从增长到包容：城市权利视角下包容性城市的多维度内涵与评估

唐艺宁 刘晔 王英伟

中图分类号：F299.2文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）02-048-（17）

摘要：包容性城市指城市对不同群体、阶层的居民表现出开放、接纳、认同、尊重的态度，在最大程度上减少空间排斥与隔离，保障城市居民权利平等。本研究基于城市权利理论，提炼了包容性城市的核心内涵，构建了包含五大维度在内的包容性城市评估指标体系，分别为空间生产—财富均等、权利平等—资源共享、流动正义—人口融合、人文关怀—社会救济和环境正义—绿色发展，该体系涵盖17项二级指标与46项三级指标，然后选取长江经济带110个城市样本，用熵值法进行权重赋值，评估出样本城市包容性水平。研究发现：样本城市包容性水平总体情况良好，超大城市凭借先发优势吸引外来人口，以城市权利改进治理水准，对城市包容性产生正向作用，形成了强者愈强的“马太效应”，而中西部非省会城市的包容性程度相对较弱。中西部地区城市中，存在成都、武汉、长沙、贵阳这四个“噪点”，呈现出较高的城市包容性水平。

关键词：包容性城市；城市权利；包容性发展；评估指标

一、从增长到包容：问题的提出

党的二十大报告指出，我国发展正面临新的战略机遇，必须坚持以人民为中心的发展思想，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。城市的核心是人，转变城市发展方式也必须坚持人民至上，坚持人民城市人民建、人民城市为人民的原则[1]。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）正式发布，成为我国住房制度商品化改革的开端。改革25年以来，城市规划与建设的投资主体从政府变为多元主体，房地产市场化交易与拍卖制度延续至今，金融与房地产行业在中国城市发展中的影响逐步扩大[2]。在此背景之下，城市迅速扩张过程中的社会矛盾也开始凸显，资本造城与增长机器引发的问题逐步显现，地方政府与资本构成的增长联盟在城市空间生产、城市塑造、环境规划等方面的影响越来越大[3]。随着中国经济快速崛起，城市经济的增长与城镇化率的提升不再单纯作为城市发展的评价指标，城市发展的质量得到更多关注，在评估城市治理水平时，共同富裕、人民福祉、居住环境、代际公平等包容性因素逐渐被纳入考量范围之内。“包容性发展”成为国家治理与城市发展的热点，受到全球各国政府和学术界的普遍重视[4]。习近平在党的二十大报告中强调，推进以人为核心的新型城镇化，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式[5]。

在我国建设人民城市与推进城市发展方向的背景之下，包容性城市是适应中国城镇化发展阶段的全新方向与必由之路，其核心内涵是：在城市发展过程中公平地分享经济发展成果，促进发展的协调与均衡，最终实现共同富裕[6]。2000年，联合国人居署①最早于《世界城市报告》中正式提出了“包容性城市”倡议，旨在强调城市不同主体在城市发展过程中的权利均等、资源共享与空间均衡等诉求，倡导各国关注城市治理中出现的社会“碎片化”与不公平现象，在包容性理念指导下推动城市公民平等参与发展过程，共享发展成果。随后我国也开始逐渐重视包容性城市建设，以上海市为起点，以长三角城市圈为示范，政府发布了一系列有关提升城市包容性的政策文件。2020年3月30日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，倡导从城市包容性角度激发社会创造力，提出了实现城市公共资源配置优化，推动城市劳动者平等就业等措施[7]。

新马克思主义者通过城市权利理论进一步将城市与权利的概念紧密联系起来，列斐伏尔（Henri Lefebvre）“城市的权利”概念已成为城市研究的重要理论工具，该理论对于我们观察当前中国城市社会发展具有重要启发意义。如何运用城市权利理论指导城市建设与规划实践，如何将居民对城市权利的核心诉求融入城市评估体系之中，如何在城市权利（系统化理论）与包容性城市（抽象化概念）之间建立联系，在包容性城市测评中体现不同群体和阶层的各项权利，本研究试图为上述问题提供一个分析型框架。

