制约生态环境损害赔偿磋商实效性的因素及其消解

刘起军 何双凤

［摘 要］ 实效性是生态环境损害赔偿磋商的重要评价指标。从生态环境损害赔偿磋商立法实践来看，当前我国生态环境损害赔偿磋商实效性的发挥仍面临磋商主体设置合理性不够、磋商程序设计可操作性不强、磋商内容设定科学性不足等诸多制约因素。为进一步提升生態环境损害赔偿磋商的实效性，未来应以制定国家层面生态环境损害赔偿磋商的专门性规范文件为基础，重塑磋商的主体格局、优化磋商的程序规则、完善磋商的具体内容。

［关键词］ 生态环境损害赔偿；磋商制度；实效性；评价指标

［中图分类号］ DF468．3 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ 1008—1763（2023）01—0131—08

A Study of the Restrictive Factors on the Effectiveness

of Eco-Environmental Damages Compensation Negotiation

and the Corresponding Resolution

LIU Qi-jun1，HE Shuang-feng2

（1．School of Public Administration， Hunan Normal University，Changsha 410081，China；

2．School of Law， Hunan Normal University，Changsha 410081，China）

Abstract：Effectiveness is an important evaluation indicator of eco-environmental damages compensation negotiation. Judging from the legislative practice of eco-environmental damages compensation negotiation， one can conclude that the effectiveness of the eco-environmental damages compensation negotiation still has many constraints in China， such as lack of rationality in setting the subject involved in the consultation， lack of the operability of the negotiation program design and lack of scientific setting of the content of the negotiation. Therefore， to further enhance the effectiveness of the compensation negotiation on eco-environmental damages， it is essential to formulate national specialized normative documents for the compensation negotiations as a starting point， and to reshape the composition of the main consulting subjects and to improve the procedural rules and the specific content of the consultation.

Key words： eco-environmental damages compensation；negotiation system；effectiveness；evaluation indicators

一 实效性是生态环境损害赔偿

磋商的重要评价指标

生态环境损害赔偿磋商（以下简称“赔偿磋商”）系2015年我国在《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中首次提出并确立的一项现代生态环境治理制度。它是社会主义协商民主在生态文明领域的实践应用，是生态环境损害赔偿改革的重要内容。关于“生态环境损害赔偿磋商”的含义，目前国内尚未形成统一认识。2020年生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等11部门联合印发的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）中关于生态环境损害赔偿磋商本质属性有概括式规定，即其中“六、关于赔偿磋商”部分规定“需要启动生态环境损害修复或损害赔偿的，赔偿权利人指定的部门或机构根据生态环境损害鉴定评估报告或参考专家意见，按照‘谁损害、谁承担修复责任的原则，就修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商”。可见，有别于传统的诉讼、调解、和解等纠纷解决制度，生态环境损害赔偿磋商作为一种新型环境纠纷解决模式，它在磋商的主体、方式、原则、价值追求等方面均有其特殊性。第一，主体上，主要是以政府所构成的赔偿权利人和以造成生态环境损害的单位或个人所构成的赔偿义务人两大当事主体为核心；第二，方式上，主要以平等协商为根本手段；第三，原则上，主要是以“谁损害、谁承担修复责任”为基本原则；第四，价值目标上，主要以尽快修复受损的生态环境，保障公共利益和人们环境权益的实现为价值追求。

2017年，中央全面深化改革领导小组第38次会议审议通过的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）提出，“到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度”，首次明确提出了赔偿到位、修复有效等生态环境损害赔偿磋商实效性的关键问题；2022年，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等14部门联合印发的《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）提出要“以构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度为目标，持续改善环境质量”，再次对生态环境损害赔偿磋商的实效性问题进行了强调。由此可见，磋商的实效性是生态环境损害赔偿磋商制度评价的核心。

