“六大保护”体系下未成年人保护检察监督制度的构建与完善

何晓莹 王艳 杨芳

摘 要：“检察权”与“未成年人保护”具有天然的法理基因链接，当前“1+5>6=实”未成年人保护检察愿景面临未成年人基础保护薄弱、未成年人公益诉讼制度不全、司法社会支持体系羸弱等现实困境。为此，在新的“六大保护”体系下，检察机关应坚持“最有利于未成年人”原则，通过织密未成年人基础保护网、健全未成年人公益诉讼制度、夯实司法社会支持体系等方式促成“1+5>6=实”落地见效。

关键词：“六大保护” 未成年人保护 检察监督 公益诉讼

未成年人保护是国家社会治理体系下一项融合专业化、规范化、社会化于一体，需要国家、社会、个人等多方主体共同参与的综合系统工程。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）明确指出，检察机关应“强化未成年人司法保护，完善专业化与社会化相结合的保护体系”，阐明党中央赋予新时代检察机关未成年人保护法律监督更高期待。2021年未成年人（以下简称“新未保法”）构建“六大保护”体系，最高检党组应时提出“1+5>6”未成年人保护检察理念，如何以检察履职促进“1+5>6=实”将是未成年人保护检察监督工作的一项重大课题。

一、新未保法下“检察权”与“未成年人保护”的法理基因链接

（一）由“守夜人”向“福利保护人”趋变：国家亲权理论的价值沁入

从“国家亲权理论”起源追溯，罗马帝国时期初始未成年人作为国家的附属资源，国家承担着管理和保护义务。［1］直到现代“独立人格权”思想的影响，推动国家亲权理论开始由“守夜人”向“福利保护人”进行转变。［2］由于检察机关具备“天然国家亲权”的独特属性，随着国家亲权理论历史更迭及价值沁入，“检察权”与“未成年人保护”开始产生基因重组般的“虹吸效应”。

由“柔性原则”向“刚性原则”趋变：维持“儿童最大利益原则”的刚性选择

1959年《儿童权利宣言》以世界契约的方式最大程度实现“儿童最大利益原则”，但新未保法第4条所确定的“儿童最大利益原则”总体上属柔性概念。由于检察机关参与未成年人司法保护全过程，在一定程度上担当着维持“儿童最大利益原则”的“刚性”使命。

由“单一割裂保护模式”向“综合共治保护模式”趋变：未成年人保护“公益”属性的内在应然

“六大保护”体系标志着未成年人保护治理模式由原来的“单一割裂保护模式”向“综合共治保护模式”进行深度跨越。“孩子的利益是最大的公共利益”，［3］从马克思社会治理“共同体思想”进行延展，作为公共利益守护者的检察机关，更应主动联合其他综合共治主体参与未成年人保护综合协同治理。

二、“六大保护”体系下“1+5>6”检察监督制约效能的困境透视

（一）根柢未深：未成年人基础保护亟待补强

1.家庭保护体系下未成年人监护监督亟待补强。虽然新未保法将家庭保护“打造升级”，但有效指导父母依法带娃仍需深思熟虑。如通过梳理2021年G省N市办理涉未成年人被害人审查起诉案件（见下表），相关数据反映出落实未成年人家庭保护依然任重道远，女性未成年人更需要特别保护，未成年人监护监督工作亟待补强。

一是未成年人监护监督主体不清。法检公虽能在各自职权范围内履行相应监护监督职责，但现有规定处于分散割裂的状态。二是未成年人监护监督措施不明。当前未成年人监护监督的线索发现机制、线索移送机制、监护风险评估机制、联合衔接机制等监督措施仍然不够成熟，无法形成完整的全流程的闭环监督。三是未成年人监护监督衔接机制不力。实践中具有监护监督职责的部门之间衔接配合机制仍存在缺位，导致监护侵害、监护失责等情况很难被及时发现。

2.学校保护体系下性侵犯罪入职查询制度有待完善。自2020年8月三部联合建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度以来，全国多地检察机关纷纷试行建立区域性的性侵违法犯罪信息库，但从各地践行成效来看，西部地区依然较东中部地区落后。此外，性侵未成年人信息库的运行模式定位也不够清晰，查询程序各地标准不一，亟待进一步厘清解决。

