文化体制改革视野下电影政策的演进

类成云

【摘要】在1993年3号文件及之后的文化体制改革和电影体制机制改革政策的助推下，中国电影业完成了华丽转身，大踏步向电影工业化迈进，距离电影强国目标的实现越来越近。30年来的政策演进大致可分为摸索与改革期、建构与完善期和成熟与跃升期，每一个阶段的政策都具有鲜明的时代特色，也都推动了我国电影业的革新与升级。这些不同特征的电影政策共同构筑了30年来中国电影事业产业发展的新景观和新样态。也正是在这样的基础上，电影强国之路才能走得更顺。

【关键词】电影产业 电影政策 电影工业化 电影强国

1992年，党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革目标，我国开启了快速现代化的步伐。随后，中国电影业开启了由弱变强的升级换代之路。30年后，中国电影在经历了改革的阵痛与艰难、市场的质疑与肯定、创作的乏力与转型后完成了华丽转身，而这，离不开我国文化体制改革政策和电影体制机制改革政策的助推。为了讨论方便，笔者将30年的政策演进大致分为摸索与改革期（1993—2001）、建构与完善期（2002—2018）、成熟与跃升期（2019年至今），每一个阶段的政策都具有鲜明的时代特色，推动了我国电影业的革新与升级。

虽然电影的体制机制改革有较强的内因，但更是在国家市场经济体制转变的宏观调控之下，在文化体制改革的作用之下开始的。确切地说，是国家的宏观经济和文化策略的不断调整为电影业向市场化转型的改革和发展指明了方向。

1.国家宏观调控及相关政策的推动

在宏观规划方面，中央和相关部委陆续出台相关政策推动电影业的市场化改革和适应。1992年，中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》出台，电影被明确为第三产业。电影业的发展轨迹和方向也在这个定位之后得到了明确，电影体制改革由此出现了新的转折性契机。2000年，《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》提出“逐步完善社会主义市场经济体制”“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”“发展广播影视等各项事业，繁荣文学艺术创作，努力提高精神产品的质量，生产出更多的无愧于时代和人民的艺术精品”[1]。2001年8月24日，中办、国办转发了《中央宣传部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，希望通过政策的效力“打破当时行业领域和行政区域牢笼，实施多媒体兼营、跨地区经营，要求拓宽融资渠道和健全市场体系，大力实施文化走出去战略”[2]。

在具体操作层面，为了支持电影制片业的发展，解决其普遍面临的经济困难的情况， 1994年12月28日，财政部和国家税务总局联合发布了《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》，继续对电影业实行免征增值税或按比较低的比例征收调节税政策[3]，并于1995年出台了《宣传文化发展专项资金管理办法》，使宣传文化发展专项基金的使用有法有据可依。

在经历了几年的发展之后，“国产电影在市场运作中出现了若干新的动向，而这些动向，标志着国产电影正在发生着一种深刻的变化。”[4]为了应对这种新动向和新变化，也为了能够继续推动电影的市场化发展，改变当时国产电影市场低迷的情况。对内，在1996年3月的全国电影工作会议提出实施“九五五〇”工程[5]，并要求做到“（1）办好重点制片厂。（2）抓好剧本创作。（3）优化生产要素组合。（4）提供资金保证和政策扶持。（5）加强对精品的宣传”。[6]为了保证该工程的实施，电影主管部门也陆续出台了一系列配套措施，希望能够从各个方面推动电影事业的发展。对外，广电部电影局授权中影公司每年引进 10部“基本反映世界优秀文化成果和当代电影艺术、技术成就的影片”，并以分账方式发行，以期找到新的突破点和新的创收途径。中国电影开启了与“狼”甚至是“狼群”共舞的新时期。2001年12月11日，中国正式加入WTO，进口影片的市场份额从10部增加到20部，电影票房的分成比例约定为13%。面对群狼环伺，中国电影的市场化、产业化进程不得不加快发展的脚步。

2.电影主管部门的政策助力

与中央和相关部委政策配合，电影主管部门也不断出台政策，助力电影业改革。1992年底，广播电影电视部出台了《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》，并于1993年以“广发影字〔1993〕3号文件”的形式发布，自此，“四十年形成的独家经营、统购统销的计划经济、产品分配的生产流通模式被冲破”[7]。中国电影迈出了市场化改革的第一步。

