提升突发公共危机中公共传播体系的治理能力

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）02-065-（10）

摘要：在突发公共危机预警、化解、修复的过程中贯穿着不同利益相关者之间的信息交换。在公共治理视域下，不同参与者之间信息整合带来的“共识”程度越高，就越有益于突发公共危机的应对。危机治理的不同主体倾向不同的传播媒体，构成“公共传播体系”，在运行中发挥着“知识”“观点”和“诉求”的治理功能，影响着治理“共识”的最终形成。从我国既往的应急管理实践来看，公共传播体系尚存在诸多矛盾冲突，在不同阶段和层次上影响到“共识”的形成，也影响到突发公共危机应对的全过程。因此，以治理逻辑和传播逻辑耦合为起点，构筑“互补和互动”的机制，优化“知识”“观点”和“诉求”信息系统之间的兼容功能，即优化“共识”的形成机制，是推动我国应急管理建设和国家治理能力与治理体系现代化的重要向度。

关键词：突发公共危机；公共传播体系；共识；互补与互动的机制

预警、化解、修复是应对现代危机的基本逻辑。在这一过程中，社会领域的活动是建立在事实性信息的共享之上，尤其是政府与不同利益相关者之间通过提供和接收信息的双向互动，形成内部纽带，并展开协调性行动，从而生产公共物品以停缓危机。那么，作为社会信息枢纽的大众传媒系统，它在突发公共危机中最核心的公共实践就是统筹和整合多元利益意见，通过公共信息达成公共理性，促成危机治理的集体行为。由此，治理视域下，大众传媒系统嵌入应急管理体系既具有清晰的理论逻辑，也具有现实操作性。其功能主要体现在：折射知识形态的专业性和权威性，提高社会预警；反映观点的丰富性和诉求的差异性，提高决策匹配；促成社会舆论对主流价值的高度认同，提高行动一致性。由此，在信息整合和危机应对的双向过程中，公共传播的最终目标走向多元价值和政治主导价值之间的信息对称，从而形成具有长期社会效应的价值观公约数，即共识。

若以参与危机治理中发挥的功能作为治理属性看待各类媒体，当前它们并未很好地发挥职责功能。如何让它们既各司其职又协同运行，进而优化突发公共危机中的公共传播体系，修复社会创伤和巩固社会信任，维護社会的长期稳定，这是本文将要讨论的问题。

一、突发公共危机中公共传播体系的合理角色、梯度关系以及运行方向

突发公共危机与所有社会成员的利益高度相关，事关社会每位成员的福祉与利益。“社会成员之间只有团结合作，建构风险共同体，才能为成功治理风险奠定坚实治理根基。”[1]而这需要以“共识”的实现为前提，这也就意味着突发公共危机的治理高度依赖信息的流动和整合。对我国而言，突发公共危机应对的制度化设计体现为应急管理体系建设。鉴于突发事件不确定性的增强对应急管理适应性的不断挑战，有学者将我国应急管理体系分为四代，指出在每一代的更迭中都更加强调开放性以及多元主体之间的协同[2]。观照公共传播系统，1978年改革开放至2003年SARS之间，在第一代应急管理体系阶段，突发公共危机中的公共传播非常薄弱，呈现为“非自觉的间或传播”[3]。2003年至2013年十年间，我国建设了以“一案三制”为核心的应急管理体系，即第二代应急管理体系。也是在2003年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》，政府和各公共管理部门、新闻媒体逐步明确开启了信息公开和舆论引导的应急管理路径。这一时期，与第二代应急管理体系呼应，公共传播呈现组织管理视角下的战略性危机管理特征，借助大众传媒的“单向”传播优势来提高政府“非常规决策”的执行效力。但在突发公共危机中注重对舆论环境的营造，促成“共识”反哺“组织”的发展则相对滞缓。2013年起，社会治理取代社会管理成为我国社会建设的关键词和方法论，第三代应急管理体系应运而生。与此同时，以新信息技术为基础的互联网传播也已经成为撬动社会的重要变量。这意味着，在国家治理体系和治理能力现代化以“共建共治共享”为根本指向的社会治理模式创新驱动下，应急管理体系愈发强调“协同”，而现代信息技术活性对传播权力垄断的消解也使公共利益的形成与表达空前增强。“组织”在传媒、文化和意识形态领域开始转向与社会公众的双向沟通和达成一致。由此可见，我国公共传播体系的结构演化与应急管理体系的扩展更新是叠加并轨的。

