排污许可制度变迁的历程、逻辑与展望

范逢春 曾芳芳

摘要：排污许可制度是坚持和完善生态文明制度体系的一项重要内容，科学理解排污许可制度的历史变迁及演化逻辑是生态环境治理和生态文明建设的一个重要命题。以历史制度主义视角进行分析，我国排污许可制度从以“污染防治”为目标的生态环境管控向以“改善环境质量”为目标的生态环境治理转型，先后经历了探索初创期、缓慢发展期、改革完善期三个重大历史阶段。我国排污许可制度与国家宏观制度情境紧密相连，并在路径依賴和关键节点的交互作用下呈现出“断裂—均衡”的变迁形式，行动主体互动和价值偏好构建则是其变迁的动力所在。对标提质增效新要求，排污许可制度改革要回应制度效能结构优化的迫切需求，推动专项修订以夯实法律基础，强化制度衔接以打造核心地位，构建监督体系以完善应用根本，从而助力生态环境治理现代化。

关键词：排污许可制度；制度变迁；历史制度主义

中图分类号：D035  文献标识码：A  文章标号：1009-3605（2023）02-0087-12

一、引言

生态文明是人类文明发展到一定阶段的产物，是反映人与自然和谐程度的新型文明形态，体现了人类文明发展理念的重大进步[1]。排污许可制度在生态文明建设中发挥着重要作用，“十四五”规划提出“实现所有固定污染源排污许可证核发”的目标，党的二十大报告更是明确指出“全面实行排污许可制，健全现代环境治理体系”。排污许可制度作为推进我国生态文明建设的重要制度，观往知来，有必要对排污许可制度的变迁进行系统分析，把握其内在逻辑。

在我国，排污许可制度最早由地方政府和环保部门推行，逐步发展为在全国全面实施，具有鲜明的中国特色。笔者在中国知网数据库（CNKI）以“排污许可”为关键词检索发现，截至2022年10月31日，核心期刊仅有42篇。笔者通过文献梳理发现，目前学界对排污许可制度的研究主要从宏观和微观两个层面展开：从宏观制度设计来看，排污许可制度与其他制度的有机衔接是学界研究的热点，如“三线一单”制度[2]、环境影响评价制度[3]、环境保护税收制度[4]等，亦有学者从法律层面探讨制度优化问题[5]；从微观制度应用来看，我国的排污许可制度主要存在以下问题：核发范围不明确[6]、污染源监测体系不完善[7]以及证后监管不健全[8]，学者针对不同的问题分别提出了相关政策建议。除此之外，亦有学者对排污许可制度的发展历程进行了研究，将其划分为产生、发展与形成三个阶段[9]。纵观以往研究，关于排污许可制度的研究成果丰硕，但是鲜有对这一制度的变迁机理进行系统性考察的研究。

作为国家生态文明制度体系的重要组成部分，排污许可制度是一种介于宏观生态规划与微观生态行为之间的历史性中观制度。作为富有解释力的制度变迁理论，倾向于从中观角度看待研究问题的历史制度主义为排污许可制度变迁研究提供了研究视角。历史制度主义通过对制度的关注，实现了理性选择制度主义的“行动者”和社会学制度主义的“深层结构”的有机联结，建构起“宏观情境—中观制度—微观结构”的全方位分析基础[10]。在宏观情境维度，历史制度主义认为制度是内嵌于宏观情境的社会性产物，在与宏观制度的耦合中生成以及演变；在中观制度维度，历史制度主义从路径依赖和关键节点两个角度把握制度变迁的历史进程和变迁规律；在微观结构维度，历史制度主义关注制度变迁中的能动性，强调行动者之间的互动对制度的塑造作用。研究排污许可制度变迁，其核心是如何变迁以及为何变迁两个问题，这需要从历史和制度的角度进行系统分析。笔者以历史制度主义为分析视角，梳理排污许可制度的变迁历程与演进逻辑，剖析其变迁的关键节点和动力机制，以期通过总结历史，把握排污许可制度变迁的独特性及其发展趋向，对排污许可制度的未来发展提供借鉴。

