未成年人保护检察公益诉讼规范发展思考

谢剑 史立梅 金森英

摘 要：近年来，未成年人保护检察公益诉讼快速发展，随之而来的规范化建设不足问题也日益突出。线索来源不规范、调查核实不规范、审批流转不规范、检察建议制发不规范等问题，制约了未成年人保护检察公益诉讼制度发展。需要进一步明确未检公益诉讼的边界范围，提升调查核实工作的质量和效果，通过制定流转程序、增设流程监控等措施规范审批流转，促进检察建议“案件化”，解决未成年人保护检察公益诉讼的规范化建设问题。

关键词：未成年人检察 公益诉讼 全面综合保护 检察建议

近年来，食品药品、网络保护、烟酒销售等公共领域内侵害未成年人合法权益的事件频发，引起广泛关注。开展未成年人检察公益诉讼工作，既是积极回应社会需求和全面综合保护未成年人的时代课题，也是检察机关推进社会治理现代化和未成年人四大检察业务融合发展的重要途径。2021年《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未保法”）给未成年人保护检察公益诉讼带来了全新的发展机遇，但规范化建设不足问题也日益突出，有待解决。

一、未成年人保护检察公益诉讼的发展历程

最初，检察机关开展未成年人保护检察公益诉讼的范围依据，与普通公益诉讼无异，也主要集中在四大领域。2017年12月，最高检下发《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》，是最早对未成年人检察公益诉讼作出专门规定的规范性文件。

2019年党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“拓展公益诉讼案件范围”，这为检察机关在未成年人保护方面开展全领域的实践探索提供了政策依据。2020年最高检发布《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》，规定对其他领域侵害众多未成年人合法权益的，积极、稳妥开展公益诉讼工作，大大拓展了未成年人检察公益诉讼的案件范围。2021年未保法第106条的规定为未成年人检察公益诉讼提供了明确的法律依据。

2021年6月，最高检公布《人民检察院公益诉讼办案规则》，明确将侵犯未成年人合法权益的行为列为公益诉讼的受案范围。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第11条指出，加大未成年人权益保护等重点领域公益诉讼案件办理力度，为未成年人检察公益诉讼提供了更加明确的政策和法律依据。2022年3月，最高检发布第35批指导性案例，对如何统筹运用“四大检察”职能为未成年人提供综合司法保护，以及公益诉讼案件范围提供了指引。

二、未成年人保护检察公益诉讼发展中存在的问题

近年来，未成年人保护检察公益诉讼发展较快。2021年，全国检察机关未成年人保护公益诉讼立案6633件，是2020年的4.2倍，是2018、2019两年总和的3.3倍，其中新领域案件占比达到了70.5%。［1］案件数量快速增长，新类型案件占比增加，业务不专业、发展不规范的问题也随之而来。

（一）线索来源不规范

案件线索来源是推进公益诉讼的前提，相比其他诉讼，未成年人保护检察公益诉讼线索发现难、成案不及时等问题更加突出，具体表现在：第一，先有“案”后“补”线索。由于检察权不应过于主动干预行政权的正常运转，导致自行挖掘线索不力。大多数线索来源于刑事案件，但许多侵害未成年人合法权益的案件并未进入司法保护领域，或者承办人未能敏锐捕捉到其中隐藏的公益诉讼线索，直到其他地方开展相关的工作，为了借鉴先进经验，或者上级院统一部署后，才在审批过程中补上“线索来源”这一项。第二，线索来源归类不明。有的将自行发现以外的，均视为“群众举报”。实际上，未检部门与教育、团委、司法局等部门建立的侵害未成年人合法权益的线索移送机制，应当单独归类为一项线索来源。第三，“工作中发现”的不明线索。目前，检察机关开展未成年人保护检察公益诉讼时，有相当一部分的线索来源系“工作发现”，但实际上并不清楚线索的来源，有的将办理刑事案件中发现的算作“工作中发现”，有的将不知如何分类的，全部归为“工作中发现”。

（二）调查核实不规范

目前调查核实权的行使存在规定内容不明确、配套措施不完善以及行使主体能力有限的问题，严重制约了未成年人保护检察公益诉讼规范化发展。一方面，是专业化程度不高带来实质化程度不够。根据法律授权，检察机关调查核实可以采取收集、调取证据、勘验检查、委托鉴定等多种手段，但司法实践中，承办人容易陷入固有的办案模式，仍采用传统的查询、复制证据材料和简单询问等方式，知识储备和业务能力无法与工作的专业化相匹配。另一方面，是缺乏系统性的配套支持措施。目前的未成年人保护检察公益诉讼制度是依托成年人公益诉讼的制度设计，因此，现有调查和收集证据手段，如调阅、复制有关行政执法卷宗材料，询问违法行为人、证人等均系非强制性的措施。