由此可见，多元利益主体通过公共信息传播谋求解决社会问题、化解社会矛盾和构建社会公正秩序。尽管如此，在新型冠状病毒感染疫情中，这一行动过程中的诸多问题暴露了出来。

第三代应急管理体系在面对复杂突发的新型冠状病毒感染疫情公共危机情形时暴露出其适应性的迟滞，更加优化的第四代应急管理体系被提出。当前，以非线性为技术主导逻辑的新媒体历史性地实现了传播载体的多元化。突发公共危机中的公共传播体系就是不同主体的信息持有渠道复合构成的治理网络。在该公共网络中存在着各主体传播的各种知识形态、思想观点、价值诉求，形成对公共事务的多元立场和态度。可以看到，一直作为“信息—决策”枢纽的大众传媒体系越来越强调将差异性共同体的情境性对话累积成公共价值的功能，形成社会对主流意识形态的高度认同。由此，突发公共危机中，优化公共传播体系可视为一种治理机制。“它旨在推动应急行动各方更好地沟通理解，引导多样化的意识辩论保持在理性的范围内。”[4]最终，累积成核心价值认同的舆论“共识”表征，并成为作用于突发公共危机的有效化解和常态化风险预防的“稳定阀”。突发公共危机中，公共传播体系在治理取向的“共识”构造层面具有各自的功能和特征，危机治理的阶段性和层次性决定了公共传播体系各要素功能发挥的合理角色、梯度关系和运行方向。

（一）危机爆发期，“知识”信息系统对风险预警和谣言流言的干预功能

在突发公共危机的治理序列中，政府、公共卫生服务、技术支持机构等，以信息供给的权威性、专门性而处于“元治理”的位置。“从风险感知影响因素的角度来看，科学性知识与社会性知识作用于风险感知过程的逻辑机理终须中介或桥梁将二元连通起来，以避免在无尽的分裂争斗中损耗能量，在零和博弈中消磨自身创新发展的潜力。”[5]在危机初始阶段，由于现代社会危机的突发性与关联性，民众最迫切的是不断地去辨别关乎自身生命安全和健康知识的真伪与价值，相对欠缺的知识供给会引起社会不同风险的联动和群体对危机的各种猜测。比如，在新型冠状病毒感染疫情这一重大突发公共卫生事件中，因为病毒在变异和进化意义上的不可知性、疫情因区域和个体差异等多维原因导致的复杂动态性，与专业机构基于层级的权威性、距离疫情“风暴眼”的空间性等因素相叠合，导致病毒学、医学和流行病学等领域在疫情暴发初期对病毒的归类、传染性的判断和确认，以及传染路径的辨别等相关知识的供给相对于瞬间高涨的公共需求有明显的匮乏性和失准性。此时，“情境信任”的意义就凸显出来，让专业知识参与突发公共危机“不确定性”的治理变得尤为重要。由此，在突发公共危机的爆发阶段，专业机构信息系统向社会提供一种“科学应对”的认知框架，直接关系到风险的识别和监控以及谣言和流言的干预。