二、排污许可制度的变迁历程

排污许可制度，全称控制污染物排放许可制度，是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。全面实行排污许可制度，特别是综合性、一证式排污许可制度有助于明晰政府与企业的环境治理责任，推动现代环境治理体系的建立[11]。本文在回顾梳理了一系列与排污许可有关政策文本的基础上，结合历史制度主义中的“关键节点”概念，将排污许可制度的变迁历程划分为探索初创期（1972～1989年）、缓慢发展期（1990～2012年）和改革完善期（2013年至今）三个阶段（见表1）。

（一）从地方法规到国家规范：探索初创期（1972～1989年）

20世纪七八十年代，在环境污染蔓延、环境保护意识萌芽时期，我国环境保护制度初步建立，排污许可制度在这一时期应运而生，从地方性法规逐步发展为国家规范，制度效力级别不断提高。1982年，国务院办公厅出台了《征收排污费暂行办法》，明确提出了以排污申报登记表作为排污收费的凭证，这也是排污申报这一要求首次出现在政府文件中。1985年，《上海市黄浦江上游水源保护条例》正式颁布，明确规定排放废水须获得排放许可。这是中国首部明确实施排污许可证制的地方性条例。1988年，原国家环保局颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，文件中分章对“排污申报登记制度”和“污染物排放许可制度”进行了说明。这是首个从国家层面出台的专门性规定。

我国早期的排污许可制度是将国外制度引入环境保护领域的尝试，基本仿照国外的制度设计，缺乏鲜明的本土特色。在探索初创阶段，排污许可制度具有以下特点：一是排污许可制度最早作为排污收费的依据，主要表现为排污登记；二是我国排污许可制度最初应用于水环境保护领域，尚未在大气、土壤等领域全面展开；三是我国排污许可制度正式产生于地方性法规，后来逐步上升为国家规范，制度效力级别不断提高。这一时期国家将发展重心放在经济建设上，排污许可制度的实施缺乏理论基础和经验积累，其推行主要依赖于地方政府的探索，在现实中基本处于停滞状态。

（二）从单一治理到综合治理：缓慢发展期（1990～2012年）

20世纪90年代至21世纪的前十多年，环保形势更加严峻，中国的环保事业向环境综合治理方面发展，排污许可制度也在这一阶段有了进一步探索与发展。1995年，国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，第9款明确指出“国家在淮河流域实施水污染物排放总量管理制度”，这标志着排污许可制度上升为国家行政法规。《中华人民共和国水污染防治法》（1996年）和《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年）皆对排污许可的标准、程序以及监督管理作出了相应规定。自此，排污许可制度在水污染防治和大气污染防治领域得以原则性地确立。2004年，原国家环境保护总局确定了在唐山市等六座城市实施排污许可证试点项目，但在实践中各地环保部门并不积极，通知中提到的对许可证试点项目的验收工作也未见下文。2008年，原国家环境保护总局草拟了《排污许可证管理条例》（征求意见稿），面向各省市环境保护局（厅）征询意见，但该条例在其后十三年间未公布。

在缓慢发展阶段，排污许可制度具有以下特征：一是法律地位得以确立，排污许可制度成为行政法规与国家法律层面的相关规定；二是许可种类更为全面，排污许可的应用领域由水污染防治领域逐步扩展到大气及其他领域；三是实践经验不断累积，但试点效果甚微，尚未探索出一套完整高效的排污许可制度；四是发展过程曲折，《排污许可管理条例》在征求意见后十余年未见下文。

（三）从条块分割到联动聚合：改革完善期（2013年至今）

面对环境污染蔓延的高发态势，人民群众对良好生态环境的向往日益迫切，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，排污许可制度在这一时期迎来新的发展机遇。这一时期，《中华人民共和国环境保护法》（2015年）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年）、《中华人民共和国水污染防治法》（2017）都对排污许可制度作出进一步规范，构建了排污许可制度的基本法律框架。另外，《排污许可管理办法（试行）》（2017年）为排污许可制度的执行提供了具体指导，由生态环境部建立的各类环保技术标准为相关制度实施提供了技术支撑。《排污许可管理条例》（2021年）对排污许可的对象范围、申请手续、监督审查方式等方面内容进行了规定，这意味着国家通过立法方式全方位推进排污许可制度体系建设。在国家法律和中央政策的指引下，我国的排污许可制度步入全新时期，各地区结合本地实际制定了更为具体的办法，排污许可制度在全国范围内广泛推行。

