“三高四新”战略背景下湖南前沿科技领域创新治理体系构建研究

2023-06-01李玉琼陈奕帆

湖南行政学院学报 2023年2期

李玉琼陈奕帆

摘要：党的二十大报告提出，应坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。湖南省前沿科技领域创新治理体系经历初步发展—快速发展—创新发展阶段，目前进入高质量发展阶段；但存在着前沿科技创新治理战略性目标不明确、资源配置方式不合理、对前沿科技领域产学研创新主体缺乏系统认识、创新治理体系中政府治理约束性过强以及创新环境有待优化等问题。基于湖南省现有的资源配置机制，构建和完善湖南省前沿科技领域创新治理体系，对于提高创新治理效能，贯彻落实“三高四新”战略具有重要意义。

关键词：“三高四新”战略；前沿科技领域；创新治理体系构建

中图分类号：D30 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）02-0038-09

前沿科技是指在某一具体科技领域中具有继承性、未来性和探索性特征的研究或技术。前沿科技领域包括新一代人工智能、量子信息、集成電路、基因与生物技术、临床医学与健康等领域[1]，具有研究范式转变、学科交融性强、科学与技术联系紧密、不确定性强、风险较大以及存在伦理和社会问题等特点。通过创新能够促进前沿科技朝着健康高质量方向发展[2]。支持前沿科技领域创新作为一种政策工具和杠杆，已成为创新型国家提升国内产业竞争力、振兴国家经济的重要手段。前沿科技领域创新治理体系是政府、科学界、企业及相关社会角色协调合作，共同管理前沿科技领域的治理体系，是国家创新治理体系和治理能力现代化的重要内容。这一体系通过创新载体跨越边界进行信息、知识等交换，进而形成一个促进前沿科技领域创新、技术转移的综合平台[3-4]。目前，前沿科技领域创新治理体系主要存在以下问题：前沿科技领域战略性目标不明确，政府治理约束性强，资源配置不合理，创新能力不高[5-6]，存在技术伦理争议和公民隐私、数据安全等风险。前沿科技领域创新治理体系具有动态性、层次性、整体性等特征[7]，相关研究主要涉及以下方面：确定前沿科技创新发展的战略规划、建立创新组织协调机制、完善科学决策咨询制度、管控创新风险和构建创新评估机制等。前沿科技领域的创新治理需要各创新主体和载体之间相互配合，但目前少有学者关注前沿科技领域创新治理体系中各创新主体与政策环境之间的协同演化问题，既有方案也难以解决前沿科技领域创新治理中所遇到的问题。

为打造具有核心竞争力的科技创新高地，贯彻落实“三高四新”战略，湖南省出台一系列政策支持前沿科技领域的创新，但前沿科技领域创新治理体系的发展仍存在一些问题。其原因就在于，政府对前沿科技领域创新支持政策缺乏系统考虑和顶层设计，资源配置方式不合理，缺乏对前沿科技领域产学研创新主体属性目标、技术能力与发展水平差异的系统认识[8]。本文通过对湖南省前沿科技领域创新治理体系的演变过程进行梳理，对“三高四新”战略下湖南省前沿科技领域创新治理体系面临的新形势进行解构，提出了构建和完善前沿科技领域创新治理体系的对策建议。

一、前沿科技领域创新治理体系与“三高四新”战略的耦合

2020年9月，习近平总书记在湖南考察时指出，要着力打造国家重要先进制造业、具有核心竞争力的科技创新、内陆地区改革开放的高地，在推动高质量发展上闯出新路子，在构建新发展格局中展现新作为，在推动中部地区崛起和长江经济带发展中彰显新担当，奋力谱写新时代坚持和发展中国特色社会主义的湖南新篇章。就践行“四新”使命而言，“新路子”“新作为”“新担当”的具体指向紧扣高质量发展的主题，深化了供给侧结构性改革的主线，凸显了畅通国内国际“双循环”、构建新发展格局的重要着力点，蕴含了坚持深化改革开放的内在要求，最终落脚于奋力谱写新时代坚持和发展中国特色社会主义的湖南“新篇章”[9]。毋庸置疑，打造“三个高地”就是抢占发展制高点、把握创新发展主动权；践行“四新”使命就是在全国“一盘棋”中彰显湖南价值、贡献湖南力量[10]。