二、城市权利视角下包容性城市的内涵

（一）文献述评

1.包容性城市：城市发展评价的新视角

联合国人居署于2000年发布的《世界城市报告》首推“包容性城市”并进行了概念阐释，强调城市的实质是“所有人的城市”，城市中的所有主体不应因为生理差异、宗教信仰、社会阶级等因素受到不公正对待，城市应当给予所有公民平等的权利，使每个人都拥有机会参与城市生产活动，共享城市发展成果。2007年，为践行并丰富“包容性城市”发展理念，亚洲发展银行就城市经济、空间和生态等方面的发展不均衡问题进一步提出了“包容性增长”概念，并逐渐拓展延伸成为包含更多领域的“包容性发展”概念，此后包容性城市概念也逐渐受到学术界的重视。

学术界对包容性发展与包容性城市的研究可大致分为以下四类：第一类是围绕包容性发展或包容性城市的概念由来、理念内涵、主要特征、思想内核等内容展开理论探讨[8][9][10]，有的学者梳理出包容性增长理论的脉络、要义及政策内涵[11]，这类研究为建设包容性城市的实践提供了价值引领与理论指导，同时也为后续研究奠定了基础。第二类是探讨包容性城市的具体实现路径，基于包容性发展理念对中国城镇化过程中存在的问题提出对策，提出中国新型城镇化模式需要政府重新定位，实现更高质量的增长，推进城镇化向包容性方向转型[12]。李伟等强调中国城镇化的发展过程中仍存在部分问题，如流动人口的城市融入问题、城乡人口就业不平等问题、城市劳动者收入水平差距过大问题，为解决上述问题，中国需要进一步增强城市的包容性[13]。第三类是以包容性发展作为研究视角或评价指标对经济社會发展的某一维度进行政策评估，如扶贫工作[14]、城中村改造[15]、环境治理[16]、碳排放[17]、金融战略[18][19]等。第四类是以包容性发展作为主要研究对象，探索其评价指标体系的构建问题，这类文献并不多见，有的研究藉由综合评价办法对中国经济社会发展的包容性程度进行了测量与评价[20]，但该研究主要侧重于对经济增长状况进行评析，并未涉及城市议题。从文献数量分布的总体情况来看，已有研究主要集中于国外。有的学者通过总结“联合国第三次住房和城市可持续发展大会”与《新城市议程》的主要内容，提出了对构建包容性城市具有启发性的建议，认为未来城市的发展应该把包容性放在核心位置，从追求效率转变到追求公平[21]。“包容性”已逐渐成为政府及其规划建设管理工作无法回避甚至必须遵循的基本价值，应该坚持共享发展理念，使城市居民在建设与发展中产生更多获得感和参与感。

虽然包容性城市的理论在国内学术界与实务界得到了较为广泛的重视与讨论，然而从现有文献来看，公共政策与城市规划领域已有研究主要围绕中国城市包容性的问题与对策，围绕概念阐释与理论解读展开定性研究，鲜有学者构建包容性城市的评估指标，其评价指标的理论研究明显不足。构建包容性城市的评价指标体系已成为一项具有理论和现实意义的议题，作为评价城市发展的一种全新视角，亟待充实。

2.城市权利理论：起源、演进与应用

本研究尝试从城市权利的视角提炼包容性城市的价值内核，基于城市权利理论构建包容性城市测量的指标体系。从理论起源与演进来看，该理论最初诞生于马克思恩格斯的经典理论之中，经由列斐伏尔、哈维（David Harvey）、卡斯特尔（Manuel Castells）等学者不断探索、深化、延伸，在美国（以洛杉矶为主）进一步丰富、推广并成熟，形成了著名的“洛杉矶学派”，并最终成了新马克思主义学派与城市规划研究领域中的重要代表性理论。