在改革完善阶段，排污许可制度具有如下特征：一是建立了基本的制度体系框架，中央政府和国务院办公厅等颁布的一系列文件明确了排污许可制度的法律地位，制度体系进一步完善；二是扩大了许可实施区域，排污许可制度的试点工作在全国范围内统一开展，由各地政府按照国家时间要求安排具体实施工作；三是优化了管理流程，污染物排放管理向源头严防、过程监管、责任追究的全流程方向转变。

三、排污许可制度的演进逻辑

排污许可制度的演进本质上是在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，由以“污染防治”为基调的生态环境管控向以“提质增效”为基调的生态环境治理转型。排污许可制度在历史制度主义视域下衍生出了宏观情境、中观制度、微观结构三种截然不同却又相互重叠的变迁路径，并在这三条路径的共同作用下制度生成、持续、不断演化。总的来说，我国排污许可制度与国家政治、经济与文化环境紧密相连，并在制度本身路径依赖的阻力作用和微观行动者利益诉求的动力作用下，呈现出特定的演进逻辑，其制度体系不断趋于完善（见图1）。本文通过对我国排污许可实践进程中宏观情境的扫描、中观制度的分析以及微观结构的呈现发现，排污许可制度的演变总体上是一种较为温和的适应性再生变迁模式。

（一）制度背景：排污许可制度变迁的宏观情境分析

历史制度主义主张，不能孤立地分析事件和行为的起因，而应放在其发展的历史脉络中去理解，制度往往就是这样的脉络[12]。行动者的政治倾向、政策偏向受各国宏观制度情境的影响，而不是一成不变的。唯有把排污许可制度放在一个更长时期的历史脉络中，放在一个更加宏观的经济社会与文化情境中来理解，才可以更加清晰地理顺其历史演变的因果链条与基本逻辑。

20世纪七八十年代，以排污申报和排污登记为形式的排污许可证管理制度逐渐成为中国环境保护的一个制度选择，其制度背景因素在于：20世纪70年代末，我国开始实行改革开放政策，环境治理与经济发展具有内在一致的逻辑性，经济快速发展带来的是環境污染蔓延和生态环境恶化，环境治理的重要性显现[13]。创新政府机构职能以适应环境形势变化成为我国新的治理实践和重要议题：环保局最初作为城乡建设环境保护部的内设机构，1988年成为国务院的直属机构，更名为国家环保局。环保部门行政等级的提升为各类环境立法和管理体制的建立奠定了政治权力保障基础。从世界范围看，1972年召开了联合国人类环境会议，中国代表团在会上提出了保护环境的积极主张，促进了国内环保意识的觉醒。总的来看，尽管国家环保意识不断增强，环境保护机构不断调整完善，但这一阶段经济发展的任务明显压倒了环境保护的责任。排污许可制度尚未得到国家层面的重视，其具体实施大多依靠地方环保部门和当地政府，在实际中陷入停滞不前的僵局。

20世纪90年代到21世纪的前十几年，排污许可制度处于不断探索和发展阶段，其宏观制度背景在于：经济高速发展的代价是自然资源的浪费和对生态环境的破坏，环境保护面临着前所未有的压力。在此形势下环保部门的行政地位得到提高：1998年国家环保局更名为国家环境保护总局，成为正部级单位，在行政层级上取得质的飞跃；2008年，国家开始推行大部制改革，组建国家环境保护部，使其拥有了与国务院其他部委相同的权力。从国际上看，环境问题的日益严重带来了全球环保运动的兴起和发展，各类国际环保组织不断涌现，绿色环保成为世纪话题。这一时期，环境问题成为中国现代化发展的明显短板，我国开始探索适合中国国情的环境治理模式。但是，经济发展带来的生活水平提升进一步强化了各方对GDP的盲目追求，对环境保护问题的轻视阻碍了排污许可制度的发展。

党的十八大以来，排污许可制度得到进一步完善，其制度演化的宏觀制度背景是： “十三五”规划强调绿色发展理念，实行严格的环境质量把关；“十四五”规划提出构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型。这些新要求、新理念，成为推动我国排污许可制度发展的重要思想基础，经济和环境的关系不断优化。环保机构设置发生历史性改变：2018年国家环境保护部改名为生态环境部，新成立的生态环境部权力更加集中，管理领域进一步扩大，具有统一的污染治理与环境监管职权。在如何解决全球环境问题上，世界对中国的期望越来越高，以美国、日本为首的发达国家不断对我国施压，将全球环境污染治理的责任推到中国身上。因此，如何在经济发展与环境保护中找到平衡点，既保证经济的持续发展，又树立我国的生态大国形象，成为推动我国新时代生态文明建设的重要动力。排污许可制度作为环境污染防治的重要一环，也在这一时期迎来了重大发展（见表2）。