此后，一系列政策和配套措施陆续出台，努力为电影业发展保驾护航。（见表1）

從上表可以看出，这些政策主要围绕以下方面进行：一是理顺电影业各个环节，解决因不同环节的利益导致的矛盾和症结。从“3号文件”及其《实施细则》到《关于进一步深化电影业改革的若干意见》和《关于改革电影发行放映机制的实施细则》，初步形成了开拓电影发行放映市场的新思想和新格局。二是积极推进改善电影制片工作。主要涉及四个方面： （1）逐步放开电影制片单位的融资渠道。在这一政策之下，许多民营公司相继成立，并参与到电影制片中，改变了当时的电影市场主体和创作格局，推动了电影业的市场化进程。（2）逐步放开单片摄制的要求，推动电影创作的繁荣，为后期电影产量的大幅提升提供了政策保障。（3）规范和管理电影合作拍摄。上述合拍政策基本奠定了我国对外合拍的基本格局和思路，为后期中国电影在美学、行业机制等方面的提升奠定了基础，也为提升中国文化影响力和传播力提供了有效途径。（4）理顺并推动建立现代电影企业管理制度。借助政策的鼓励和支持，一个初步适应社会主义市场经济体制和现代电影企业的环境基本形成，并初步形成了电影制片和发行放映的产业化发展链条，为电影产业化发展奠定了基础。（5）加强电影法治建设，保障了电影业的健康有序发展。可以说，这些政策的制定为拓展、繁荣电影市场，培育电影观众做了最初的铺垫，为后期中国电影产业化和工业化的发展奠定了强有力的产业基础。

2002年以后，全球经济一体化的格局迅速发展，中国加入WTO，社会和经济发展快速并面临转型。国家积极推动文化体制改革，大力发展文化产业，电影主管部门也不断更新和完善电影政策，成就了电影业的跨越式发展。

1.国家宏观调控及文化政策保障

这一时期不但是我国经济、社会迅速发展的重要时期，也是国家不断深化文化体制改革、实现社会发展目标的重要时期。这一时期，一些重要的国家规划和政策密集出台，主要集中在以下四个方面：

第一，党和国家对文化发展的宏观调控和规划。这些宏观调控和规划主要分为三种类型。第一类是十七大、十八大和十九大报告。十七大报告明确了要“推动社会主义文化大发展大繁荣”[8]；十八大报告进一步明确要“扎实推进社会主义文化强国建设”[9]；十九大报告要求“坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛”[10]。推动文化产业的发展，实现社会主义文化的繁荣兴盛和文化强国建设成为文化工作的重点。作为文化产业的重要组成部分，电影的相关改革和政策作为配套措施不断出台。第二类是国家五年规划及其配套政策。在“十一五”至“十三五”三个五年规划及《文化产业振兴规划》《国家“十二五”时期文化改革发展规划发展纲要》《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》和《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》等配套措施中，除了有加快发展文化产业，推动文化产业结构优化升级等规划外，对电影产业的发展也做了较为全面的规划。且伴随着改革的深入和电影产业的迅速发展，电影政策也在不断更新和变化，体现出这些规划和政策的延续性和一以贯之。第三类是中央关于繁荣社会主义文化大繁荣大发展的相关政策。在这期间，党和国家领导人针对文化发展发表了重要讲话。为了贯彻这些讲话的精神，《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》《中共中央关于深化文化体制改革

推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》等相继出台，共同推动社会主义文化的大繁荣大发展，也推动了电影产业的大发展和大繁荣。

第二，关于推进文化体制改革的相关政策。这一阶段出台的《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》《关于深化文化体制改革的若干意见》《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》《深化文化体制改革实施方案》等都提出在推进文化体制改革，大力发展文化产业的同时，既对电影业进行资金支持，推进建立现代电影企业制度，又致力于推动文化产业成为国民经济的支柱性产业，突出“五位一体”的全方位改革，为电影产业的发展扫清阻碍。

第三，支持电影发展的经济政策。在产业化发展阶段，国家仍然在经济方面对电影产业进行税收、补贴、金融、用地等支持和优惠。2005年国务院出台的《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》、2006年财政部和中宣部联合发布的《关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》、2014年七部委联合发出《关于支持电影发展若干经济政策的通知》和2017年国务院办公厅发布的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，都在不同方面对电影业的发展给予了较大支持。2018年9月，国务院发布《完善促进消费机制实施方案2018—2020年》，明确制定实施深化电影院线制改革方案，推动“互联网+电影”的业务创新，并在规范电影票网络销售、点播影院等方面做出了相应规定。这些经济政策支持大力促进文化产业融合创新的发展，切实推动了电影行业利用社会投资发展的措施好落地。