（二）危机蔓延期，“观点”信息系统对异质舆论的“消化”功能

与“元治理”力量不同，新闻传播系统以其行业化和制度化成为突发公共危机治理中重要的辅助力量。长期以来，新闻传播系统的基本功能是组织基于新闻事实的新闻素材，建构其社会意义，形成新闻观点。传播系统在突发公共危机的蔓延时期，“异见”和“异论”的“裂变式”传播滋生新问题、引发新事件，表现为舆论次生灾害、基层复合矛盾、危机决策及其执行空转等。媒体融合是我国新闻传播系统发展的核心路径，多层次、多阶段、多维度的系统工程决定了其实践必然是践行社会责任功能，为多元主体之间协商和合作，实现社会治理提供可能。在媒体融合过程中，新闻传播系统已经开始摆脱“中介角色”，逐渐影响乃至勾勒社会形态的构型过程，它既有传媒的官方性、意识形态性，即政治属性，也有市场和产业层面的价值，即商品经济属性。它还承载着多元价值观和社会意义的传播和传承，具有文化属性；同时还是公共注意、多元表达的空间，即具有社会属性；新闻传播系统还进一步显现“控权和赋权”的治理属性。以此复合功能为牵引，新闻传播系统涌现的思维观点以“社会经验”为认知框架，是突发公共危机中消除“异见”与“异论”的重要环节。新闻传播系统内部按治理主体和媒介使用可分为主流媒体和市场化媒体。主流媒体的“主流性”决定了其主题叙事在民族、国家、人类等意义取向上的本职性；而市场化媒体的“市场性”决定了其介入某些议题的“空白地带”的必要性——这不仅能获得市场的赞许，也能为决策反映图景式的不同声音。新闻传播系统在突发公共危机的运行中实际关系着“国家—社会”“上层—基层”的联系，对积累基层治理根基的共识培育也有重要的作用。

（三）危机修复期，“诉求”信息系统对危机决策的支持和参考功能

社会化媒体系统因其“端口性”——拥有自媒体的社会个体或群体，凭借其工具性向社会“发声”，进而成为突发公共危机治理“共同体”的重要构成。不少传播学的研究关注公众舆论的话语表现和情感表达，而在危机治理视域下可将二者看作公众利益诉求的言语行为和社会行为。“诉求”是公共利益的起点，才能进一步促成公共参与。在突发公共危机的修复时期，需要通过宣传和说服动员社会力量共同应对突发公共危机。而在这一过程中，舆论的偏差和可能阻碍社会群众对突发公共危机治理目标的认同，造成民间舆论的“能量转换”偏离合理范围，这可能导致突发公共危机中决策研判信息收集的不足以及多元主体共同应对危机合力的不足。尤其是社会化媒体系统的参与性、公开性、交互性、社区化以及连通性的基本特征，使其在传统媒体制度框架下具有一定的“反系统性”。这意味着，相对于传统的大众传播媒体，社会化媒体系统的叙事更少受到来自公共讨论内外部的强制性影响，个体叙事行为作为集体的关键能力形式在意义建构中找到自己的社会关系，提供着一种“個体体验”的认知框架。此时，如何建构“对称”的信息，以传播机制对“公”“私”界限做出因应性调整，共创治理行为就成为突发公共危机治理的重要方面。

“突发公共危机作为社会‘焦点事件，短期内成为政治议程、媒体议程和公众议程的共同关注。”[6]事件的“定义”最终由“公共议程”规定，事件“价值”则由“公共议程”的“共识”决定。在突发公共危机的公共传播体系中，专业机构信息传播系统主要提供“知识”，把握着基本事实的出口，是政治议程权威性的重要基础；新闻传播系统主要提供事件社会影响的“观点”，是媒体议程的核心地带；而社会化媒体系统主要抒发着个体的“诉求”，是公众议程形成的主要环境。由此，当“共识”呈现为一种治理视角下的传播价值时，“知识”“观点”和“诉求”这三种意义互文互构的“动态三边形”就成了相对稳定的结构和合理的舆论整合场域。那么，通过推动三者的协调关系，塑造治理“共识”，是公共传播体系与应急管理体系相耦合的重要中介，对推动突发公共危机的治理就十分关键，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的强大驱动力。图1显示了公共传播体系与应急管理体系的治理耦合。

二、“知识”“观点”和“诉求”的运行张力妨碍“共识”的形成

突发公共危机中，多元意见要从“竞争”走向“共识”，需要“知识”“观点”和“诉求”充分地互动与融合。这也就意味着，在多元化的社会意识稀释传统集体认同的状态下，“共识”的生产必须通过良性的互补和互动，以此促进不同阶层和群体围绕不同的利益意见在对话中持续投入，从而预防紧急情况下利益冲突对社会系统地颠簸和摇晃。但在我国的应急管理实践中，这种媒介治理理念在运行的过程中存在波动，呈现如下问题，这也直接影响了危机治理效能的发挥。