3.网絡保护体系下网络性侵未成年人犯罪急需严惩。据中国女童基金会调查报告显示，网络性侵未成年人案例数据逐年上升，更有学者将“网络性侵”比喻成“潜藏在屏幕另侧的触手与凝视”［4］。虽然新未保法专章增设网络保护，并在其他章内专门规定禁止对未成年人实施性侵害、性骚扰，但对于网络性侵行为的认定、防范网络性侵的手段等依然不明，实践中办理网络性侵案件在犯罪行为发现、证据采集、电子证据认定等方面均存在较大的难度。

（二）中枢不牢：未成年人公益诉讼制度“松疲”

1．受案范围不明。新未保法第106条赋予检察机关开展未成年人公益诉讼的法定职权，但对授权范围无甚提及，“等外”领域扩张现象比较突出。以G自治区N市县区为例，未成年人公益诉讼范围除传统的涉未食品药品范围外，还扩大至校园周边烟酒售卖、童装、旅馆、酒吧、娱乐场所、招用童工、过街天桥、未成年人驾驶摩托车电动车等领域，虽取得良好社会反响，但也侧面反映出未成年人权益保护需求的广泛性与现行法律授权范围的局限性存在冲突的问题。

2.“公益”性质认定标准不一。新未保法将未成年人公益诉讼前提要件限制在“侵犯未成年人公共利益”范畴，但对“公益”内涵外延并无明确具体标准。如监护侵害行为是否属于涉及公共利益司法实践中认定标准不一，导致未成年人保护检察监督无所适从。

3.诉讼对象明确机制不清。由于司法实践中参与未成年人保护的部门之间权责交叉，较易发生职能不清、互相推诿的情况，且缺乏明确的追责对象认定机制，导致检察机关难以确定公益诉讼的对象。

（三）外力不强：未成年人司法社会支持体系羸弱

1.未成年人司法社会支持合力疲弱。少年司法以诊断为核心，而社会支持体系则是以治疗、护理、矫治、康复、回归为内容基础，理想状态未成年人真正的矫治或亲职教育的执行应交由社会支持体系。［5］目前法律框架内对社会力量参与司法的工作模式、配套机制均没有细致规定，无法稳健形成未成年人保护合力。

2.信息共享和资源共通机制缺位。目前检察机关办理涉未案件需要落实未成年人特殊制度，如合适成年人、社会调查、附条件不起诉跟踪考察等，均需要社会支持力量的参与，但目前內外均缺乏有效的信息共享机制，导致重复调查、流于形式等问题反复出现。

3.未成年人司法社会支持发展不均。因经济发展不均衡，人才和经费保障等因素影响，东西部地区未成年人司法社工专业队伍素能差距明显。西部偏远地区的司法社会支持体系诸如心理矫治、亲职教育、社会关系改善等帮助未成年人复归社会的矫治类措施往往得不到有效落实，严重影响办案效果和质量。

三、“六大保护”体系下“1+5>6=实”检察监督的实践策略

（一）扎牢根基：织密未成年人基础保护网

1.补足未成年人监护监督，助力家庭保护。家庭保护是未成年人保护的开端和基础，家庭监护缺失或教育不当，是产生“问题孩子”的一大原因。对此，应从以下几个方面补足未成年人监护监督制度：一是明确监督主体。检察机关是参与未成年人司法保护全过程的司法机关，从法律层面明确检察机关作为未成年人监护监督的主体资格实至名归。二是充实监督措施。可从法律层面增设监护人资格正当监督、监护状况评估、监护风险监督考察等监督措施，并可根据需要搭建未成年人司法保护中心，设置或者委派监护监督员确保监督落实到位。三是搭建监督衔接机制。可集合法院、公安、司法、教育、民政、团委、妇联、关工委等多方力量将政府、社会资源与司法资源进行有效衔接，力求建立完备的线索发现、线索移送、监护评估、联合衔接的全流程闭环监督。［6］

2.完善性入职查询制度，巩固学校保护。综合考虑未成年人权益保护和犯罪行为人个人信息保护二者平衡的基础上，构建以限制开放模式为主的性侵未成年人违法犯罪入职查询制度。一是查询对象准入机制方面，应将“工作场所可密切接触未成年人”作为准入标准，如学校老师、食堂工作人员、门卫保安、宿管职工、校车司机、儿科医生、保姆等。二是查询限制管理机制方面，启动信息查询程序须以入职前科审查作为前提要件，违法犯罪行为人主动申请除外。三是查询内容方面，应当限于“性侵违法犯罪”记录信息，不得无故查询其他个人信息。