国内有关城市权利理论的应用研究大致遵循“价值提炼-问题挖掘-转化应用”这三个阶段的脉络，根据其发展的阶段特征，可将已有文献划分为以下三种类型：第一类文献以城市权利理论为导向，注重对理论价值的提炼与概括，这些研究从城市权利的理论源头、发展历程、内涵释义、思想逻辑、现实意义等多个方面梳理并解释新马克思主义有关城市权利与流动正义的西方理论成果[22]。第二类以中国的现实问题为导向，以城市权利为分析视角，探讨中国城市发展的桎梏与缺憾，该研究主要从哲学与城市批评视角阐释中国城市权利不平等的现象，不同领域的学者从住房、土地、农民与农村、城市社区、空间及空间生产等问题出发，对城市中的权利博弈与利益冲突进行了深入挖掘[23]。第三类以城市权利理论在城市规划中的应用为导向，探寻未来中国城市发展的新思路[24]。已有研究以城市权利为理论基础，从政治经济学角度对中国城市的规划与发展趋势提供了具有参考意义的建议。

（二）包容性城市的核心内涵

城市权利理论要求城市研究者必须做出价值取舍，协调不同利益群体的诉求；政府部门决策者也需要综合不同群体的诉求，衡量或评估不同的价值观念。目前，学术界对“包容性城市”与“包容性发展”暂未形成统一定义，但已有研究在部分影响包容性的基本参数上达成了共识[25]，如经济发展成果公平共享，公共服务均等化，对弱势群体的关注，外来人口社会与心理融入程度等。为准确、全面地提炼包容性城市的核心内涵，本研究回顾并梳理已有研究中对包容性发展或包容性城市的定义，概括出“包容性”概念基本参数的共识部分。根据表1，从学术界的研究来看，Rauniyar与Kanbur较早明确包容性发展的本质内涵，将其定义为减少不平等现象，推动城市全体居民获得发展机会并保障其平等性，具体措施包括促进城市经济发展，提高社会安全网等，包容性的基本参数与经济增长和民生发展有机协同[26][27]。随后，Isaac、Corrado、Lee等学者进一步对包容性城市概念进行了补充（见表1）。以上研究为本研究提炼包容性城市的核心内涵，构建包容性评估指标体系提供了借鉴。

基于城市权利理论，结合国内外已有研究在包容性城市内涵阐释中的共识，本研究将包容性城市的核心内涵概括为：城市居民能平等共享各项城市权利，主要包括自由进出城市空间的权利、民主参与政治活动的权利、公平分配生产成果的权利、共同获取公共服务的权利等，城市对不同群体、阶层的居民表现出开放、接纳、公平、认同、尊重的包容性态度，在最大程度上减少空间排斥与隔离。从城市权利理论的视角理解包容性，意味着包容性城市不再仅仅局限于物理空间上的“进入城市的权利”与公共资源配置上的物质平等，还包括了城市不同主体平等塑造、利用、融入城市的各项权利，包括了不同社会阶层与群体平等参与城市经济、政治、文化、社会活动的所有广泛的权利。

三、包容性城市评估指标体系的构建

（一）评估方法与模型构建

本研究采用熵值法对样本城市的包容性水平进行测量，用Stata15.1软件对面板数据进行具体的计算操作。在城市发展指数的测量与评价的方法中，主要包括主、客观赋权两种方法，而熵值法是极具代表性且被广泛使用的客观赋权法[28]。该方法的原理源于信息熵理论，基于评价体系中不同指标的数值差异程度确定其在体系中的权重取值[29]。

根据熵值法的基本逻辑，本研究设计的综合评价体系用n表示具体的指标，t表示面板数据的年份，c表示长江经济带的各个城市。由于该设计是用n个指标对110个长江沿岸城市做综合评价，故有必要先建立单个城市的包容性水平评估模型，模型如下：