（一）“知识”信息系统相对“依附”

常态化情境中，“知识共同体”的主要活动往往依托于专业期刊或学术交流，视角和目标专业性强而社会时效性低。突发公共危机爆发时，决策需求和社会需求对专业知识供给的权威性与取向的应急性，客观上很容易导致专业知识、专业判断在供给上的“赤字”。社会对专业信息的需求量巨大，且往往超过线性逻辑主导的行政系统的把控能力，需要“知识”信息系统相对独立地发挥其治理能力。

从目前来看，“知识”信息系统的运行与突发公共危机发生后政府和各公共职能部门的职责运行、形象管理和公关策略相依，专业知识的社会供给主要依靠层级化“组织”在信息传播领域的领导权来实现。从治理主体来看，这就容易导致公共权力机构和专业机构在“知识”供给中分工边界不清，诱发专业机构信息传播系统的紊乱。“借鉴美国社会学家帕森斯（Talcott Parsons）的病人角色，以及福柯（Michel Foucault）对于医学领域知识与权力的关系阐释”[7]：在突发公共危机中，专业性构筑的“社会边界”是维护判断主体和治疗主体关系的起点，“知识”信息系统的构筑不足，治理主体间就会失去良性互动的保护性框架。比如，在新型冠状病毒感染疫情初期发生的“双黄连”舆情事件就是由“知识”信息系统的发声失调，引发了受众群体对突发公共危机的恐慌与焦虑。

进一步讲，在风险端口前移的突发公共危机治理中，一旦知识和权力的规范不明，就容易造成片面强调对“知识”信息系统工具性导向的信息流管理，可能局部削弱“科学应对”认知框架的权威作用，这既会降低公众的警惕性，也会阻碍决策的应急性。比如，在新型冠状病毒感染疫情这一突发公共危机爆发初期，多场面向公众的新闻发布会在专业知识的解读上出现“纰漏”，而专家的个人阐释又受到“误读”，引发了公众对政治和科学权威的双重动摇。同时，囿于专业知识生产的“结构洞”无法针对突发公共危机中的新特征，折射到应急管理上，只有通过启动SARS突发公共危机以来强化政府自主性和政策问题的建构性来弥补“知识”信息系统的式微。但旧有经验在社会语境上的局部“脱域”，反过来又在舆论层面上放大“知識”信息系统的薄弱。由此，要确保在突发公共危机中“知识”信息系统治理功能的有效发挥，除了权威专业机构和专家的“在场”及其具备的传播能力，还需要基于跨学科和跨部门合作的信息（知识）内容的协作和互补。

（二）“观点”信息系统的“此消彼长”

在突发公共危机的化解阶段主要依托各类公共政策的落实。“在这一过程中涉及的是不同群体、不同阶层的社会利益关系调整和社会结构变动，也关系到复杂的利益再分配与再确认过程，人们可能因利益受损而产生不满情绪甚至过激行为。”[8]那么，从“共识”意义上说，“政府主导、全民参与”的治理理念转换到危机应对的这一阶段，国家和大众的价值观一致性就更为重要。这也决定了在突发公共危机的蔓延期，新闻传播系统内部主流媒体和市场化媒体之间应是相互修正和相互嵌入的激励机制和行为选择。