创新是发展的第一动力。“三高四新”战略的提出为湖南省的科技发展指明了方向，对湖南省前沿科技领域创新提出了新要求。“十四五”以来，湖南省科技创新重大项目顺利实施，突破了多项关键核心技术，在前沿科技领域中取得了一批重大标志性成果，攻克了“卡脖子”难题，保障了产业链创新链的安全可控。近年来，湖南省超高产杂交稻、超级计算机、超高速列车、北斗卫星导航系统、电磁勘探装备、“海牛号深海钻机”等标志性创新成果领跑世界；但在国家11大关键前沿科技领域中的能源、公共安全与海洋技术等领域，领跑、并跑技术却是空白。打造具有核心竞争力的科技创新高地对湖南省前沿科技领域创新治理体系提出了更高要求，即在前沿科技领域提高自主创新能力，实现前沿科技多领域创新成果领跑世界。结合湖南省自身优势，构建前沿科技领域创新治理体系，是摆脱湖南省前沿科技领域创新资源配置不均的困境，提升湖南省自主创新能力，深入实施“三高四新”战略，加快湖南省建设创新型省份进程的关键，也是实践给理论提出的新命题。

二、湖南省前沿科技领域创新治理体系的发展历程

自新中国成立以来，湖南省科技事业艰难起步后稳步前行，前沿科技领域创新治理体系也呈现出明显的阶段性特征，在不同的社会发展背景下，针对不同的目标，其创新治理体系的关注点也各有不同。

第一阶段：初步发展阶段（1949～1976年）。新中国成立后，湖南省积极响应中共中央“有计划地为工农业、国防建设服务”的科技工作方针和“向科学进军”的号召，采取一系列措施发展科技事业。成立了省科学技术委员会，科技队伍得到稳定和壮大，科研机构数量逐渐增加，科技管理水平有所提高，科技研究初见成效。标志性成果彰显了湖南前沿科技领域创新力量。1954年，我国第一台航空发动机在株洲研制成功；1956年，由陈国达院士开创的“地洼学说”被列入世界科学史年表，开启了湖南前沿科技领域创新发展的序幕。“文化大革命”期间，湖南省科技事业的发展遭到严重破坏，前沿科技领域发展受阻，造成十分严重的损失。面对基础投入不足、创新载体过少以及“大跃进”中科技工作出现的失误等问题，如何协调配置资源成为这一时期前沿科技领域创新治理的重点。

第二阶段：快速发展阶段（1978～1999年）。1978年3月，党中央召开了全国科学大会，邓小平强调“科学技术是生产力”，充分肯定了科学技术在社会主义现代化建设中的地位和作用。湖南省积极恢复和新建科技机构、整合科技队伍，极大地调动了广大科技人员的积极性。这一阶段湖南省前沿科技领域创新成果丰富。1983年成功研制银河亿次巨型计算机系统，填补了国内巨型计算机的空白，标志着我国巨型计算机研制进入世界先进行列；1984～1992年成功研制出当时我国最大液压提升机，达到国际先进水平；1979～1985年研究成功的人类高分辨染色体技术达世界先进水平；1998年实现我国克隆遗传病致病基因零的突破。针对科技与经济脱节、科技成果不能迅速转化为生产力等突出问题，1985～1991年，湖南省先后出台《科学技术进步奖励条例》《关于推动科研生产联合若干问题的暂行规定》等一系列文件，推动全省科技力量进入经济建设主战场。1991年湖南省出台了《科教兴湘的决定》，鼓励积极发展高新技术产业[11]。

第三阶段：创新发展阶段（2000～2020年）。本世纪前20年，是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是前沿科技领域创新发展的重大战略机遇期。党中央确立了到2020年进入创新型国家行列的目标。根据这一目标，湖南省作出了《增强自主创新能力建设创新型湖南》的决定，把提高自主创新能力、建设创新型湖南作为调整优化经济结构、转变增长方式、实现全省经济社会持续快速协调健康发展和建设和谐社会的战略支撑，并先后颁布了加快高新技术企业、促进产学研结合、强化企业技术创新主体等有关政策措施，前沿科技领域创新进入创新发展阶段[12]。