首先，设论域为：

X=X1，X2，X3，…，Xi，…，Xti=1，2，3，…，t（1）

（t=2008，2009，…，2019）

用n表示评价的指标可得，每个样本城市Xi由n个指标的数据表征：

Xi=Xi1，Xi2，Xi3，…，Xij，…，Xit（2）

進一步得到城市包容性发展评价体系的初始数据矩阵，式中的Xij表示第i个样本第j项评价指标的数值：

X=Xijt×n（3）

由该式可变换成标准化矩阵，如下所示：

Y=Yijt×n（4）

第j项指标的信息熵值如下：

ej=-K∑ti=1yijlnyij（5）

利用熵值法可计算出第j项指标的权重，计算公式如下：

Wj=dj∑nj=1dj（6）

其中，dj表示某项指标的信息效用价值，用1与信息熵的差值计算可得，公式如下：

dj=1-ei（7）

（二）城市权利理论对包容性城市评估的借鉴

Wang等评测了美国2015年“包容性智慧城市（ISC）”的建设进展[30]，George Angelopulo从包容性发展视角评估了非洲39個城市以及亚洲（含中国）、拉丁美洲等地的6个城市[31]，上述研究为本研究的城市包容性指标体系构建提供了借鉴。由于国内研究暂未开展对城市包容性的实测，本研究进一步梳理并对比了本土研究中发展水平评估相关的成果，包括可持续性发展[32]、高质量发展[33][34][35]和绿色发展[36]等指标体系。构建本土研究中的城市包容性指标需要公共管理者与城市研究者从本学科的经典理论中寻找根基，以本学科的话语体系与研究视角对城市包容性进行定义、理论构建与测评分析，符合中国城镇化发展的特征与规律。以列斐伏尔为代表的新马克思主义者以政治经济学的理论视角为该问题提供了思路。本研究试图突破已有研究的框架设定，基于城市权利理论构建出城市包容性的基本框架，依照“理论提炼—指标概括—数据表征”步骤，设计由抽象到具象、“面—线—点”的技术路线图（见图1）。本研究从城市权利的理论源头出发，在诸多权利诉求中提炼出以下核心要义，通过建构理论与指标之间的联系将城市权利具象化，再通过指标与数据之间的联系将口径缩小至具体的测评数据上。

城市权利理论认为，城市因人民而生，人民对美好生活的向往构成并确立了城市存在的基础范畴，人民的经济、政治、环境、社会等各项城市权利构成了城市包容性存在的核心价值[37]。从城市权利的涵盖范围来看，包容性城市应满足不同群体在政治、经济、社会福利、文化教育等各个方面权利的公平性。本研究概括了直接关乎包容性城市概念基本参数中的共识，将城市包容性指标凝炼为五个维度，包括空间生产—财富均等、权利平等—资源共享、流动正义—人口融合、人文关怀—社会救济和环境正义—绿色发展维度，并由此构建出以城市权利为基础的城市包容性评估指标体系（见表2）。

（三）包容性城市评估指标体系的设计

根据包容性城市的内涵与特征，本研究基于城市权利理论构建了包含5个维度、17个二级指标、46个三级指标的城市包容性评估指标体系。

1.空间生产—财富均等维度

本研究选择4个二级指标与10个三级指标，用以评估城市空间生产-财富均等维度的包容性水平，二级指标包括经济增长、收入分配、经济质量与经济持久力，该维度主要参考并借鉴了GeorgeAngelopulo对非洲、亚洲以及拉丁美洲部分城市评估包容性水平时所构建的指标体系。经济增长指标通过人均GDP增长率、居民消费支出增长率等数据反映城市经济的总体水平，旨在衡量城市居民创造财富的整体规模。收入分配指标通过城镇居民的人均收入与人均工资相关数据评估人们从城市经济发展中的获益程度，体现人们在城市空间生产中的经济支配地位与权利实现情况[38]。经济质量指标弥补了经济增长指标的不足，作为辅助性指标用以反映城镇化发展进程中经济增长模式的转变。“经济持久力”则考察城市经济的可持续发展能力，该指标选取城市宽带与民用航空两项数据用以评估，可以反映出“城市连接度”。城市连接度与城市经济增长密切相关，而宽带通信与民用航空是影响城市连接度的核心要素，二者决定了城市资本、商品、人力、信息流动的便捷程度，在城市经济的可持续发展中充当驱动角色（见表3）。