所谓实效性，简单来讲，就是事物实际发挥功能所达到的程度。^[1]41生态环境损害赔偿磋商的实效性就是指生态环境损害赔偿磋商在生态环境损害救济和生态环境损害纠纷解决中的作用发挥程度与影响力。生态环境损害赔偿磋商制度自2015年创设实施至今已近八年，先后经历“局部试点”（2015-2017年）、“全面试行”（2018-2020年）阶段，现已迈入常态化实施轨道，制度规则体系初步成形，实践探索稳步展开，但同时也存在磋商实际发挥的作用效果和影响力不及预期目标的问题。因此，需对影响生态环境损害赔偿磋商运行的制约因素进行深入研究，用辩证的观点与态度审视我国生态环境损害赔偿磋商制度的构成因子，对掣肘、制约磋商实效发挥的不利因素进行改造。

二 制约生态环境损害赔偿

磋商实效性的因素

（一）磋商主体设置合理性不够是基础性制約因素

合理设置磋商主体是保障生态环境损害赔偿磋商实践顺利、高效展开的前提。从本质上看，生态环境损害赔偿磋商实系多主体围绕生态环境损害责任承担而展开的民主协商活动。作为一种以协商对话为方式、以救济环境公益为内容的集体决策^[2]85，生态环境损害赔偿磋商主体的设置，一方面要求其外延划定必须广泛，以保证赔偿磋商形式的民主性；另一方面要求各主体的角色定位必须明确，以保障赔偿磋商内容的公平性。

从立法实践来看，目前中央与地方对于生态环境损害赔偿磋商主体的设置已展开较多探索，当事双方主体已经不局限于赔偿权利人和赔偿义务人，而是形成了多种不同的组合形式。就国家层面而言，《意见》《管理规定》等生态环境损害赔偿统领性规范性文件对于赔偿磋商的主体设置，已从顶层设计层面宏观勾勒出“2+X”的框架形廓。其中，“2”是指两个“常项”主体，即当然且必须参加生态环境损害赔偿磋商的主体，包括赔偿权利人及其指定

的有关部门或机构、赔偿义务人两大当事主体；“X”是指“变项”主体，即非必须、可选择参加或不参加生态环境损害赔偿磋商的第三方主体，上述统领性文件中将其泛指为“相关部门、专家和利益相关的公民、法人、其他组织”。从地方层面来看，以中央“2+X”结构为逻辑基点，部分省（市、区）对于生态环境损害赔偿磋商的主体又作了具化与创新，并相继探索出形态殊异的多种具象类型（如图1所示）。主要表现在：一是创新常项主体。在保持中央既定的“赔偿权利人及其指定的有关部门或机构”和“赔偿义务人”这两大生态环境损害赔偿磋商主体不变的情况下，个别省（市、区）对常项主体的外延又作了适当扩及，如山东省规定赔偿义务人可聘请律师代理磋商事宜，广西壮族自治区规定赔偿义务人可委托他人代其参加磋商。可见，赔偿义务人委托的代理人也应属生态环境损害赔偿磋商常项主体范畴。二是具化变项主体。部分省（市、区）对变项主体进行了专门化规定，如贵州省将其概括为“生态环境损害第三人、调解组织和受邀参与磋商人”，福建省限制为“对生态环境损害事件负有监管职责的部门、相应领域专家、出具鉴定报告的鉴定机构”，宁夏回族自治区限定为“鉴定评估机构专家、同级人民法院、人民检察院、政府司法行政部门”，湖南省确定为“生态环境损害地人民调解委员会”等。

从构成的具体成分来看，经过中央和地方多年的实践探索，生态环境损害赔偿磋商主体的外延已相对丰富，并显示出不断扩张的态势。但必须指出的是，此种“扩张”仅是一种不受控、浅表化的“虚张”，实际并不能满足生态环境损害赔偿磋商实践对磋商主体的适用期待，其中尤以变项“X”为甚。

