环保民间组织与政府关系研究综述

马梦薇

［摘 要］随着生态文明建设日益受到重视，我国环保民间组织及其与政府间的关系受到了国内外学者的广泛关注。目前，国内研究包括对环保民间组织与政府关系的直接研究，以及对环保民间组织参与环境治理路径的研究。而国外学者对我国环保民间组织的研究较少直接阐明其与政府之间的关系，而是通过一些引起广泛关注的事件分析环保民间组织与政府的互动过程、环保民间组织所发挥的政策倡导作用及其对公民社会的构建、政治民主的推动等方面的影响。本文通过对国内外环保民间组织与政府关系相关研究进行梳理，分析当前研究现状并展望未来研究的拓展方向。

［关键词］社会组织；环保民间组织；政府；关系

［中图分类号］X2文献标志码：A

近些年，从“限塑禁塑”“打赢蓝天保卫战”到“落实河长制”“实行垃圾分类”，从制定《中华人民共和国环境保护法》等一系列环境保护法规到建立资源有偿使用制度、生态补偿制度，中国的生态文明建设正在发生崭新的变化。在新时期的环境治理体系中，环保民间组织的作用变得越来越不可忽视。2015年发布的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出要引导生态文明建设领域民间组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用。环保民间组织与政府是环境治理的两大主体，梳理两者关系的相关研究，对于指明未来发展方向、推动环境治理共建共享有重要意义。

1 国内研究现状

1.1 对社会组织与政府关系的研究

国内学者按照“国家与社会”的宏观逻辑，用公民社会、法团主义等来描述政府与社会组织的关系，范明林曾以法团主义理论为基础， 以授权、控制、垄断性等为分析工具， 通过对个案进行研究，深入分析了上海市不同类型的非政府组织与政府的互动关系［1］。纪莺莺在2013年对公民社会与法团主义这两大理论视角及国内学者对其进行的经验研究进行了概括总结，并提出了几种超越这种争论的研究方向［2］。康晓光等通过政府对不同种类的社会组织所实行的策略进行了研究， 提出了“分类控制体系”，指出政府为了维护自身利益，根据社会组织对政府构成的挑战程度及其提供的物品或服务，对不同类型的社会组织实施不同程度的控制［3］。之后有学者从利益契合的角度分析国家与社会组织的关系，认为两者的利益契合程度决定了国家对社会组织是支持还是限制，该角度更强调国家的策略性选择，是对分类控制理论的拓展和修正［4］。郁建兴提出自己对十八大以来政府与社会组织关系新的认识，称之为“调试性合作”，即从单纯的控制到合作与互动的调整，是政府主动与社会组织有策略地适应的结果［5］。有的学者提出政府改变以往对社会组织的管理理念， 完善有助于社会组织发展的制度、加强政府与社会组织合作的渠道建设等，进而与社会组织达成“合作共强”的关系［6］。还有些学者从政府购买社会服务的角度探究政府与社会组织的关系。管兵认为政府购买服务的行为具有竞争及国家反向进入社会的意味，它改变了原来的国家与社会关系，给社会组织更多的发展空间，同时又通过扶持或直接建立自己的社会组织使国家的力量反向涌入社会，强化原有的关系［7］。

1.2 对环保民间组织与政府关系的研究

有学者指出环保民间组织与政府形成的是不对称的合作关系。环保民间组织一方面会受到跨国组织的帮助，另一方面受到国内政治环境的限制。环保民间组织的负责人若为名人，则能对组织本身形成保护并动员更多资源［8］。学者陶传进将环保民间组织与政府的关系分为三种类型：两者合作来相互补充、社会组织为政府功能做补充，以及两者彼此对立。他指出两者具体的关系类型既取决于具体的“政府”是指谁（地方或中央），又取决于社会组织的行动类型［9］。之后有学者指出影响环保民间组织与政府关系的构成因素主要为环保民间组织的组织身份及政府行为，并由此归纳出两者关系的三种类型，即政府主导的抑制型、中立型和合作型关系。同时，指出环境政治生态、政府对环保民间组织的管理政策及环保民间组织自身的阶段性特点是影响两者关系变化的因素［10］。

另外，有学者从非对称资源依赖的视角探讨环保民间组织与政府的关系，认为环保民间组织与政府对彼此的资源都具有一定的依赖程度，但相对来讲，政府对环保民间组织的资源依赖是有限的，因此两者的依赖形成了非对称性的关系［11］。有学者梳理了我国政府与环保民间组织关系发展的历史，将其分为依赖型、疏离型、契约型等，并从保障机制、协作领域等方面分析了两者关系中存在的问题，参考国外环保民间组织发展的相关经验从制度、理念等角度出发提出了相应的对策建议［12］。还有学者以嵌入性理论为视角，关注环保社会组织如何改善地方政府环境政策执行中的偏差现象，通过总结在地方环境治理中环保社会组织所采取的推动地方政府的行动策略，分析这些行动策略如何影响和改变政府在环境政策执行方面的运作逻辑［13］。