第四阶段：高质量发展阶段（2021年至今）。2020年“三高四新”战略的提出是十九届五中全会精神在湖南的细化具体化。大力实施“三高四新”战略，湖南省启动关键核心技术攻坚战，重点打造工程机械、轨道交通、航空动力三大具有全球影响力的前沿科技领域产业集群，超前布局一批新兴和未来产业，稳步推进高质量发展。随着全球疫情对世界局势的加速冲击以及国外先进技术封锁对我国经济发展的限制，原有前沿科技领域创新治理体系难以应对后疫情时代的新挑战，湖南省前沿科技领域创新治理体系呈现治理失灵现象。为了贯彻落实“三高四新”战略，实现高质量发展，需要提升治理体系和治理能力的现代化水平，充分考虑主体、要素、环境等特征及其作用规律，建构预测性的、系统性的治理原则，持续提升前沿科技领域创新治理效能[13]。

三、湖南省前沿科技领域创新治理体系的基本框架及问题分析

（一）湖南省前沿科技领域创新治理体系的基本框架

前沿领域科技创新体系包含政府、企业、高校、研究机构和科技中介等创新主体以及创新载体和创新环境。在这一系统中，政府发挥引领作用，运用财政税收、金融服务等政策工具调动各方在前沿科技领域创新的积极性；高校和研究机构凭借其深厚的知识沉淀和科研能力，依据国家的战略方针，在前沿科技领域的创新方面开展相关研究并培养高质量创新人才；企业借助各方创新支持，进行前沿科技领域创新技术开发，推动科技成果落地转化；科技中介等则通过提供中介、金融服务等，保证系统完整运行[14]。孵化基地、科技园、产业集群、合同、契约等有形和无形的创新载体将各创新主体连接在一起，创新环境又对创新主体和创新载体产生积极或消极的影响。

前沿科技领域创新治理包括治理主体和治理客体两部分。治理主体是政府、企业、科研院所等；治理客体即治理对象，是指前沿科技领域创新所需要的各类要素，如知识、创新成果、创新资金、创新基础设施等。前沿科技领域创新治理既包括政策法规等正式规章制度，也包含市场机制等非正式制度，创新治理体系需要一整套规范化、标准化的政策法规作为支撑，同时也需要市场机制等非正式制度的参与（见图1）。

（二）湖南省前沿科技领域创新治理体系存在的问题

目前，湖南省前沿科技领域创新治理体系的建设虽然已取得一定成果，但仍存在一些亟待解决的问题，没有达到理想的创新治理体系状态，不利于湖南省科技创新的进步以及“三高四新”战略的落实。

1.前沿科技创新治理战略性目标不明确

虽然湖南省以“三超”“三深”为代表的创新成果领跑世界，装备制造领域涌现出一批具有国际先进水平的大国重器，推动了新一代信息技术、新材料等先进技术的发展，保障了产业链创新链的安全可控；但是在能源、公共安全与海洋技术等前沿科技领域中领跑、并跑技术发展缓慢。湖南省前沿科技创新的现状可概括为：积极推进产业创新，创新能力有所增强，但前沿科技领域自主创新能力薄弱，在某些前沿科技领域领跑、并跑技術几乎为零。

在创新治理方面，总体目标不够明确，不同部门之间遵循不同的治理原则，创新成果转化效率较低。很多情况下，政府对新产品、新技术、新服务的安全性监管过于严苛，加之不同部门原则不同，造成前沿产品或技术在市场中应用缓慢。此外，对前沿科技领域创新支持政策缺乏系统考虑和顶层设计，主要采用传统的行政管理模式，不能较好地按照前沿科技领域新趋势及时变动。技术在前进，相应的治理方式并未跟进，使得前沿科技领域创新常常受阻。

2.资源配置方式不合理

相关统计数据显示（见表1），2016年湖南省R&D经费内部支出为4688418万元，2020年增长到8987001万元，研发投入金额相比2016年增长了91.7%；2016年R&D经费投入强度仅为1.1%，2020年也只增长到2.6%，这一数值远低于广东、江苏、北京等地水平；2016年基础研究经费占R&D经费内部支出的2.8%，2020年占比3.8%。基础研究是前沿科技领域创新的基础，基础研究经费不足很大程度制约了湖南省前沿科技领域创新的效率提升。同时，用于科研机构、高等学校的研发投入比重较小，这也说明湖南省在前沿科技领域的研发投入不足。当然，研发投入占GDP比重低、前沿科技领域研发投入不足、缺乏核心技术研发投入等问题并不是湖南省所特有，全国不少省市也普遍存在。