（二）断裂均衡：排污许可制度变迁的中观制度分析

在历史制度主义视域下，制度变迁过程总体上被分成制度存续的“正常时期”（Normal Periods）和制度断裂的“关键节点时期”（Critical Junctures）。在正常时期，制度变迁遵循路径依赖规律，制度与环境及其制度内部都保持着某种平衡；但是在制度的断裂时期，主要制度的变迁将会成为可能[14]。在我国排污许可制度变迁的过程中，路径依赖特性和关键节点将其塑成“断裂—均衡”的变迁形式，回答了制度如何变迁的问题。在宏观社会情境不断演变的过程中，路径依赖致使我国的排污许可制度稳步前行，并在特殊的历史节点，由于多重动力的共同推动，抓住变迁的机遇，从而实现制度突破。

1.制度均衡：路径依赖致使制度存续

历史制度主义强调制度路径的报酬递增，路径依赖就是制度的一种自我强化，表现为即使存在更有效的制度选择可能，但是一旦选择一条路径，它就会进入锁定状态，因为所有相关参与者都会调整他们的策略以适应当前的模式[15]。从我国排污许可制度的历史实践来看，社会主义基本制度决定了我国排污许可制度始终秉持着“以人为本”的价值旨归，坚持以“生态环境治理与经济社会发展深度融合”为改革核心。在“收益递增”带来的正反馈机制作用下，排污许可制度的演化总是沿着相对固定的路径呈现出渐进式变迁趋势，并逐步进入一种连续性的“锁定状态”中，即表现出较为强劲的路径依赖特性。

首先，经济依赖强化路径锁定。在20世纪七八十年代，我国物资相对匮乏、技术水平落后，当时的首要任务是快速发展经济从而提升物质水平，以资源消耗为支撑的粗放式经济发展方式是我国的必然选择。但是这种以环境污染为代价的发展方式是不可持续的，寻求科学发展道路被提上议程。尽管20世纪90年代我国从战略层面提出了可持续发展战略，但是囿于技术水平与思想观念在短期难以提高和转变，我国并未摆脱粗放式的经济发展方式，经济发展存在强烈的路径依赖。这种强依赖性在很长一段时间造成国家和地方对污染排放管理的忽视，由此排污许可制度进入自我强化的锁定状态。

其次，成本沉淀约束路径创新。一方面，路径创新所需的成本远高于路径依赖下的调试，在适应性预期的作用下制度设计者往往倾向于制度的稳定存续，增加了既有制度的黏性；另一方面，排污许可直接关涉企业利益，安装排污系统很可能给企业带来沉淀成本甚至破产，因此企业更倾向于保持制度稳定，以致影响了制度变革的进程。在以上因素的综合作用之下，排污许可制度创新的成本变得很高，不可避免受到路径依赖的反向作用，在长达二十年间处于一个缓慢发展状态。

再次，协同效应规制路径变迁。在人类集体行动中没有一项制度是独自发挥作用的，而是要与其他一系列正式制度以及非正式制度相互补充和协调，共同规制着人们的思维习惯和行为方式等[16]。排污许可制度是生态环境治理体系的一环，与环评制度、总量控制制度、环境税收制度等紧密相关。这一系列制度与政策共同建构成一个高密度网络，排污许可制度的变革可能产生牵一发而动全身的效果，制度的协同效应强化了既有制度的存续，规制着制度变迁的路径。

最后，思维定势形成路径依赖。从政府角度来看，地方政府对排污许可的探索实践影响制度的变迁进程。受传统政绩观的影响，绩效考核的主要指标是经济发展状况，某些政府官员在晋升激励的驱动下致力于追求经济发展成效，甚至对产值高的工厂企业给予优惠政策，排污许可制度在现实中处于停滞状态。从公众角度来看，受传统体制的影响，公众在环境保护领域处于被动状态，即使生活受到了污染物排放的影响，公众也并未真正参与到制度变革当中去，而是将其视为政府的治理责任，这也影响着排污许可制度的进一步完善。