第四，加强立法、执法，构建和谐健康的电影产业发展环境。在立法方面，《中华人民共和国電影产业促进法》的通过并实施具有里程碑意义，不但对电影产业产生深远影响，对整个文化产业也具有非常重要的示范作用。2019年7月《文化产业促进法》（草案征求意见）发布，国家针对文化产业的立法逐步完善，文化产业的发展环境也有了大幅改善。在知识产权保护方面， 2004年12月22日，最高法、最高检联合发布《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确对盗版行为的定罪处罚。《关于建立中美电影版权保护协作机制的备忘录》及中国电影版权保护协会与美国电影协会签署的《谅解备忘录》让中国对电影知识产权的保护更具国际化和影响力。《保护知识产权行动纲要（2006—2007）》《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《版权工作“十三五”规划》等，均对保护电影作品的版权问题制定相应的政策。在执法方面，《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》《2016年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点》相继发布，继续加大在文化产业领域对侵犯电影知识产权行为的执法力度，营造依法治理文化产业、电影产业的良好环境。

2.电影主管部门出台的相关政策

在这一时期，中国电影业实现了跨越式发展，其所面临的国内和国际形势也更为复杂，所面临的挑战和机遇也是前所未有的。

在内部，为了落实2003年的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，国家广播电影电视总局电影局出台了《关于加强内地与香港电影业合作、管理的实施细则》；为了配合2010年的《海峡两岸经济合作框架协议》，国家广播电影电视总局电影局出台《国家广播电影电视总局电影管理局关于加强海峡两岸电影合作管理的现行办法》。这些政策以实际行动支持海峡两岸暨港澳之间电影业的合作互动，推动华语电影的合作发展与共赢，也在一定程度上奠定了当下中国合拍电影的基本格局。

伴随着影视行业的繁荣发展， 2016年以后，文娱行业一些丑闻事件如“天价片酬”“阴阳合同”“偷税漏税”等相继被爆出，主管部门出台了一系列具体措施整治行业环境，规范行业行为。如2018年6月27日，中宣部、文旅部、国家税务总局、国家广电总局、国家电影局等联合印发通知，要求对行业内的“天价片酬”“阴阳合同”以及“偷逃税款”等问题进行治理，推动行业的健康发展。

在外部， 2012年，中美双方就解决WTO电影相关问题的谅解备忘录达成协议，对进口影片的配额、票房分账和进口企业等做出新的约定，不仅对国产片的排片和票房产生了冲击，而且直接推动了中国电影进入3D和IMAX时代，这也让中国电影的技术提升和改进成为新的主题。

除了配合国家政策和行业整顿的需求，电影主管部门根据行业发展特点和相关政策，不断调整和完善，形成了较为完备的电影管理服务体系。

第一，与时俱进，不断更新和调整相应的政策。这一时期，电影产业升级换代，原有的一些管理政策已经不能适应新的电影生产机制，主管部门对部分规定进行了修订，以适应新的形势。新版《电影管理条例》在2002年发布之后， 2017年进行了再次修订；《电影剧本（梗概）备案、电影片审查暂行规定》历经两次修改后，由原有的“立项”改为“备案”， 2010年，《关于改进和完善电影剧本（梗概）备案、电影片审查工作的通知》下发，再次调整影片的备案和初审工作，提升效率。《外商投资电影院暂行规定》《中外合作摄制电影片管理规定》也分别进行了两次补充和修订。另外，主管部门还调整和修订了关于电影院票务系统以及电影专项资金征收使用管理办法等。

第二，适应新业态，发布新管理政策。面对电影数字化发展趋势，《电影数字化发展纲要》《数字电影发行放映管理办法（试行）》《国产影片数字化发行经费补贴试行办法》《农村数字电影发行放映实施细则》等相继发布，推进数字化电影的进程。为规范点播影院和院线的发展，国家新闻出版广电总局陆续发布《关于规范点播影院、点播院线经营管理工作的通知》《点播影院、点播院线管理暂行规定（征求意见稿）》，规范电影产业的新业态。

第三，完善电影放映环节管理机制，推动电影业健康繁荣发展。《电影院计算机票务管理系统软件技术规范》《电影院票务系统（软件管理）实施细则的通知）》《关于奖励放映国产影片成绩突出影院的通知》《关于电影票“退改签”规定的通知》《国产电影复映暂行规定》《关于加快电影院建设，促进电影市场繁荣发展的意见》等，对电影的放映环节进行完善和监管，促进电影市场的繁荣发展。