（三）审批流转不规范

2021年未保法实施后，未成年人保护检察公益诉讼案件范围不再有“等”内、“等”外之分，但回归到司法实践，仍须分别报市级院或省级院审批。案件办理过程中，常常因为流程设置不够优化，一定程度上影响了工作的及时有效开展。一是审批时间无限制。以问题童装为例，部分童装店在售的婴幼儿及儿童服装存在颈部有绳带等产品质量安全隐患，但因该部分服装以卫衣为主，多为春秋装，如果审批時间过长，到夏季时卫衣已经下架，就缺乏了监督的必要性。二是获批标准不一致。如同一类案件，案件名称、监督对象等多处存在不一致。三是审批过程无指引。上级院对下级院的指导不到位，导致下级院未能以“清单式”的方式将相关材料一次性提交到位，也未能以“模板化”的方式将审查报告修改到位。

（四）检察建议不规范

首先，在制发对象方面，一个监督事项可能存在多个行政机关违法行使职权或者不作为，或行政机关互有职能交叉等情形，给检察建议制发对象的选择带来了困难——是分别立案还是确定牵头部门或主要部门针对一个行政机关立案。其次，在建议内容方面，诉前检察建议的内容普遍存在宽泛、片面的问题，就案办案的多，机制建设的少，既无法与社会治理检察建议相区别，也无法与诉讼请求相匹配，更不能体现未成年人保护的特殊性。最后，在履行效果方面，目前尚未形成科学化和常态化的效果评估机制。检察机关的整改评估多采取书面审查和抽样调查的方式，导致一些行政机关以书面回复代替整改落实。

三、未成年人保护检察公益诉讼规范化发展路径

与其他检察业务类别以“事”为标准进行划分不同，未成年人检察是唯一以“人”为标准确立的独立业务类别。因此，未成年人保护检察公益诉讼规范化发展的路径应以未成年人权益为核心，遵循职权法定，恪守范围边界，积极发挥检察机关在保护公共利益和推进社会治理的重要作用。

（一）范围边界明确化

2021年未保法明确规定了检察机关在未成年人保护中的职责，未成年人保护检察公益诉讼的范围拓展有据可依。另外，实践中也确实不断涌现出很多的新问题新情形，未成年人保护检察公益诉讼范围拓展有现实需求。

在拓展案件范围时，无论从未成年人保护检察公益诉讼本身的内涵特征出发，还是从实践中案件办理、对未成年人保护的视角考虑，均应当以未保法为指引，依照“家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护”之“六大”保护的基本格局，锁定“家校圈”这一核心活动范围，重点关注以下与未成年人保护最为密切的领域，包括：食品药品类、校园安全管理类、特殊产品类、网络信息类、公共福利类、特定权益类。［2］电竞酒店、网约房、密室逃脱等新业态可归入“特定权益类”。

（二）调查核实实质化

提升未成年人保护检察公益诉讼调查核实工作的质量和效果，一方面，需要赋予检察机关必要的调查核实权；另一方面，要有科学的调查核实方法措施，并且符合未成年人公益诉讼特点，避免流于形式，以实质化促规范化。

1.做实准备工作。在内容方面，明确取证内容，特别是需要重点关注的内容。比如，行政主体的基本情况及其履行职责的法律法规依据；未成年人公共利益遭受损害处于持续状态以及受损害的程度。在形式方面，规范取证方式。包括列好拟收集的证据清单；固定证据的形式；准备执法记录仪、相机等收集证据的设备。

2.用足用好权力。用足用活现有的《人民检察院公益诉讼办案规则》等规定，通过听证、圆桌会议等形式，丰富调查核实手段，提升权力运行的司法化水平；在调查方法上，围绕需要确定的公共利益被侵害的基本事实等重点，在传统资料收集、现场踏勘、实地走访的基础上，借助科技化、现代化的手段如大数据、网格化平台等，帮助提高调查核实效率。调查后及时梳理基础材料，加以论证分析，必要的时候及时调整调查策略，确保调查收集的证据材料足够充分。

3.推动落实保障措施。积极争取党委、政府的支持，推动出台地方规范，将调查核实支持配合情况、协同治理情况纳入考核，对于不配合调查核实的国家机关工作人员，给予党政处分；提升技术保障措施，聘请具有专门知识的人，指导办案人员解决专业问题。