2.制度断裂：关键节点推动制度变迁

历史制度主义分析往往聚焦于不同于“正常”历史发展情况的关键节点，这些关键节点打破了制度的持续性，甚至改变制度发展轨迹，导致制度的断裂。关键节点是在相对较短的时间内，制度设计者面临的可行选项范围更广，做出的选择可能对后续结果产生重大影响的时间点[17]。纵观我国排污许可制度的变迁历程，可发现三个历史断裂的关键节点。我国排污许可制度在这三个关键节点的作用下，得以牢牢把握现实需求和时代要求，缩短了制度供给与制度需求之间的时间差，实现了我国排污许可制度从地方法规到国家规范，再到固定污染源管理核心制度的重大转型，从现实角度促进了我国生态环境治理实践的改良与发展。

第一个关键节点是20世纪80年代初黄浦江污染事件，为我国污染防治敲响了警钟。20世纪80年代初，黄浦江“黑臭”天数越来越多，不明原因的肠道传染病在上海几次流行，这引起了当地政府和人大的关注，排污许可管理自此起步。1985年4月，《上海市黄浦江上游水源保护条例》的出台标志着我国排污许可制度正式产生，由此进入探索初创阶段。第二个关键节点是1994年可持续发展战略的提出。1994年，我国政府高瞻远瞩，率先制订了可持续发展行动计划《中国21世纪议程》，确立了中国的可持续发展战略，环境保护工作日益受到重视。1995年国务院发布《淮河流域水污染防治暂行条例》，首次将排污许可制度上升为法律制度，自此，我国的排污许可制度进入了完善发展阶段，法律地位不断提高，适用范围逐步扩大。第三个关键节点是2012年党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。2012年党的十八大召开，党中央从国家战略层面思考和布局美丽中国建设这一重要议题，确定了生态文明建设在总体布局中的重要地位，并将生态文明理念和生态文明建设写入宪法。在此之后，排污许可制度迎来了历史性全局性变化，进入全新的改革完善阶段。

（三）动力机制：排污许可制度变迁的微观结构分析

历史制度主义认为，政治结果受政治变量之间的排列方式与结构关系的影响，利益、观念和制度三者间的结构性关系一直是历史制度主义关注的核心。作为一种国家行政许可行为，排污许可制度的设立、持续与演进授予政治制度共同嵌于因果链条之中的利益因素、观念意识形态等政治变量的深刻制约。

1.行动主体互动：利益博弈致使制度调适

行动者天然具有理性思考能力，他们对权力资源、利益配置都有相当复杂的考量，会通过策略来寻求确立自身的有利地位。行动者之间的利益博弈和行为选择催生了制度变革，是制度变迁的动力来源。排污许可涉及中央政府、地方政府、企业以及公众等利益主体，背后蕴含着深层次的权力和利益关系，我国排污许可制度的变迁历程是各利益相关者利益诉求博弈与价值分配制衡的动态过程。

具体而言，20世纪70年代，排污许可制度呈现出“自下而上”的诱致性变迁。在治理实践中，污染事件频发引发了公众对政府规制排污行为的迫切需求，继而推动了地方政府开始探索排污许可制度。这一制度创新亦进入中央的视野，但彼时我国处于经济迅速发展时期，排污许可制度仅在部门文件中有所提及，尚未进入议程设置。进入20世纪90年代，排污许可制度呈现出“自上而下”的强制性变迁特征。中央政府基于对全国整体环境形势的把握，提出了可持续发展战略，排污许可制度也相继在水污染防治、大气污染防治等文件中得以确立，这在一定程度上为地方政府政策制定指引了方向。然而，地方政府担负着经济发展的重任，不得不考虑严格落实排污许可制度可能会影响地方经济的发展，排污设备的高昂成本亦让许多企业望而却步。因此，地方政府和企业形成了“共谋关系”，排污许可制度在现实中长期处于停滞状态。十八大以来，排污许可制度实现了“自上而下”的强制性变迁和“自下而上”诱致性变迁的良性互动。党和国家将生态文明建设置于战略发展地位，排污许可制度也在这一阶段迎来大范围试点。经济发展与技术进步亦为排污许可制度提供了良好的执行条件，企业由被动接受转变为主动申请，自我约束意识提高。生态文明建设深入人心，公众对环境权益的诉求也走向了制度设定的中心。由此，排污许可制度进入全新的改革完善阶段。