3.斩断网络性侵“魔手”，强化网络保护。一是监护人应当严格履行监护职责，教育未成年人识别、辨别网络不良信息，通过培养良好的上网习惯建立和谐的亲子关系。二是学校应制定科学合理的性教育及网络安全课程，并联合司法机关积极开展法治课程，提高未成年人防范意识和能力。三是网络运营商应积极建立健全未成年人识别准入制度，完善不良信息的反映动态管理机制，建立自我审查和监督机制。［7］

（二）强固中枢：健全未成年人公益诉讼制度

1.适度拓展未成年人公益诉讼案件范围。《意见》明确检察机关应加大未成年人权益保护公益诉讼案件办理力度，表明国家层面对未成年人公益诉讼案件范围拓展的鼓励态度，但仍应秉持稳妥原则，不可无限度扩张。具体而言，“未成年人权益保护”是核心要件，“涉及公益利益”是启动关键要素，应以未成年人保护特殊性为关注要点，或可适度拓展至校园安全、互联网安全、网络性侵、文化娱乐场所管理、监护侵害等涉及未成年人重要合法权益的场域。

2.厘清“公共利益受损”认定标准。对于“公共利益受损”的认定标准，目前学界主要观点包括“现实损害说”和“可能损害说”。从学理延展至实务，“公共利益受损”标准应当以涉未案件类型来进行区分，涉及未成年人民事公益诉讼案件的，应当秉持“现实损害说”，即除现实存在侵害未成人权益行为以外，还需要实际损害公共利益的后果存在；而涉及未成年人行政公益诉讼案件的，则应当秉持“可能损害说”，即只要存在侵害未成人权益行为，即使没有实际损害公共利益，检察机关也可以提起公益诉讼。［8］

3.建立诉讼对象明确机制。可遵循“儿童最大利益”原则，选择最利于检察机关提起公益诉讼的方式，即只要相关职能部门负有未成年人保护职责，均可以作为诉讼对象，并引入我国行政诉讼法中的“被告负举证责任原则”，由被起诉的行政机关提供排除责任的证据。

（三）凝聚外力：织密未成年人司法社会支持体系

1.“二维”联动未成年人社会支持合力。一要加强内部联动。重点围绕未成年人校园安全、食品卫生、网络环境、网络安全等领域，联合开展专项行动，向相关职能部门制发检察建议，督促行政机关积极履职。同时运用不定期排查方式查阅未成年人社矫档案，对未成年人社矫情况进行全面监督。二是强化外部合力。主动联合公安、教育等部门建立强制报告、亲职教育、从业禁止等制度，筑牢司法保护坚实防线。聚焦校园暴力、网络犯罪、“校园贷”等社会热点问题，依托“法治副校长”工作机制，主动送法进校园，提升青少年安全防范意识。加强与关工委、教育、司法等单位的沟通协作，建立维护妇女儿童合法权益联席会议制度。

2.搭建信息共享和资源共通机制。检察机关应协同助推未成年人保护职能部门构建信息共享和资源共通机制，确保涉案未成年人个人家庭情况、是否享受福利政策、是否需要司法救助、是否具备帮教需求等基本信息互通共享，同时联合未成年人司法社会支持力量制定多部门联动的个性化帮教措施，预防未成年人再犯。［9］此外还可与其他司法机关、教育、民政、社区网格服务站等部门搭建网络互通平台，及时了解涉案未成年人或未成年被害人家庭情况、成长经历、学习状态、人际交往等基本信息，制定个性化有针对性的跟踪帮教或司法救助措施。

3.促进未成年人司法社会支持体系均衡发展。西部偏远地区检察机关可主动与团委、妇联、民政、教育、社区网格服务中心等部门联动互通，从现有人才队伍中调派法学、教育学、心理学、社会学等专业人组成未成年人司法社会支持临时组织。［10］同时应借助自身现有司法资源，联合团委、法院、公安等职能部门孵化未成年人司法社会支持组织，建立未成年人司法社会支持联合推动机制。主动联合东部发达地区建立信息互通、经验共享、人才交流等工作机制，积极促进东西部地区未成年人司法社会支持体系均衡发展。