当然，上述所列仅是部分政策，还有很多诸如规范影视行业税收秩序工作和电影企业会计核算的政策并未罗列。这些规章制度和政策共同构筑了电影产业化进程时期较为完备的政策体系，并为电影工业化发展提供了保障和依据。

2019年，《流浪地球》以较为全面和完善的电影制作流程、分工以及产业链条的完整预示了中国电影工业的开端。之后经过《金刚川》《独行月球》和《流浪地球2》等影片的完善和迭代，中国电影工业已经进入初步发展阶段。

1.国家宏观文化发展定位及环境塑造

2019年，国务院《关于文化产业发展工作情况的报告》认定了文化产业具有意识形态和产业双重属性，指出我国的文化产业应该在向国民经济支柱型产业目标迈进的同时重视“高质量文化供给不足、产业发展不平衡、文化企业实力偏弱、创新驱动能力不足、国际市场竞争力不强等突出问题”[11]。

为推动文化产业的高质量发展和文化强国建设，国家在三个方面不断推动完善法律法规和相关政策。一是继续推动文化产业的繁荣发展，促进电影业发展。2019年，《关于促进文化和科技深度融合的指导意见》旨在推动文化和科技的深度融合，推动文化数字化成果的网络化和智能化。《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》则致力于进一步深化文化产业领域内的供给侧改革，推动我国文化消费结构更加合理，文化产品更加丰富。2021年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和2022年的《“十四五”文化产业发展规划》都要求要完善文化管理体制和生产经营机制，提升文化治理效能；推进院线制改革；鼓勵优秀电影“走出去”，加强国家文化出口基地建设；实施社会主义文化繁荣发展工程，加强文艺精品创作。2022年，《关于促进影视基地规范健康发展的意见》，提出要“充分利用国家文化大数据体系建设成果，切实提高影视特效制作水平。”[12]二是塑造良好的文化产业发展环境，促进我国文化产业更好更快地发展。第一方面，一系列法律法规和行业自治规范相继出台。《关于强化知识产权保护的意见》（2019）和《知识产权强国纲要（2021—2035）》（2021）的相继出台，建立起更为完善的保护、发展体系，有效减少和遏制侵犯知识产权的行为。2019年12月，《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》公开征求意见。这也意味着我国文化产业的高质量发展有了法律依据，文化法制建设又向前迈出了坚实的一步。同年，在国家新闻出版广电总局指导下中国网络视听节目服务协会制定的《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》发布，与上述规章制度形成一体化的保护体系，共同推动文化产业体系法制体系的完善。第二方面，加大文化市场监管力度，规范文化市场行为。2020年，国家版权局、工信部等四部门开展联合打击网络侵权盗版的“剑网2020”专项行动，深入开展院线电影网络版权的专项保护工作。之后，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于同意调整完善网络市场监管部际联席会议制度的函》，要求加强网络市场监管。第三方面，聚焦文娱领域乱象，强化综合治理和整顿。2021年，文娱领域艺人私德问题、偷逃税款问题、天价片酬问题、“饭圈”乱象问题、水军黑灰产业问题等频发，中宣部联合多部委陆续出台相关治理政策，以强化从业人员的税收管理，“清朗”行动重点治理“饭圈”乱象，各主管部门以下发文件等形式对上述问题进行了持续时间长达半年的综合整治，对文娱领域的各种乱象进行彻底清理和整顿，重塑了文娱行业健康良好的发展环境。

同时，为加强对文艺创作的引导，把好文艺评论的方向盘，中宣部等五部门联合发布《关于加强新时代文艺评论工作的指导意见》，开展专业权威的文艺评论，加强文艺评论阵地建设。除此以外，《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》《产业结构调整指导目录（2019年本）》《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》等都旨在推动和规范包括电影在内的文化产业的发展，为文化产业发展创造健康有序的环境。

2.電影主管部门促发展与纾困政策

电影主管部门推动电影业高质量发展的相关政策主要集中在两种类型。一种是对电影业未来发展方向的规划。2021年11月，国家电影局发布《“十四五”中国电影发展规划》，作为第一部电影发展的专门规划，其在明确了电影的意识形态功能的同时再次强调了电影事业的重要性，聚焦了电影发展的各个环节和各个方面，针对性更强，措施更有效，为后期中国电影的发展明确了方向和重点。另一种是对行业发展机制进行完善，构建新的发展时期电影发展框架体系。2019年12月21日，中宣部和国家广播电视总局公布《关于印发〈国有影视企业社会效益评价考核试行办法〉的通知》，要求国有影视企业在注重电影商业价值的同时担负起社会责任和宣传思想工作，强化国有影视企业把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一。2022年8月，《关于促进影视基地规范健康发展的意见》对业内存在的低水平重复建设、盲目发展等问题给出了回应，并提出了相应的要求。