图1 生态环境损害赔偿磋商主体组成结构图

一是变项“X”外延范围不定。从立法层面来看，总体上当前国家层面规范性文件对变项“X”的外延并未明确划定，而是采取鼓励的方式允许地方立法自主设定变项“X”的外延范围。这一立法模式的优点在于可以更好地顾及地方实际情况的客观差异性，最大化尊重地方生态环境损害赔偿磋商的实践需要。正因如此，我国地方规范性文件对变项“X”的外延范围已进行不同程度的改变，并衍生出多种地方特色因子。但是，因为过分给予地方自由抉择空间，该模式也存在极易导致变项“X”的稳定性和自我完整性难以维持的缺陷。从实施层面来看，变项“X”的适用潜存较大的不确定性。一方面，作为非常项主体，变项“X”是否能参与磋商本身存在不确定性。以生态环境部发布的第一批、第二批“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”为例，其中有的案例引入了第三方主体，但其实大多数案例并未引入第三方主体参与磋商，如“山东济南章丘区6企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿案”“天津经开区某企业非法倾倒废切削液和废矿物油生态环境损害赔偿案”等。另一方面，即使变项“X”可以参与磋商，但因不同行政区域对它的具体对象规定有所不同，其适用也存在相当的不确定性。比如，对于外延如此丰富的变项“X”，究竟哪些第三方主体可以确定地参与赔偿磋商？又譬如，在跨省生态环境损害赔偿案件中，因所涉不同省份对于变项“X”的外延规定不甚相同，又该如何确定变项“X”的具体对象？当某项规定出现模糊不清的情况时，显然它的实效性已遭折损。

二是变项“X”法律性质不明。任何一种法律关系的主体必然是集权利与义务于一身的聚合体。尽管较多省（市、区）对变项“X”的范围意指已具体化，但作为非当事双方的第三方主体，变项“X”在生态环境损害赔偿磋商过程中究竟处于何种法律地位？具体性质是什么？国家和地方相关规定实则均未明示。如此导致的实践困惑是变项“X”在生态环境损害赔偿磋商中的角色作用到底该如何定位？其究竟是磋商的决策者或指导者，还是磋商的辅助者或观摩者？从具体实践案例来看，变项“X”在个案中扮演着不同的角色。第一批、第二批“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”中，“深圳某企业电镀液渗漏生态环境损害赔偿案”“江苏苏州高新区某企业渗排电镀废水生态环境损害赔偿案”等案例，建立了多部门协作办案的联合会商制度，以检察机关、公安机关等为主的第三方主体通过多部门协作办案的联合会商制度全程深度参与赔偿磋商，并充当磋商的“指导者”乃至“决策者”；“上海奉贤区张某等5人非法倾倒垃圾生态环境损害赔偿案”“河北省三河市某公司超标排放污水生态环境损害赔偿案”等案例，均委托了第三方调解机构或调解委员会担任磋商的主持人，第三方主体是磋商的“协调者”或“协助者”；“重庆市南川区某公司赤泥浆输送管道泄漏污染凤咀江生态环境损害赔偿案”等案例，邀请了生态环境损害地居委会、村民代表和新闻媒体参与磋商，名义上是为体现磋商民主，让公众更好地监督磋商，但因磋商内容通常涉及生态环境损害的评估与计算等较多复杂的专业知识与信息，而绝大部分普通第三方主体往往并不具备这些专业背景或认知水平，所以尽管村民代表等第三方主体形式上被邀请加入磋商，但其实他们很难真正有效地参与磋商决策与监督，大多数情形下沦为磋商的“旁观者”。第三方主体即变项“X”在生态环境损害赔偿磋商实践中性质定位的飘忽不定，使其存在“越权”或“被虚置”的可能，从长远来看，并不利于生态环境损害赔偿磋商的规范化、可持续发展。