尽管如此，从我国应急管理的既有经验来看，新闻传播系统内部“互适”机制欠缺导致主流媒体和市场化媒体在“主题叙事”与“现场叙事”的框架下出现较大的争议，偶尔会引起社会注意和认知在事实确认和价值聚焦上的耗散，这也为“异见”和“异论”的滋长提供了空间。具体而言，主流媒体的政治定位决定了其在突发公共危机中必然要更多地考虑政府治理的全局性。主流价值观点主要通过政治的、宏观的、高层级的主张宣扬以及辟谣澄清进行传达，以此提供全方位的危机审视和高可信度的信息流，倡导危机应对的治理规范和公共道德。而主流媒体关注不“微”的领域也就“让渡”给了擅长细节的市场化媒体，市场化媒体通过多元视角和媒体手段生成的现场图景对主流信息的宏观视角进行了补充。按照法国学者布尔迪厄（Pierre Bourdieu）的“新闻场域（the journalistic field）”理论，突发公共危机“场域”呈现非常规的运行规则，受到来自政治场域和市场场域的双重制约，呈现“集权”和“平权”上的复杂性，这在主流媒体与市场化媒体的关系中尤为突出。新闻传播系统中，来自新闻从业者、媒体准则、传媒机构、媒体外部、意识形态等优势因素易使主流媒体成为市场化媒体的“持份者”[9]，这在一定程度上会削弱多元信息源与公共议程建构的关联。而市场化媒体为了吸引社会关注更加强调媒介逻辑下的短期曝光、议题的显著性流行性以及矛盾冲突元素，更容易激发社会心绪转换与情感释放，以及催生现实与拟态人际关系的建立，代偿性地满足受众自我价值的确认，促使受众容易将移情的、设身处地的虚拟想象普遍化为观点。这对更强调公信力和长期方案的主流媒体对重大事态的“中心”传播权、“中心”描述权、“中心”定义权形成了某种程度或某种意义的解构。当二者严重冲突时，“观点”凝聚的“真空区”就时有出现，这可能引发部分声音通过其他有影响力的话语权力通道，采取强烈的信息再生产和扩散来“抗议”主流观点，通过信息域的篡改来否定主流价值，关联治理效能就进一步加剧“观点”信息系统带来的“迷茫”。长期来看，这可能消解德国学者哈贝马斯（Jürgen Habermas）所说的新闻传播系统的“权威表现”（可理解性、真实性、恰当性、真诚性）[10]，在价值层面上诱发社会对公共道德的争议，对主流价值的扭曲和社会心态的失序。

（三）“诉求”信息系统的相对“封闭”

突发公共危机在转化过程中，线下的“公共性社区”可能不同程度地受到冲击，甚至出现暂时性“区隔”的极端情况。此时，社会化媒体系统作为集设施、供应、平台、信息流和使用模式于一体的集合，成为“模拟中介的存在感环境”，公众从日常交往的、相对稳定性的社会关系中抽离出来，在网络公共领域寻找社会整合。在此特殊环境中，公众依托自我表达的对话行为来理解利益相关的危机事件，并采取协商一致的危机应对。可见，社会化媒体系统的新媒体传播范式是“赋权公众”。“从政治学的角度看，自媒体时代民众对政治信息生产权和传播权垄断藩篱的冲击，是新的政治文明时期民众对自身政治诉求和公共利益表达的潜在驱动使然。”[11]多元利益主体的诉求和关切通过社会化媒体参与式传播上升为公共议题，继而转化为公平与互惠的公共利益内驱力，激发以社会连接为纽带的参与行为，是突发公共危机治理协商过程中“共识”生产的重要条件。

尽管如此，在实际的应急管理运行中，“知识”和“观点”信息系统的叙事底色仍主要沿“主体（传播者）—客体（受众）”的二元逻辑展开，这就使社会化信息系统“诉求”反馈工具、渠道、载体匮乏，社会信息的多元支线与主线信息局部断裂，这也直接削弱了治理“掌舵者”和社会力量的政治沟通与决策过程中的公共参与。“下情上达”的机制在公共传播体系中相对狭窄，相应地也会缩小突发公共危机中公民参与公共治理的规模、深度和力度。在突发公共危机对社会正常生活的挤压，且“知识”和“观点”信息系统不明朗的情况下，社会化媒体系统围绕重要问题交换意见就开始转化为自发的动员能量，激活从日常的“围观”走向“自组织”的行为，对突发公共危机的修复产生一定的促进作用。比如，在新型冠状病毒感染疫情这一重大突发公共卫生事件中，专业的NGO、校友会、救灾小组、社工、心理咨询师及个人志愿者，在社会化媒体系统的驱动下使被病毒间隔的人们从“孤岛”走向社会自助网络的初级形态。2022年上海在新型冠状病毒感染疫情防控时期，依托社会化媒体系统的运行，就微观公共问题形成临时的行动者网络，各网络调动自身资源，结合本地情况因地制宜地提出了相应的缓解方案，达成了局部“共识”，显现了较好的“自治”效果。但是，由于公共传播体系的运行并没有使国家和公民之间的连接“纵向到底、横向到边”，基于相对封闭的社会化媒体系统的公共沟通及公共参与在现实中缺乏宏观公共问题整体性的指导，还具有明显的不稳定性、短期性和局部性。甚至由于缺乏对危机识别和问题判断的正确性和方向性，还可能发生违背治理愿景的社会行动，加剧主流价值和公众实际感受的疏离，制造“共识”的隔阂。正因如此，如何通过公共传播体系加强媒介治理在社会不同领域的重要性和规范性，也成为公共传播体系治理优化应急管理体系建设的重要方面。