2.权利平等—资源共享维度

城市权利还要求具有社会价值的公共资源与机会在城市空间内的分配是充足、合理与公正的。这些公共资源与机会包括政府以公共产品形式提供的教育机会、就业机会、医疗资源、养老资源等，需满足内容的广泛性与分配的公平性。其中的公平性并不等同于“平均主义”，而是要对弱势群体做有利的不均等安排，以实现大卫·哈维所说的“最少的优势领地”和最穷居民的资源最大化。权利平等-资源共享维度不仅能反映居民在教育、医疗、养老、就业、安全等各个广义层面上的城市权利，还体现了公共产品供应在城市中的普及度与公平性。该维度指标设计借鉴了中国公共服务均等化水平指标体系并加以拓展，以确保指标体系的信度与数据可获取性[39]。本研究选取4个二级指标与11个三级指标，二级指标包括义务教育资源、公共卫生资源、社会保障资源及公共安全资源（见表4）。对于影响公共服务资源使用数量的因素处理方法，已有研究一般以比例的形式体现到均等化标准模型中[40][41]，如人口数量占比、财政支出占比等，本研究沿用该方法对义务教育资源、公共卫生资源社会保障资源及公共安全资源指标进行处理。

3.流动正义—人口融合维度

资本逻辑下空间生产的累积往往导致不利于穷人等弱势群体的空间分配，城市系统的正常运作和城市功能的日常活动成为空间不正义的孕育土壤[42]。从城市权利理论来看，因为特定空间人群的身份、户籍[43]或居住区位而强加给他们文化、经济和政治上的偏见所形成的空间歧视是空间不正义产生的重要原因，包容性城市要求的不是完全消除城市不同群体的身份差异，而是尊重不同空间群体的差异，在最大程度上促进城市人口融合以保障流动正义的实现。外来人口在城市生活中的融入程度可直观体现列斐伏尔在城市权利理论中所论述的流动正义，是反映城市包容性水平且便于量化处理的重要维度。本研究选取了3个二级指标与11个三级指标评估城市流动正义—人口融合维度的包容性水平（见表5），二级指标包括社会融入、心理融入以及居留意愿，该维度主要参考并借鉴了我国流动人口城市融入情况的评估方法[44]。二级指标设计的理论依据如下：流动人口社会融合程度的提高会显著提升其心理健康水平[45]，而心理障碍是城镇化过程中外来流动人口融入城市最大的内生阻力[46]，城市流动人口的心理感受直接关系到城市经济发展和“城市和谐社会”的构建[47]。基于此，本研究引入CMDS问卷A卷中“社会融入”与“心理感受”两个变量作为二级指标，从变量的下设题项中筛选出8个问题作为三级指标（数据表征）②，为进一步考察流动人口继续在城市生活的意愿，本研究从CMDS问卷2016年A卷与2017年A卷中筛选了3个题项作为居留意愿指标的下设子指标③。

4.人文关怀—社会救济维度

城市权利理论要求避免对贫困阶层的空间剥夺和弱势群体的空间边缘化。一方面，包容性城市需尊重贫困阶層的权利，建构完善的社会保障制度[48]，通过再分配手段与福利制度缓解因城市空间不正义导致的贫富差距过大的问题。另一方面，包容性城市还需要对老年人、残疾人、儿童、城市生活无着人员等弱势群体给予人道主义关怀，减少城市权利理论所批驳的“空间排斥”现象。已有的社会政策研究往往着眼于对弱势群体成员基本物质生活的补偿，而对如何消除社会排斥以帮助他们最终摆脱困境相对关注不足[49]。为保证指标体系评估数据可获取以及数据与该维度主题的契合度，本研究从《中国民政统计年鉴》数据库中筛选出下列10项数据作为三级指标，将其分为社会整体关怀、公共医疗救助、弱势群体救助以及社区服务救助四个二级指标（见表6）。其中，社会整体关怀指标从城市居民最低生活保障、城市“三无”救助、城市临时救助的相关数据中体现，公共医疗救助指标直接以城市医疗救助总数这一数据衡量，弱势群体救助指标侧重于考察老年、残疾、智障、精神病患者、儿童等城市弱势群体的救助情况，社区服务救助指标则直接通过社区服务机构覆盖率进行评估。