针对新型冠状病毒肺炎疫情带来的影响，相关部门出台了相应的政策为电影业纾困，如《关于电影等行业税费支持政策的公告》《关于暂免征收国家电影事业发展专项资金政策的公告》《关于运用新一代信息技术支撑服务疫情防控和复工复产工作的通知》《国家广播电视总局关于统筹疫情防控和推动广播电视行业平稳发展有关政策措施的通知》以及《关于下达2022年国家电影事业发展专项资金补助地方资金预算的通知》等分别在税费、资金、技术等方面给予了优惠政策，让深受疫情影响的电影产业有了喘息的机会。2022年8月，国家电影局发布通知，开展“爱电影·爱生活”电影惠民消费季，并推出4个方面的消费措施：推动新片大片加快上映、挖掘农村电影消费潜力、推动减税退税、社保费缓缴、房租减免、用电阶段性优惠、营业中断类保险等纾困政策，并联合票务平台共计发放1亿元观影消费券。整体而言，为了推动电影行业的快速恢复，行业政策整体上呈宽松状态，为激发行业活力，修复行业创伤提供有利条件。

当然，在30年中要打造一个完美、健康和高效的电影产业事业发展格局和业态是不可能的。我们依然能够看到目前的电影业存在的一些问题，比如供需关系不平衡，既有电影产品供需关系的不平衡，也有电影人才供需关系的不平衡，虽然这些不平衡要更多依靠市场关系解决，但通过梳理我们可以发现现有电影政策更多在强调供给侧，在推动供给侧的改革，对需求侧的关注和研究显得较为单一和粗放，仍需要更为细致和具体的政策。再比如对线上电影市场和规模相关政策仍需要加强，对电影产品“增强国际传播力”进行支持和培育的政策仍需完善等，此类都需要在后续的发展中不断完善。

30年来的电影政策呈现出三个特征：一是受到文化体制改革和文化政策变化的影响和推动，与国家的改革发展进程息息相关。这是电影产业作为文化产业重要组成部分的必然结果，也是国家意志引导和推动行业改革的必然结果。二是电影管理部门职能从高度集中的计划型过渡到管理型和服务型，进一步解放了电影业的生产力，推动电影业的繁荣发展。三是电影的定位更为合理。从电影事业到电影产业，到具有意识形态功能的事业产业，电影的根本属性和历史使命得到了进一步明确。

在这些电影政策之下，我国的电影创作、电影制片、电影市场、电影发行放映等也呈繁荣发展态势，共同构筑了30年来中国电影事业产业发展的新景观和新样态。也正是在这样的基础上，电影强国之路才能走得更顺。

注释

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议[EB]. （2000-10-11） [2023-4-23]. http： / / www. gov. cn/ gongbao/ content/2000/ content_ 60538. htm

[2]洪明星.当代中国文化体制改革逻辑研究———以国家、市场、社会关系为视角[D].华中师范大学， 2015

[3]中华人民共和国国务院公报[J]， 1994 （32）： 23-26

[4]饶曙光.中国电影市场发展史[M].中国电影出版社， 2009： 472

[5]“九五五〇”工程就是在“九五”计划期间拍出50部精品，每年10部

[6]丁关根.多出优秀作品繁荣电影事业[J].

电影艺术， 1996 （4）： 6

[7]饶曙光.中国电影市场发展史[M].中国电影出版社， 2009： 457

[8]高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R/ OL]. （2007-10-15）[2023-4-23]. https： / / www. htu. edu. cn/ dangban/2010/0722/ c731a10230/ page. htm

[9]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R/ OL]. （2012-11-18） [2023-4-23]. http： / / cpc. people. com. cn/ n/2012/1118/ c64094-19612151. html

[10]决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R/ OL]. （2012-11-18）[2023-4-23]. http： / / www. gov. cn/ zhuanti/2017 - 10/27/ content _ 5234876. htm

[11]文政君. 2019年文化产业十大政策与法律事件[OL]. （2020-01-03） [2023-04-23]. https： / / mp. weixin. qq. com/ s/6FT-pHYLDRTNZq-vq3EAAw

[12]伏羲君. 2022年：文化大数据产业生根发芽[OL].（2022-12-28） [2023-04-23]. https： / / mp. weixin. qq. com/ s/ GSv_ 0Zdkt4wik0AhXOD2Vw