由此可见，在突发公共危机中，公共传播体系在运行中出现主体关系的失衡和断裂，可能导致预警信息匮乏、权威信源缺失、谣言流言滋生、异见异论干扰、公共信息生产迟滞、公共行为紊乱，这不仅会加剧应急状态下“双处置”（事件和舆情）机制的失灵，还在一定程度上会加重“风险防范、危机阻断、危机转化”全过程“闭环”的断裂。更深层次地讲，若公共传播体系呈现的“单维”和“线性”特征与治理运行的“多元化”和“网络化”特征不匹配，公共传播体系的舆论生产在层次上难以在更大范围内同频共振，从而基于主流价值理念引导的舆论整合就难以超越多元主体利益间的藩篱而成为“共识”的治理动能。

三、互补与互动：提升突发公共危机中公共传播体系的共识聚合功能

当前，以价值共识的生产为目标应对重大突发公共危机，就要促进公共传播体系与应急管理体系的治理耦合，通过深化媒体融合构造公共传播体系内部多层次、多中心治理主体的“共识体系”，以制度保障和流程再造深化相互补充和协同作用，从而适配社会信息运行的非线性，为构筑共建共治共享的社会治理格局赋能。

（一）保障“知识”信息系统在公共传播体系中的结构同源

在突发公共危机发生的初期，危机不确定因素复杂，风险转化为危机的过程具有极大的隐蔽性。在此情境下，仅仅依靠行政力量和行政机制的常态化管理，可能出现风险判断的短暂失灵。“将知识共同体从边缘地带置于突发公共危机治理的核心区域，有助于设置好危机应对的第一道防线。”[12]毕竟，科学的依据来自事实，而非预先设置好的目的性或强效力的先入为主的目标控制。所以，只有通过制度牵引和政策保障让专业机构主导的专业知识生产和信息传播在公共传播体系的梯度中有阶段的优先性，才可能为危机应对所必需的“知识”供给提供相应保障。另外，“知识的智慧”需要依靠新闻传播系统向公众阐释，并以此引导公众的支持和配合与国家的治理目标相契合。在突发公共危机中，专业机构信息系统的“依附”主要是依赖与新闻传播信息系统的宣传导向相结合，往往表现为狭隘的信息公开。这不仅使突发公共危机中局部出现专业知识传播不充分，且主流宣传动员也陷入“王婆卖瓜自卖自夸”或“高音喇叭不如沉默”的困境，而且也引发了“知识”和“观点”两者关联性要素在运行上的断裂。所以，从突发公共危机中的梯度关系来看，要“系统评估专业机构信息传播系统和新闻传播信息系统前期建设成果和组织基础，加强顶层设计，从主体责任、组织架构、资源共享与管理、风险控制等方面切入，构建健全有力的统筹机制”[13]。在此基础上，适当调整“知识”信息系统相对于“观点”信息系统在危机应对中的“支配”或“屈从”关系，充分发挥“知识”信息系统在专业领域的高能预警和深度话题设置能力，遏制虚假信息或错误信息的流传，安抚社会情绪。