（三）审批流转规范化

1.规范流转程序。制定专门规范性文件，设定市院审核同意的前置程序。按照案件办理的流程，从报备审核程序、制作审查报告、规范法律文书、准备证明材料清单及提交等各个方面和环节，提出具体的办案指引，以及规范案卡填录和文书制作。对线索来源予以类型化梳理，以类型化促规范化。第一类是自行发现类。即未检部门发挥统一集中办理优势，在办案时一案多查，及时发现的线索。第二类是群众举报类。第三类是协作移送类。包括内部移送和外部移送。协作单位的工作人员在协作范围内提供线索，归入协作移送类，以个人名义提供协作范围外的线索，归入群众举报类。上级院统一部署的专项行动等，归入协作移送类。

2.增设流程监控。围绕公益诉讼案件办案程序，在各个关键节点进行流程监控。案件管理部门设置专人进行日常数据和案件信息审核，对法律文书制作和使用是否规范、案卡信息填录是否准确、办案期限是否违规等内容进行预警提醒，对办案中的违规问题做到早发现、早提示、早整改，提升流程监控精准度。发现问题及时提醒承办检察官，以外部监控强化承办人的规范化意识，提升业务的专业化和规范化程度。

3.及时灵活调整。各地可视情灵活调整，逐步将部分“新领域”案件由市院审批，以缩短案件办理周期，提升办案质效。以浙江为例，对于电竞酒店违规接纳未成年人案件，诸暨市人民检察院成功办理了全省首个电竞酒店公益诉讼案件之后，经省院同意，市院可以根据案件情况进行批复，无须另行再向省院请示，大大提高了办案的效率。

（四）检察建议案件化

制发检察建议书是行政公益诉讼案件办理中的重要环节，检察建议“案件化”办理，做成刚性，有利于通过诉前程序达到维护未成年人合法权益的目的，并且实现双赢多赢共赢的办案效果。

1.统筹选择建议类型。从未成年人权益保护根本出发，以最有利于未成年人原则为指引，综合运用法律赋予檢察机关的多种监督手段解决问题。既可以同时运用多种手段，如检例第143号，检察机关在向有关部门提出行政公益诉讼诉前检察建议的基础上，又向层级更高并具有更强统筹各部门能力的市政府提出社会治理检察建议。又如诸暨市人民检察院在办理电竞酒店公益诉讼案件时，向市文广旅游局、市市场监管局制发诉前公益诉讼检察建议，向市公安局制发社会治理检察建议。也可以选择运用，如绍兴市检察机关开展未成年人文身治理过程中，最终以人民政府为对象制发检察建议。

2.严谨制定建议内容。用好调查核实权力，客观全面调查核实相关事实和证据，准确把握未成年人社会治理的难点痛点，制定检察建议内容。一方面，检察机关要立足前期的调查核实，准确把握未成年人社会问题本质，提出具体明确、切实可行的建议，并进行充分的说理论证，避免检察建议因内容宽泛或说服力不足而无法落地。另一方面，检察建议的内容要具有辐射性、覆盖性，要能够通过对一个案件的办理实现对涉及不特定未成年人权益的整个地区、整个行业、整个市场的整体规范、全面治理。

3.精准确定监督对象。涉及未成年人保护公共利益领域常常会跨越多个行政机关的管辖范围，每个行政机关的履职方式和内容可能并不相同。因此，检察机关需要精准选择监督对象，通过认真梳理法律法规、司法解释、“三定”方案、权责清单等相关文件，厘清行政机关具体职责范围、依法履职方式，结合前期调查核实的内容，对于行政机关是否依法履职作出评价，确定监督对象。确有必要对多个对象制发检察建议的，应分别列明各自的具体整改内容。

4.科学设置流程模式。首先，充分听取意见建议。在发出检察建议前，就案件基本事实、行政机关履职情况、相关法律依据等方面，听取被监督对象的意见，特别是在新领域探索或者存在争议问题时更要听取意见，促进达成共识，确保做出高质量的诉前检察建议。高质量是保障检察建议刚性的坚实基础。其次，用好用足1个月的书面回复期。最后，加强跟踪回访。检察建议发出后，检察机关要运用专项督查、闭门会等形式，跟踪、督促整改落实情况，确保检察建议收到实效。如果存在未回复、不采纳、不彻底整改的情形，更要深入剖析成因，督促问题解决，并在“回头看”的过程中，审视自身是否存在不规范问题，予以同步整改。