（二）磋商程序设计可操作性不强是关键性制约因素

正如贝勒斯所说：“程序占据了法律的中心地位。”^[3]1作为一种“看得见的正义”，磋商程序的科学完备与否直接关系生态环境损害赔偿磋商实效性实现程度的高低。《意见》《管理规定》等相关生态环境损害赔偿统领性文件针对赔偿磋商的启动、形式、期限、次数、协议签订、终止等事项作了概括式的原则性规定，如《管理规定》中第三章“工作程序”部分规定磋商的启动由赔偿权利人及其指定的部门或机构制作索赔磋商告知书通知赔偿义务人等。部分省（市、区）为进一步提高生态环境损害赔偿磋商程序的可执行性，又在其颁布的生态环境损害赔偿磋商专门性文件中对磋商展开的具体程序进行了细化。如《甘肃省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》《浙江省生态环境损害赔偿磋商管理办法（试行）》《福建省生态环境损害赔偿磋商管理办法（试行）》等地方生态环境损害赔偿磋商专门性文件中均设置了“磋商程序”专章，对赔偿磋商的实施程序进行了相对明确化的规定。从法治建设层面来看，当前我国已经初步建立途径通畅、责任明确的生态环境损害赔偿磋商程序规则化体系。但是，此种“表象立法”的背后，实际上却面临着诸多程序失灵的适用困窘。

一是磋商期限、次数规定不妥。为破解因磋商“久商不止”而过度损耗司法资源、贻误生态环境修复最佳时机的困局，中央相关规范性文件针对生态环境损害赔偿磋商的期限、次数作了特别限制，即原则上不超过90日、会议次数不超过3次。部分省（市、区）依据该规定进行了更严苛的要求，如甘肃省规定磋商次数原则上不超过2次、期限不超过2个月；河南省规定磋商“应当在两个月内结束”“不得超过三次”；福建省、江苏省等规定磋商次数原则上不超过2次，且两次磋商时间间隔一般不超過10个工作日。就此而言，规范性文件已经针对磋商期限和次数作了相对明确的规定，但在实践中，其适用效果实际并不理想，生态环境损害赔偿磋商周期长、次数多等问题依旧普遍存在。如“北京市丰台区某公司违法排放废水生态环境损害赔偿案”先后历经 2 轮正式磋商和 7 轮非正式磋商，耗时近17个月；“山东济南章丘区6企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿案”历经4轮磋商，耗时10个月余；“浙江省衢州市某公司违规堆放危险废物生态环境损害赔偿案”历经多轮磋商，耗时近6个月。作为具有示范与指导意义的典型案例尚且如此，其他磋商实践案例可见一斑。磋商期限与次数规定的随意性，不仅导致实践中任意磋商、“同案不同判”问题突出，更时常引发磋商“黏滞”、阻滞诉讼程序的启动，生态环境损害赔偿磋商未根本走出“久商不决”困境。

二是变项“X”参与程序设计失当。前已有述，变项“X”即第三方主体也是磋商主体结构的重要组成部分。但有别于常项主体参与磋商程序的法定强制性，对于第三方主体如何参与磋商，国家规范性文件并未明示，而是以相对随意性的程序规范授权规定可由赔偿权利人及其指定的部门或机构邀请参与。地方以此为据，就第三方主体参与磋商的时机、方式等程序事项作了进一步规定。但因理解能力与实践需要的差别，各地规定存在较大差异。如辽宁省、江苏省等规定赔偿权利人应在磋商前5个工作日，在相关政府门户网站向社会公告磋商日期、地点，并可邀请利益相关第三人参与磋商；甘肃省规定赔偿权利人指定的部门应在收到赔偿义务人同意磋商答复意见后10个工作日内成立赔偿磋商小组，同时邀请专家、律师等相关第三方主体参与。表面上看，地方规定对于第三方主体参与磋商的程序似乎有所具化，但本质上并未超越国家政策形成的由赔偿权利人及其指定的部门或机构决定的束缚。实践中，第三方主体无论是介入磋商的方式、时间，还是具体人员的选择等，皆由赔偿权利人一方掌控，磋商公众参与的形式化倾向较为明显。