（二）以媒体融合深化“观点”信息系统的合作机理

在突发公共危机的攻坚阶段，“知识”和“诉求”信息系统的话语叙事最终投向新闻传播系统的议程建构场，通过媒体议程推动政策议程与民间议程互动交融，使相关议题进入公共领域，形成公共议程，这是突发公共危机中“共识”达成的关键地带。“共识”形成机制一旦异化为“偏废”或“内耗”，就会使公共传播体系在运行中过于纠结“正”“负”的内耗，进而耗散了客体的事实属性、情感属性和监督属性，造成公共议程的“失真”，甚至引致集体认知的“排它性”。因此，要确保在突发公共危机中“观点”信息系统治理功能的稳定发挥，就需要主流媒体和市场化媒体在突发公共危机中实现目标一致和相互合作。在新闻价值追求层面上，二者需要共同明确突发公共危机治理规范性是公共利益事务沿着法制和社会生活公共准则的方向运作。要共同致力于避免“布尔迪厄所说的象征互动主义（symbolic interactionism），将新闻传播中的权力关系减少为交流关系”[14]，降低身份和权力等文化差异元素在突发公共危机中带来的“抗拒”[15]。在传媒方法手段上，需要共同维护“观点”对社会动员水平与参与程度的影响符合社会治理的规则与目标。要共同把握聚焦突发公共危机和关注社会整体运行之间的平衡关系，将主流媒体基于突发公共危机复杂性的“长期协商”与市场化媒体框架下的应急“解决方案”相互呼应和相互转化，缩小异质主体间的认知差异。同时，通过新闻传播系统内部跨越角色、功能边界，一方面，整合各自的媒体资源，增强建设性新闻面向公共议题、介入社会生活的功能，另一方面整合和协同各自的社会优势资源，充分发挥新闻传播系统的协调、联结角色，将更广阔多元的利益攸关者纳入公共议题场域，从而调适他们间的价值立场，构建信任关系，促进“共识”的达成。

（三）强化“诉求”信息系统“输入”和“输出”的对称

在突发公共危机的化解至修复阶段，突发公共危机的治理效果评价体现在治理意识是否有效地转化为个体体验，激发良性的“自治”活力，形成共识的阶段性形态。这就需要借助数字技术推动下的时空多维的媒介融合，为受众的自我传播与人际传播创造新的媒介情境，打破社会化媒体系统在突发公共危机中相对封闭的状态，形成一种开放式的信息系统。具体而言，需要構建公共传播体系的信息“输入”和“输出”的平衡机制，尽可能完整地回应社会化媒体系统的叙事内涵。从“输入”来讲，要将社会化媒体系统的“诉求”作为“知识”和“观点”信息系统的重要参照，尤其是在“两微一抖（微信、微博、抖音）”普遍化的媒介路径中遵循新媒体逻辑，增强分众、分层、个性化的传播；从内容上挖掘“诉求”潜力，通过接地气、情感化、创意性的表达策略和多样化的载体形式提高受众对信息的沉浸式体验，从而促进舆论的同频共振。对于相对欠缺的“输出”，要致力于将社会化媒体系统中松散的社群和自治的资源转化为半制度化的、嵌入突发公共危机治理结构的社会力量。这需要以议程设置和互动沟通相结合的核心路径构建立体化的治理网络。比如，在新型冠状病毒感染疫情这一重大突发公共卫生事件中，通过网络直播、应急热线、查询答疑等汇聚和整合社情民意，使价值整合、舆论导向和行为规范真正落实到中观和微观层面，通过更聚焦的组织动员提升群众行动成效。其中，“网络问政”在新型冠状病毒感染疫情的化解和修复阶段为人民群众的知情权、表达权和监督权提供表达平台，作为社会舆情的“集散地”，使得一些政策层面难以做到全面覆盖、通盘考虑的“诉求”有了涌现的空间、浮现的机会以及解决的可能。在2020年新型冠状病毒感染疫情防控期间，河北省NQ县在全县309个村和所有社区招募选出380名“百姓代言人”，同时建立了“百姓代言人微信群”“问题整改群”“舆情群”等微信群[16]。这可以看作是以人际传播为主要特征的熟人社会的“强关系”网络的生动实践，通过“上下”联通，将最基层的“诉求”集纳起来，进入突发公共危机中的治理“共识”体系。