5.环境正义—绿色发展维度

在工业化和城市化过程中，任何空间的环境保护和社会经济发展不能以损害其他空间特别是弱势群体空间的环境正义为代价，城市权利理论的环境正义要求保护不同空间群体的环境公正，减少污染，实现城市绿色、可持续性发展[50]。有学者对环境正义做了进一步补充，将其阐释为“社会中所有团体公平地分配技术进步所带来的负担和利益的状况”[51]。三级指标选取方面，为保证指标体系的信度与效度，本研究首先借鉴了人类绿色发展指数[52]，根据其提出的“天蓝气爽、地绿水清”原则筛选出3项污染处理相关的三级指标，用于评估城市居住环境中水、固废以及空气情况（见表7），分别是工业废水排放量（5-2）、生活垃圾无害化处理率（5-3）以及工业二氧化碳排放量（5-4）。其次，环境正义-绿色发展维度除了要体现城市经济增长的资源节约与污染防治情况，还要求体现不同空间群体的居住环境是否宜居，绿色发展是否覆盖广泛，环境正义是否遵循公平原则等[53]。为全面反映上述问题，本研究设计了“城市绿化”这一指标用以衡量不同空间群体的居住环境绿化水平，特别采取“人均公园绿地面积”这一数据体现城市绿化环境的公平性。

四、包容性城市评估指标体系的应用——以长江经济带为例

（一）空间整体分布特征

根据上述指标体系进一步计算，可得出长江经济带沿线包容性城市的综合评分结果（见图2）。由散点图可知，依据包容性水平分数对110个城市进行由高到低的排序，少数城市得分在0.4—1.0之间，这些城市排名靠前，大致位于前20名，占长江经济带城市总量的18.1%。大多数城市分布于20—100名之间，得分区间为0.25—0.40。极少数城市得分在0.25以下，占比不到10%。长江沿岸经济带城市包容性表现整体良好，评分基本符合“橄榄型”分布，但具有突出表现的城市数量仍较少，需加快推进排名中等的城市持续增强其包容性，扩充包容性城市“橄榄”的顶层数量规模。

（二）突出城市分布特征

表8综合展示了2008—2019年间长江经济带沿线包容性排名表现突出的城市。限于篇幅，本研究以3年为一阶段，将评估年份划分为四个阶段进行排名，从中筛选出排名前20名的包容性城市进行单独分析。由表8可知，杭州、苏州、上海、无锡、常州、宁波的表现较为突出，每个阶段均跻身前10名，得分稳定保持在0.45以上。以上城市凭借经济发展充分、就业岗位众多、收入水平较高、公共设施完善等先发优势吸引了大量的外来人口与产业集聚，而涌入的人口与密集的产业为了自身权利的充分实现，倒逼城市进行治理水准的提升，从城市硬件设施到服务意识不断完善[54]，对城市包容性产生正向作用，形成了强者愈强的“马太效应”。

（三）空间异质性分析

为便于进一步开展包容性城市的区域异质性分析，根据城市分布评估结果进一步将样本城市划分为五大类别（见表9）。五类城市根据得分区间被划分为包容性超强、强、较强、中等以及有待加强的等级，杭州、苏州、上海、成都、无锡等城市的得分较高，是第一类城市的代表，以黄山、昭通等为代表的中等和待加强城市为第四、五类，其得分明显落后于前三类城市。

图3与图4展示了12年间东中西部地区包容性城市前20名的数量分布情况，包容性较强的城市主要集中在东部地区，中、西部地区数量相当（各占10%左右），且均为省会城市。西部与中部城市在排名前20中占比极小，每年均稳定在1—2个，而东部地区包容性超强的城市数量明显多于中、西部，大致在14—18个之间，占比高达70%—90%。综上，中国包容性城市的发展水平存在东西横向的区域性失衡，这种空间失衡主要表现于东部与中西部的差异，而在中部与西部之间差异不显著，两个地区的分数区间相近。