2.价值偏好建构：观念汇聚促进制度改革

先进的观念能够在思想层面塑造认知、传达政策理念，起到沟通和协调的连接作用。先进的观念形成后，会成为主体具有一致性的行动指南，自觉在规则下开展活动[18]。在制度变迁中，先进的观念能够通过必要性的说明为行动提供强大的内生动力，凝聚成决策系统无法忽视的重要力量，并将民众提出的议题纳入决策分析系统中。这种由先进的观念合力创造的凝聚力量通过一定形式的表达，显著影响制度安排的走向。

从我国的排污许可制度来看，党和国家对生态环境保护的重视程度及其生态文明理念影响着制度的变迁，社会公众的思想观念以意见和建议的形式也对制度变迁的轨迹产生一定影响。一方面，党和国家的生态文明理念对于排污许可制度的设定具有导向作用，赋予了排污许可制度新的目标指向。具体来看，20世纪70～90年代，改革开放促进了生产力的迅速发展，党和国家的生态文明理念更多体现为经济优先发展理念。当时虽然将环境保护列为基本国策，但经济发展压倒了环境保护，排污许可制度并未得到国家层面的足够重视。20世纪90年代至21世纪初，紧跟国际潮流，党和国家对生态文明建设日益重视。“保护环境就是保护生产力”“可持续发展战略”“科学发展观”等相继提出，环境保护与经济发展同等重要，排污许可制度由此实现变迁发展。十八大以来，党和国家的生态理念发生历史性、转折性和全局性改变，以生态环境质量改善为核心的理念体系逐渐形成，建设美丽中国成为一种国家价值追求，排污许可制度迎来全新的改革完善阶段。另一方面，社会公众的意见和建议也是政策制定者的重要参考依据，是排污许可制度变迁的重要思想源泉。社会公众的需求主要通过代表提案和学者建议得以表达，人大代表和政协委员广泛征集民意，提出的议案和建议能够深刻反映人民的需求和期待，社会公众在排放污染物方面的诉求能够推动我国排污许可制度的完善；专家学者通过政府咨询或者公开建言的方式表达意见、传达观点，成为开启排污许可制度变迁的重要思想源流。随着时代的发展，环境问题和环境治理框架内各种网络关系情况的变化，使各个阶段都呈现独特的时代特征，推动着价值取向和生态观念的不断变化和发展，从而带动排污许可制度的更新和演变。

四、排污许可制度的未来展望

我國排污许可制度与国家宏观制度情境紧密相连，并在路径依赖和关键节点的交互作用下呈现出“断裂—均衡”的变迁形式，行动主体互动和价值偏好构建则是其变迁的动力所在。回溯过去，排污许可制度走过了一条从无到有、从地方到中央、从局部到整体的发展道路，回应了生态实践对制度供给的迫切需求。展望未来，应客观审视排污许可制度改革路径上可能出现的风险与所要应对的挑战，通过推动专项修订以夯实法律基础、强化制度衔接以打造核心地位以及构建监管体系以完善应用根本等措施，助力环保治理现代化建设。

（一）推动专项修订以夯实法律基础

法律法规因其强制性和权威性对制度实施具有显著的推动和保障作用，排污许可制度的发展完善必须不断夯实法律基础。目前，水、大气、土壤和固体废物污染防治领域都已出台相关专项环保法律，如水污染防治法、大气污染防治法皆明确规定了在本领域实施排污许可制度。但是仔细研究发现，排污许可制度的法律体系仍然存在薄弱与不足之处，各专项环保法的规定不够全面详细，与最新出台的《排污许可管理条例》存在衔接漏洞，主要体现在以下方面：一是许可应用领域覆盖不全面，尚未明确将环境噪声污染和海洋污染纳入排污许可制度的管理范围。二是许可责任追究规定不细致。例如，《土壤污染防治法》对于违反排污许可相关规定的行为未作出明确的处罚规定。三是许可制度体系步伐不一致。《排污许可管理条例》提出了主动报告、自行检测等新要求，但各专项法律尚未跟上最新步伐。基于以上不足，本文提出以下建议：一是实现管理范围的全面覆盖，尽快修订噪声以及海洋污染防治领域的专项法律，逐步探索将噪声污染、海洋污染等相关要素纳入排污许可的管理范围。二是完善管理实践的相关规定。例如，在土壤污染防治法中明确关于排污许可不规范行为的处罚规定，增强制度实施的强制性与权威性。三是推动法律体系的步调一致。各专项法律要吸纳《排污许可管理条例》提出的新要求，增加主动报告、自行检测等方面的内容。