最后，还需要指出的是，要注重新兴媒介技术维护公共传播系统“互补和互动”机制的平衡与稳定。“共识”的形成是突发公共危机中公共传播体系运行而成的“意见气候”。这种“意见气候”在新兴传播技术高度发达的时期，可以通过大数据等传播技术寻到轨迹和规律。因此，传播技术也就成了公共传播体系中资源配置的重要引擎。但值得注意的是，在突发公共危机中，传播技术与政治或资本的合谋可能导致信息的垄断，与治理的公共性产生局部冲突。对此，必须予以高度重视，要维护突发公共危机中公共传播体系功能上的兼容性，在传播技术层面也要关注大数据的“中心化”与算法伦理公正意义上的矛盾，将公共传播体系的技术范式上升到价值层面，促成多元价值理念之间的“主体性融合”。

结语

现代社会，公众的情感、态度和需求日益多元化、多样化和多歧化。由此，价值观念到行动取向的过程就处于“裂痕显化→区隔固化→对抗激化→寻求和解”的螺旋动态，其产生的消极后果亟待公共传播体系的建构来实现纠偏。突发公共危机往往把日常的因果、模式和特征都以压缩的方式集中呈现。在应急管理视域下，公共传播体系舆论功能尚停留在重视事件（短期）的舆论管理，忽略长期舆论共识的治理作用。尤其是公共传播体系运行机制的相对“单一”和“孤立”，在突发公共危机中可能引发“事件联动”或“次生灾害”等问题。在突发公共危机中，公共传播体系表现为“知识”的相对缺位，“观点”的相对耗散，“诉求”的相对封闭的特征，导致体系失调，引发治理失灵。由此，在突发公共危机面前，如何化解“知识”“观点”和“诉求”的信息功能在汇聚成“共识”的动态过程中的张力，是当下我国应急管理体系运行实践中面临的重要挑战。为此，需要以突发公共危机应对和大众传播为起点，以治理逻辑促进二者在公共传播体系中的耦合：为构建多层次、多中心治理主体结构、复合化治理手段创造必要条件；为实现治理精细化、精准化，克服治理“真空”、培育社会信任创造必要条件；为线上和线下联动新型共同体，壮大社会治理的根基创造必要条件，这是实现突发公共危机中复杂问题可治理的契机。这意味着，公共传播体系运行是形塑共识，建构和谐的共同体，还是背道而驰？如果一直回避公共传播体系的核心价值，那么这个重要的治理系统将一直处于脆弱的发展状态。由此，公共传播是公共治理的重要内容，需要建立“互补和互动”的核心机制，在运行中增强公共传播体系的兼容功能，从而调适“知识”“观点”和“诉求”信息系统的矛盾冲突，促进突发公共危机的短期应对和长期化解，在风险时代推动实现国家的长治久安，这就是本研究的根本目标所在。当然，在公共传播体系内部制度建设的基础之上，还可以拓展其外部制度建设，进一步促进公共传播体系和应急管理体系的互嵌，进一步实现共识、巩固共识，这也是今后研究将要继续推进的方向，同时也是提升国家治理体系与治理能力现代化的必由之路。

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The Governance Mechanism of the Public Communication

Systems in Sudden Public Crisis：From the Perspective

of the Formation of Consensus

Zhou Xun

Abstract：Communication of different principal participants is throughout the whole process of warning，resolving and repairing public crisis.In the perspective of public governance，the consensus of communication is very important in dealing with public crisis.Different principal participants use different mass media，forming the public communication system in public crisis.In operation，the public communication system shows governance function of knowledge，view and demand，and influences the final formation of consensus.However，in fact，there are many contradictions and conflicts in the public communication system leading to the dilemma of consensus in different stages and levels directly affect the emergency management running.Based on the theory of media governance，constructing complementary and interactive mechanism among systems of knowledge，view and demand to promoting the formation of consensus is necessary for emergency management and the modernization of China's system and capacity for governance.

Keywords：Sudden Public Crisis；Public Communication System；Consensus；Complementary and Interactive Mechanism

（責任编辑矫海霞）

本文系国家社科基金项目“重大突发事件中县级融媒体基层舆论认同提升机制研究”（21XXW005）的阶段性成果。

收稿日期：2022-10-19

作者简介：周珣女（1986—）四川行政学院社会和文化教研部副教授