（三）磋商内容设定科学性不足是根本性制约因素

磋商内容是影响生态环境损害赔偿磋商实效性的根本性因素。“磋商内容的公平公正和程序的完备程度，是磋商能够达成一致的重要因素。”^[4]24从此种意义上讲，磋商内容直接决定着磋商的效果。《改革方案》《意见》《管理规定》等生态环境损害赔偿统领性文件已从损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限、修复方案、其他具体问题共5个维度（为方便表述，以下将这五个方面的内容简称为“五维”内容），对磋商的内容作了规定（详见表1）。但就目前我国生态环境损害赔偿磋商的实际而言，磋商内容仍存在不完善之处，具体表现在：第一，规定不统一。就修复方案而言，《管理规定》规定磋商内容应包括完整的“修复方案”，而《改革方案》和《意见》却仅规定“修复启动时间和期限”，对于“修复结束时间和期限”或“修复最长时间和期限”等事项并未涉及。由此造成实践中生态环境损害“久修难复”现象屡见不鲜。第二，规定实操性不强。《改革方案》规定“损害事实和程度”应为必须磋商的内容，但是，对于“损害事实和程度”到底该如何认定？它的标准和依据为何？规定并未提及，由此导致实践中经常出现因赔偿义务人不认可生态环境效益损害评估结果或无法承担“天价”赔偿修复费用而拒绝签订或履行赔偿协议的现象。第三，规定逻辑性不强。“修复方案”与“修复启动时间和期限”两个概念之间应属包含关系，但《管理规定》却将二者并列使用，存在逻辑不合的问题。概念的逻辑性不强，难以为实践提供清晰有序的规范指引。上述因磋商内容规定不统一、不具体、不合逻辑而引发的磋商失败或磋商协议不能履行的问题，有损于磋商的实效性。

表1 国家层面关于生态环境损害赔偿磋商内容规定的主要文件及其具体规定

序号

文件名称

颁布单位

颁布时间

具体规定

1

《生态环境损害赔偿制度改革方案》

中共中央办公厅、国务院办公厅

2017年12月17日

根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商

2

《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》

生态环境部、司法部、财政部等11部门

2020年9月3日

根据生态环境损害鉴定评估报告或参考专家意见，就修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商

3

《生态环境损害赔偿管理规定》

生态环境部、最高法、最高检等14部门

2022年4月28日

应当就修复方案、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商。磋商依据鉴定意见、鉴定评估报告或者专家意见开展

三 提高生态环境损害赔偿

磋商实效性的建议

据上述分析可知，当前我国生态环境损害赔偿磋商实践仍面临多重制约与阻碍，制度实施效果不尽理想。这一现状的形成，除因观念与技术上存在一定障碍外，更主要是因该制度的运行本身尚缺乏逻辑周延、系统完善的法律保护与支撑。因此，提高生态环境损害赔偿磋商的实效性，寻根溯源从顶层设计层面正视并矫正既有立法的偏差与疏漏是根本理路。

（一）转变立法模式：制定国家层面生态环境损害赔偿磋商专门性规范文件

国家层面缺乏统一的生态环境损害赔偿磋商专门性规范文件的统摄与规制，是造成生态环境损害赔偿磋商实践价值失落的根本原因。前已有述，当前我国国家层面对生态环境损害赔偿磋商并未进行专门立法，该制度实施的依据主要仰赖相关生态环境损害赔偿规范性文件及部分地方政府颁布的生态环境损害赔偿磋商专门性文件的规定。建立在突出社会实践基础之上的生态环境损害赔偿磋商分散立法模式，由于过分强调实践基础，势必存有轻忽立法成本与效益的硬伤，罔顾生态环境损害赔偿磋商法律体系内在品格的塑造，从而造成生态环境损害赔偿磋商法治的不完善，引发纷繁不断的实践困窘。为有效化解上述诸多磋商乱象，纯粹就现行立法进行简单修补实非长久之计，采行统一立法才是行之有效的治本之略。