（二）强化制度衔接以打造核心地位

固定污染源环境管控是一项系统工程，包括排污许可制度在内的一系列制度犹如这项工程的不同零件，在各自的位置上共同支撑着环境管控工程的总体运行。由于不同制度之间天然存在异质性，因此建立联动高效的制度衔接链条并非易事。由于缺乏许可证的统领，各项制度只是在污染防治的某一个阶段或某一方面发挥作用，其主要功能的发挥具有极大的局限性，难以有效实施[19]。在制度融合方面需要在以下方面努力：一是强化与环境影响评价制度的融合。统一排污许可与环境影响评价管理项目的类别和级别，修订相关管理名录，实现两项制度备案登记的深度融合与统一。二是加强与总量控制制度的衔接。厘清排污许可与总量控制的内在联系，将污染物排放削减目标分解至排污许可的具体落实，将排污许可年度报告中的实际排污总量作为总量控制的基本依据。三是探索与其他环境管理制度的对接。开展相关试点工作，将企事业单位年度实际排污总量等相关数据作为环境指标统计与环境税收的重要来源，有效防止数据孤岛与数据跑路现象的出现，实现数据的一次收集，统一使用。

（三）构建监管体系以完善应用根本

制度的设计质量依赖于制定者的智慧，制度的效能发挥则离不开后续监管。排污许可证既是排污单位的守法文书，也是生态环境部门的执法依据，依证监管是排污许可制实施的关键[20]。但是囿于排污许可制度实践的复杂性与多样性，在监管方面不可避免地存在监管人员能力不足、监管执法效能不强、监管数据信息不全等问题，为此提出以下建议：一是优化监管工作的方式。整合执法系统与移动监测系统，将监测数据作为执法的基本依据，提高监管执法的精准性与科学性。规范监管方式和明确监管内容，重点监管是否主动申请排污许可、是否持有排污许可证书、是否按照许可证要求排放污染物，从而有效履行排污许可的监管责任。二是强化监管执法的效能。增强监管执法的公开性和透明度，打通公众参与和社会监督的渠道，发挥社会监督的舆论作用；对违反排污许可相关规定的典型行为进行通报和曝光，对按证排污企业予以表彰和宣传，发挥媒体对社会氛围的营造作用。三是建立统一的信息平台。以大数据、区块链技术为抓手，实现水、大气、土壤等污染防治领域信息数据的互联互通，力求打破信息壁垒与数字孤岛，构建污染源管理的信息化监管体系。

五、结语

污染防治是关乎生态环境治理的大事，梳理、阐释和分析排污许可制度的变迁历程，有助于分析排污许可制度改革的发展态势；探寻基于新形势新要求的制度变革之道，有助于把握提升环境质量的目标走向，推动我国生态环境治理现代化。运用历史制度主义的分析方法研究排污许可制度的变迁历程，可以发现其是在經济发展与环境保护的互动与碰撞中不断发展的。伴随宏观情境的变化，排污许可制度在路径依赖与关键节点的共同作用下渐进调适，在利益博弈与观念汇聚的推动下演化变迁。党和国家始终坚守人民立场，在保证制度稳定存续的前提下，精准把握每个关键的历史节点，不断调整、发展、完善排污许可制度，将其置于固定污染源管控制度的核心。新形势下，生态环境治理进入新阶段，应客观审视排污许可制度改革路上可能出现的风险与挑战，发挥排污许可在污染防治中的重要作用，实现排污许可制度同各项环境管理制度的有效衔接，推动顶层制度设计和实践工作平稳过渡和转型。

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责任编辑：周 觅

收稿日期：2022-12-01

基金项目：国家社会科学基金一般项目“基于多源大数据的县域政治生态监测体系与集成治理研究”（项目编号：22BZZ073）

作者简介：范逢春，男，安徽怀宁人，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向：地方政府治理；曾芳芳，女，四川达州人，四川大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向：地方政府治理。