由图4看出，东部地区包容性超强的城市数量众多，分布广泛且评分稳定，它们均匀分布于浙江、江苏这两大省份，总体水平在长三角经济带内靠前。中部与西部地区的包容性城市得分总体呈现较低水平，大多位于0.2—0.35区间内。依据发展类型来看，中西部城市大多属于城市包容性较强、中等、有待加强这三类，城市包容性水平总体有待提升。从包容性城市评分的空间分布规律来看，中西部整体也呈现出由西至东水平不断增大的分布规律，但存在成都、武汉、长沙、贵阳这四个“噪点”城市，得分依次是0.45、0.44、0.44、0.37。中部包容性城市以武汉与长沙最为突出，西部则是由成都、贵阳以及昆明这三个城市长期领跑。上述中西部“噪点”城市均为省会城市，与中西部大多数排名靠后的第四类、第五类包容性城市相比差异非常显著。包容性水平整体偏低，城市间包容性差异大，强包容性城市数量少是中西部地区的主要特征。“噪点”城市拥有良好的基础设施、健全的公共服务、更多的就业机会、更大的上升空间，因此对发展要素有更大的引力，在间接提升城市包容性水平的同时也挤占了省内其他地级市的人口、资金、技术与产业资源，使中小城市面临巨大挑战。故本研究认为，我国中西部地区包容性城市的省内差距较大、发展极不均衡的问题，与超大型城市的“虹吸效应”有关。

五、结论与建议

基于城市权利理论的城市包容性评价体系能够较为全面、准确地评价城市对于居民各项诉求的回应程度，契合党的二十大报告提出的“加快转变超大特大城市发展方式”的要求，为政府部门进行城市治理提供决策依据。本研究运用熵值法实测了长江经济带沿线城市的包容性水平，并从整体分布形态，突出城市分布特征与空间异质性三个方面进行综合分析。结果表明，样本城市包容性水平总体情况良好，大城市凭借先发优势吸引外来人口，外来人口为自身权利倒逼城市改进治理水平，对城市包容性产生正向作用，形成了强者愈强的“马太效应”，而中西部非省会城市的包容性程度相对较弱。另外，与东部省份相比，即便中西部城市得分普遍偏低，却存在成都、武汉、长沙、贵阳这四个“噪点”，表现出较高水平的城市包容性水平，并形成了以省会城市为高点向周边扩散式下降的分布规律。其原因主要是大型城市凭借其发展要素的巨大的吸引力，对周边中小城市形成“虹吸”。根据研究结论，得到以下启示与政策建议：

（一）推动城市规划理念由增长向包容转变，促进城市评价体系多样化

在世界主要城市日益追求包容性、中国城镇化发展面临持续性挑战的今天，包容性发展理应成为中国城市在新时代的发展理念与模式。2019年，习近平在上海视察时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，“以人民为中心”成为国家发展的价值轴心，人民城市是“以人民为中心”在城市发展中的具体实现。城市权利理论为指导包容性城市发展，实现人民城市愿景提供了具有启发性的思考角度。未来中国城市发展不仅需要关注经济增长的指标，还需同时兼顾人民作为城市发展主体的权利，包括财富均等、资源共享、人口融合、社会救济、绿色发展等多个方面，拓宽并完善衡量城市发展水平的标准和维度。

（二）重视贫困阶层与弱势群体的权利保障，改善城市社会排斥问题

未来城市规划与政策制定需特别重视贫困阶层与弱势群体的权利保障。政府应通过宏观调控手段，以合理的再分配方式包括社会福利、转移支付等调节城市居民收入分配，逐步提高城市贫困阶层的可支配收入，增强该群体在城市经济增长中的获得感，促进空间生产-财富均等维度的包容性水平提升。资源共享方面，应进一步推动公共服务均等化，运用数字化手段拓展城市教育、就业、医疗、养老等公共资源的获取渠道。人口融合方面，城市应逐步改革与完善户籍制度，促使大规模流动人口在城市获得均等的发展机会。绿色发展方面，应继续坚持节能减排与城市环境综合治理，改善城市居住条件与生态环境，保障不同空间群体居住环境优化的权利。