“法律随着它所调整的社会运动的主流向前发展。”^[5]23因此，在地方各级政府业已颁布大量生态环境损害赔偿磋商专门性规制办法的基础上，制定国家层面的生态环境损害赔偿磋商专门性规范文件对磋商的实体和程序规则进行统一规定，是生态环境损害赔偿磋商法治发展的应有逻辑与必然趋向。但是，考虑到我国立法“先易后难”的渐进式惯例及事物认识“由浅入深”的基本规律，任何企图一蹴而就、一步到位直接在顶层设计层面制定专门性法律的主张都是不切实际的。为确保立法的严肃性，在立法体例的选择上，当前暂以效力层级相对较低、但制定程序相对简单的部门规章形式，制定统一的生态环境损害赔偿磋商规定或办法较为稳妥。待时机成熟以后，再考虑是否制定效力层级更高的专门性行政法规或法律。

（二）重塑磋商主体格局：进一步明确变项主体的外延及定位

以国家层面生态环境损害赔偿磋商专门性规范性文件的制定为前提，科学型构磋商主体的外延与结构是生态环境损害赔偿磋商制度得以有效运行的基础。虽然当前国家层面已在相关生态环境损害赔偿规制文件中附带性地针对赔偿磋商的主体外延作了“2+X”的规定，但正如前文所指出的，此种结构因变项适用的极不稳定性，并不构成明确且具体的指令，委实难以承载赔偿磋商的民主要义。以协商民主理念为内在精神要旨的生态环境损害赔偿磋商制度，与生俱来地要求参与磋商的实质主体必须广泛、多层。此种内在的尊崇与追求协商民主精神的制度本色，决定了生态环境损害赔偿磋商的公众参与不可能仅限于个案运用，而必然要以实现“凡受影响之公民诉诸其想法和主张皆有平等之机会与权利”^[6]168为根本目的。

为有效达致这一制度目标，一方面在宏观架构上，生态环境损害赔偿磋商的主体设置必须全面突破“2+X”的结构限制，形成由“賠偿权利主体+赔偿义务主体+第三方主体”三种不同性质主体构成的相对稳固的“三元主体”格局，即除赔偿权利主体及其指定的部门或机构、赔偿义务主体及其委托的代理人二者作为赔偿磋商的常项主体外，部分第三方主体也应纳入磋商常项主体的范畴，以保障生态环境损害赔偿磋商实践皆有第三方主体的真正参与。此点与当前国家规范性文件所规定的第三方主体皆为变项主体，他们参与磋商需由赔偿权利人邀请加入存在本质区别。实现生态环境损害赔偿磋商二元常项主体向三元常项主体的进阶，不仅可以有效破除当前“2+X”结构下第三方主体参与磋商的不确定性，纾解生态环境损害赔偿磋商实践中第三方主体参与磋商的失语困境，更为重要的是，第三方主体被赋予常项主体的法律地位，可以从根本上帮助第三方主体摆脱之前因需赔偿权利人邀请方能加入磋商而可能存在的受制或偏向于赔偿权利人意欲的“不得已”处境，而更加珍视自我思想、理性的表达，进而提升生态环境损害赔偿磋商的平等感与民主性品质。

另一方面在微观设定上，还需对生态环境损害赔偿磋商主体外延的具体涵括对象及其性质作用进行明确规定。如果说磋商主体的宏观架构决定了生态环境损害赔偿磋商制度这艘巨轮的航向，那么，主体的微观配置则直接关系巨轮真正能够行驶的远近。从这个角度而言，在宏观擘画生态环境损害赔偿磋商主体结构框架的同时，于微观层面针对生态环境损害赔偿磋商的具体涵括对象及其各自的角色定位展开清晰且明确的立法设计，这也是立法者制定国家层面生态环境损害赔偿磋商专门性立法文件时不可回避的核心问题。当然，“赔偿权利主体及其指定的部门或机构”与“赔偿义务主体及其委托代理人”作为赔偿磋商的权、义当事双方，其外延及其性质定位并不难以确定。当前规范性文件已就此二者的具体指向对象及常项主体的地位进行了明确规定并予反复强调。但此处需要特别明晰第三方主体的具体涵括对象及各自的角色定位，以化解磋商实践中其适用角色混乱与失调的处境。因此，第三方主体也应作为生态环境损害赔偿磋商的常项主体。就第三方主体的外延划定而言，此处的第三方主体并非是指所有的第三方主体。能够拥有磋商常项主体地位的第三方主体，只能是能够对磋商的有序展开产生相对客观直接影响的第三方主体，如相关专业技术人员、调解组织或机构、利益相关者等。就第三方主体的性质定位而言，立法应采取分层、分功能的定性方式。比如，可将相关专业技术人员定性为磋商的智囊团，其对生态环境损害事实的认定和专业信息负有约束力；利益相关者是磋商的监督者，其对生态环境损害事实的认定和磋商结果负有约束力等。^[7]122-123只有在立法上明确赋予部分第三方主体享有确定的法律地位与实质性的权利，才能从真正意义上保障成为常项主体的第三方主体在磋商实践中不至沦为“在场的缺席”，^[8]472而可真实、中立地言说与表达。