1.3 对环保民间组织其他方面的研究

一些学者从环保民间组织自身的建设方面进行分析，学者沈费伟从民间环保组织自主治理的视角分析了其进行自主治理的条件、作用、资源依赖及从人才、制度、融资、信任等方面构建自主治理的路径［14］。

一些学者分析了环保民间组织参与环境治理的制度空间，将政府管理环保组织的政策根据调整对象和功能定位，划分为机会扩展型、机会收缩型、资源支持型和资源抽离型等，而环保民间组织也相应采取了回避、权变等策略［15］。有的学者从行动主体、行动环境、行动过程及行动措施等方面对环保民间组织的政策参与行为进行了分析，从利益驱动、要素禀赋和策略组合等方面探究了环保NGO政策参与的动机、条件，并提出了政策参与的优化路径。李悦从健全环保组织的内部自治规则、完善外部法律规范、加强与政府环境事务的共治等方面分析了环保民间组织参与社会治理的法治化需求，指出环保民间组织需要通过法律制度来保障自治权，实现环境领域的社会自治［16］。有的学者研究了环保民间组织在环境公益诉讼中的主体资格，从环境公益诉讼成本太高、组织专业性不强、组织发展受限等方面剖析了环保民间组织进行环境公益訴讼的困难之处，并指出应该通过完善立法、明确诉讼原告资格、完善环保组织自身结构等方面构建环保组织参与环境公益诉讼的路径［17］。

2 国外研究现状

学者施瓦兹在研究中国环保组织的角色时指出，面对地方政府相较于环境保护而更重视经济发展的态度和行为，中央政府一方面加大对环保部门的投入力度，另一方面通过自上而下的方式利用公民社会，扩大环保组织可利用的“政治空间”。在弥补地方政府环境保护的缺失下，中央政府一方面对环保组织的活动进行持续控制，另一方面又允许他们在一些没有明确规定的领域采取环境行动［18］。2005年，反对云南怒江建坝的运动发生后，国外学者对中国环保民间组织的研究不断增多。有学者对反怒江建坝活动进行研究后，指出中国的环保NGO正在超越政治舒适区，进入更有争议的政治倡导和授权领域，促进多元化辩论、问责制和社会参与，并对“法团主义”和“公民社会”等主流概念与中国非政府组织的相关性进行了评估，认为中国非政府组织日益为多元公民社会的出现做出贡献［19］。有学者的研究则利用政治过程模型中的要素——政治机会的变化解释了20世纪 90年代末中国环保民间组织迅速增长的原因，提出环保民间组织创始人之间的关系对于环保NGO的增长非常重要［20］。之后，学者詹学勇和唐水岩对中国环境NGO的政治机遇、资源约束和政策倡导进行了研究。他们指出不同政府间的政策性与结构性冲突为非政府组织参与决策和执行创造了许多机会，媒体扩张和互联网的普及也为非政府组织提供了更多渠道来呼吁民众的支持，此外一些政策法规的颁布更是为环保NGO的行为提供了官方支持，同时也指出公民参与公共政策和行政的制度渠道是较为缺乏的［21］。学者贾维德等则提出了“框架对齐”的概念，认为它可以将环保NGO的倡导需求与不同利益相关者之间的政策框架联系起来，如果环保NGO的议题框架能与中央政府和媒体的相结合时，由此产生的框架共鸣可以平滑政策变化；相反，如果两者相冲突时改变政策的机会就很小［22］。

3 文献述评

国内外学者对中国环保民间组织的研究较多，涉及范围较广。有些从国家与社会的关系角度以及不同的互动阶段分析环保民间组织与政府的关系，有些从两者关系中存在的问题以及有利于问题解决的措施等进行了分析，还有学者从环保民间组织外部运行的法律制度环境、内部自身的组织结构建设及如何进行政治参与等方面对环保民间组织进行了研究，对于环保民间组织参与环境公益诉讼的研究也不断增多。而国外学者的研究则大多聚焦于中国环保组织对于政策的倡导和执行及此类非政府组织对于中国公民社会形成和发展的影响。

综合来看，国内外学者对环保民间组织及其与政府关系的研究各有侧重，但大多是文献研究和理论研究，实证研究偏少，较少结合新时期的特点，如生态环境政策的变化、媒体公众的影响等去考察政府与环保民间组织关系的变化及在此过程中一些环保民间组织新的行为表现，对于环保民间组织与政府关系的发展趋势也缺乏探究，期望未来相关方面的研究可以得到丰富和拓展。

参考文献

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