（三）重视中西部地区中小城市在区域协同发展中的战略意义

中小城市包容性评分落后是中西部地区包容性城市协同发展面临的主要问题。发展中小城市，特别是在中西部地区依托县城发展地级市，有利于缩小东部与中西部地区差异，避免中西部省会城市“虹吸式”人口与产业聚集带来的空间资源过度集中。从城市权利的内涵来看，对城市公共资源的分配、利用情况能够反映出体现空间正义与居民权利等诸多方面问题。在大城市空间不断扩张的情况之下，周边中小城市的资源被不断挤占，发展进入被动追赶的困境，从而无法保障居民在公共服务、公共空间、环境优化等方面的基本权利，还会导致城市外部成本（或负外部效应）上升。未来需要推进医疗、教育、养老等基本公共服务政策从广度和深度上向中西部中小城市覆盖，缩小城市间资源分配差异。

（四）以长三角大都市圈为示范带动多个城市圈包容性发展

长三角通过实行都市圈的一体化战略，打通都市圈内的交通基建、教育医疗和公共服务等联动要素，为包容性城市建设提供了先决条件，同时还避免了中心城市对周边中小城市的“虹吸”，实现了城市包容性水平的整体协同发展。建议以长三角都市圈为示范，以杭州、无锡、苏州、上海等城市为包容性城市借鉴样本，将治理经验推向国内其他都市圈。在经济协同发展、社会基本保障、公共空间营造、公共服务一体化、城市环境优化等影响包容性发展的关键要素方面總结治理经验，制定推广清单，在此基础上，带动成渝都市圈、长江中游都市圈等多个都市圈包容性水平进一步提升。

注释：

①联合国人居署即United Nations Human Settlements Programme—UN-HABITAT，原为联合国人居中心。2001年12月，联合国大会56/206号决议决定将联合国人居中心升格为联合国人居署。联合国人居署旨在支持城市发展和规划，推动经济增长和社会发展，减少贫困和不平等。

②指编码3-1至3-8的三级指标，其在CMDS问卷中对应的题项依次为：2010年A卷的q5011、q5012、q5041、q5042、q5043、q5044、q5045、q5046。

③指编码3-9至3-11的三级指标，其在CMDS问卷中对应的题项依次为： 2017年A卷的q313、q314以及2016年A卷的q305。

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From Growth to Inclusion：Multidimensional Connotation and

Evaluation of Inclusive City from the Perspective of Urban Rights

Tang Yining / Liu Ye / Wang Yingwei

Abstract：An inclusive city refers to a city that shows an inclusive attitude of openness，acceptance，recognition，and respect to residents of different groups and classes，reduces spatial exclusion and isolation to the greatest extent，and guarantees the equal rights of urban residents.It is a new direction and inevitable requirements for urban development.Based on the theory of urban rights，this paper extracts the core connotation of inclusive cities，and constructs an inclusive city measurement index system including five dimensions，namely，spatial production-equal wealth，equal rights-resource sharing，spatial justice-population integration，humanistic care-social relief and environmental justice-green development，each dimension of the system covers 17 second-level indicators and 46 third-level indicators，and then selects 110 city samples in the Yangtze River Economic Belt，assigns weights with the entropy method，and measures the level of inclusiveness of the sample cities.The study finds that the inclusiveness of the sample cities is generally good.Megacities attract migrants by virtue of their first-mover advantages，and improve governance standards with urban rights，which have a positive effect on urban inclusiveness，forming a “Matthew effect” in which the strong get stronger，while the inclusiveness of non-provincial capital cities in the central and western regions is relatively weak.Among the cities in the central and western regions，Chengdu，Wuhan，Changsha and Guiyang are four “noise points”，showing a relatively high level of urban inclusiveness and forming a distribution pattern of diffuse decline from the provincial capital city to the surrounding areas.

Keywords：Inclusive City; Urban Rights; Inclusive Development; Evaluation Indicators

（责任编辑矫海霞）

收稿日期：2022-12-18

作者简介：唐艺宁女（1997—）复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生

刘晔男（1973—）复旦大学国际关系与公共事务学院副教授通讯作者

王英伟男（1991—）华东师范大学经济与管理学部讲师