（三）优化磋商程序规则：以专章形式系统化建构磋商的具体程序

磋商程序是生态环境损害赔偿磋商制度得以有效运行的基点。尽管如前所述，当前国家和地方层面对于生态环境损害赔偿磋商的程序建构已初成体系，但从法律程序的运用结果来看，实践中不断涌现的程序失灵困窘无不昭示着现行磋商程序设计本身的不完善。因此，为有效破解磋商程序诸多实践窘境，在总结既有生态环境损害赔偿磋商程序制度化的基础上，对现行磋商程序规定的不合理、不可行之处进行系统化修正或完善，是制定国家层面生态环境損害赔偿磋商专门性规范文件必须关切与回应的重要命题。

正如有学者指出，“通过人类智力修缮不完善的程序以臻至完善，一直是人类正义的理想。”^[9]32就此而言，我们对于“完善的程序正义”的追求绝不能放弃。当然，此种“追求”并不能“好高骛远”，而必须以量力而行、遵循事物发展客观规律为前提。结合当前我国生态环境损害赔偿磋商程序制度化的实际，现阶段对生态环境损害赔偿磋商程序规则的具体完善，可围绕以下两个维度展开：第一，在结构的编排上，可借鉴前文提到的浙江省、福建省等部分地方性生态环境损害赔偿磋商专门性文件中的有益经验，在国家层面的生态环境损害赔偿磋商专门性文件中设置“磋商程序”专章，对赔偿磋商的启动、期限、次数、协议签订、终止与诉讼的衔接等各项具体程序环节与步骤进行系统化规定，以进一步提升生态环境损害赔偿磋商程序制度体系化品质。第二，在规则的设置上，应坚持辩证否定的立场，对既有程序规范“肯定与否定”“克服与保留”并举。在总体与《改革方案》《意见》《管理规定》中关于生态环境损害赔偿磋商的相关程序规定保持一致的情况下，首先应注意剔除老旧过时的规定，如关于第三方主体参与磋商的程序规定等。在前已论证部分第三方主体应为生态环境损害赔偿磋商常项主体的情况下，依旧保留之前“一刀切”式的第三方主体参与磋商的任意性程序规定显然不合时宜。其次应注意改造不尽科学的规定，如《意见》中关于磋商期限“原则上不超过90日”和磋商次数“原则上不超过3次”的规定等。仅从表面上看，这些规定似乎非常明确可行，但实际上它们并未顾及不同生态环境损害赔偿案件本身所存在的难易差别，明显缺乏规则的应有理性。这也是生态环境损害赔偿磋商实践中部分疑难、复杂案件久拖不决的重要原因。因此，应将案件按性质划分成简单、一般、复杂三类，然后在立法上针对不同案件的性质设置不同的期限与次数。最后应注意增补相关疏漏的规定，如可增设积极磋商减免和激励规则。对于积极参与磋商的赔偿义务人可设置一定额度的减免标准^[10]52，对于积极参与磋商的第三方主体也可设置一定的奖励措施，以促进赔偿协议的顺利达成。

（四）完善磋商具体内容：以体系化方法为指引规范磋商内容

磋商内容设计的不合理，是制约当前我国生态环境损害赔偿磋商实效性发挥的根本性因素。此种不合理从表面上看似乎仅是政策文本本身的规定问题，实际上却折射出决策者对规范体系化等内在品格要求的思想轻忽。因此，坚持以规范体系化思想方法为指引，对磋商内容进行全方位梳理与完善，是从根本上缮治当前我国生态环境损害赔偿磋商内容设置诸多不合理的应有选择。

“体系化的方法是法学的重要方法之一。”^[11]316它要求相关法律规范一则需符合理性要求，即逻辑上必须协调统一；二则需符合价值融贯性要求，即目标上必须一致。^[12]90-92基于此，在设计国家层面生态环境损害赔偿磋商专门性规范文件中的“磋商内容”时，总体也应以遵循上述两个方面要求为基本导向，一方面，在磋商内容的内在价值融贯性上，所有的磋商具体内容的设置，均应以体现公共利益、生态环境正义等价值为根本导向，以避免各具体磋商内容规定之间的不协调问题，保障生态环境损害赔偿磋商价值目标的真正实现。另一方面，在磋商内容的理性要求上，所有的磋商内容必须明确且自洽。为此，一要全面且相对精确地规定磋商的具体内容，以弥补当前规范性文件对于磋商内容的规定过于粗陋、原则以致难以落实落地的遗憾。如对于损害事实和程度的认定标准与依据、修复结束时间和期限等具体内容，应予以明确规定。二要保证各具体磋商内容之间的内在自洽，以理顺当前部分磋商内容规定之间的“失理”与混乱，如前文提及的“修复方案”与“修复启动时间和期限”等子项内容设计逻辑不畅的问题。从广义上讲，“修复启动时间和期限”“修复结束时间和期限”等直接关涉生态环境修复的内容事项，实际均可纳入“修复方案”。因此，在制定全国性生态环境损害赔偿磋商专门化规范文件时，可考虑适当借鉴部分地方生态环境损害赔偿磋商专门性文件中的成熟经验，对当前国家层面所规定的“五维”内容予以重构。如可参照《湖南省生态环境损害赔偿磋商管理办法》之规定，采取具体化“修复方案”所应涵括事项的处理方式，取代直接使用“修复方案”这一抽象磋商内容之表述，从而凝练出“生态环境损害事实、有关证据及法律依据”“生态环境损害责任认定”“履行生态环境赔偿责任的方式与期限”“生态环境损害修复工程启动时间与结束期限”“生态环境损害修复工程的承担主体”“违约责任的承担”等几个方面的具体磋商内容，以真正提高磋商内容规定的实操性。

［参 考 文 献］

［1］ 吴先宁.协商实效性研究[J].中央社会主义学院学报，2016（4）：40-45.

[2] 程雨燕.环境公益的协商表达——论生态环境损害赔偿磋商的本质及其实现[J].中德法学论坛，2019（2）：79-93.

[3] 贝勒斯.程序正义[M].邓海平，译.北京：高等教育出版社，2005.

[4] 宋亚容，汪劲.生态环境损害赔偿磋商达成一致的影响因素分析[J].环境保护，2022（9）：23-27.

[5] 伯纳德·施瓦茨.美国法律史[M].王军，译.北京：中国政法大学出版社，1990.

[6] Young， Marion I. Inclusion and democracy[M].Oxford：Oxford University Press，2000．

[7] 康京涛，何丽.生态环境损害赔偿磋商第三人的角色失调与定位——基于15省份磋商办法与十大典型案例的分析[J].中国环境管理，2022（3）：118-124.

[8] 王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府 以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学，2006（4）：462-483.

[9] 仇赟.程序正义：理论、内涵与独立价值[J].学理论，2021（12）：31-34.

[10]李兴宇.生态环境损害赔偿磋商的性质辨识与制度塑造[J].中国地质大学学报（社会科学版），2019（4）：44-56.

[11]卡尔·拉论茨.法学方法论[M].陈爱娥，译.北京：商务印书馆，2003.

[12]徐以祥.论我国环境法律的体系化[J].现代法学，2019（3）：83-95.