3.对前沿科技领域产学研创新主体缺乏系统认识

新型创新治理体系的构建能主动打破前沿科技在实际应用层面的机制障碍，积极利用前沿科技提升治理体系的先进性水平，符合时代发展的要求。现有的治理体系以政府作为唯一或者主要的管理者，很多工作还得靠行政部门推动执行，社会资源的供给不足，其他社会主体参与管理社会公共事务的程度较低、水平相对较弱。相关统计数据显示（见表2），从2018年开始，湖南省产学研合作企业占比逐年降低，2020年仅占比34.2%。在产学研形式的合作中，社会组织普遍存在基础薄弱、认可度不高、公信力不够的问题，难以发挥其自身的作用。前沿科技领域创新治理体系中除政府外，其他各主体发挥的作用还有待进一步提高，创新主体多元化诉求途径仍需进一步畅通。

4.创新治理体系中政府治理约束性过强

前沿科技领域的发展离不开人、财、物等基本要素，其产业具有技术密集、资金集中等特点，政府过强的约束性制约了湖南省前沿科技领域的创新发展。大多数研发资金往往分配给政府特定的决策项目，忽视推动前沿科技研发活动的科学家和了解市场需求的企业家的建议，造成前沿科技领域项目建立和实施之间产生巨大差距。前沿科技领域研发设备的采购也依据政府的采购制度，未完全契合前沿技术的研发需求，降低了创新效率。

5.创新环境有待优化

近年来，随着国家对前沿科技领域创新的高度重视，前沿科技领域治理理念、制度建设和政策措施等方面取得了较大进展。湖南省政府着力优化营商环境，为市场主体寻找新的发展机遇，但是对前沿科技领域的创新治理体系构建的关注度仍不够，缺乏与之配套的相关法规和政策支持，创新环境仍需继续优化，治理体系仍有很大的改善空间。

四、构建前沿科技领域创新治理体系的对策建议

（一）明确前沿科技创新治理战略性目标

“三高四新”战略指出，湖南要着力打造国家重要先进制造业、具有核心竞争力的科技创新、内陆地区改革开放的高地。科技创新高地首先是人才高地，应重视创新型人才的培养，优化人才培养结构。科研人才的培养离不开教育体系的支撑，一是各高校和科研院所应加强基础知识教育，让科研人才在其研究领域具有扎实的专业基础知识，注重专业深度的培养；二是加强跨学科培养，前沿科技领域的人才需要进行多学科知识的交融，注重专业广度的培养；三是优化人才评价体系，对人才的评价不只局限于论文发表的数量，还应从多个角度进行考核，充分发挥人才特长，激发创新活力。同时应明确前沿科技领域治理战略性目标，实现创新标准、机制、政策等方面与国内水平一致，与国际世界对接，吸引各类优质创新资源，重点突破核心技术和关键技术的短板，推动“三高四新”战略的贯彻落实。

（二）合理配置相关资源

“三高四新”战略背景下构建前沿科技领域创新治理体系，应将加强前沿科技这一基础研究领域的投入作为长期性战略并加以贯彻落实，保障前沿科技领域基础研发的资金供给，掌握关键核心技术，增强创新活力。湖南省政府应始终重视前沿科技领域的创新治理，做好科学与研发资源的配置工作，合理发挥政府和市场在资源配置中的作用，尽可能地释放各民营企业以及其他社会组织在前沿科技领域创新治理体系中的巨大潜能。政府通过出台相关政策，调动创新治理体系中的科技中介等提供各种服务的积极性，提高公众对前沿科技领域创新治理体系构建的参与度及影响力，进一步增大对前沿科技领域的基础研发投入。同时有关部门要加强对资金使用过程的监督，防止贪污和浪费现象发生，保证科研基金物尽其用，花在“刀刃上”。

（三）推动创新治理体系主体多元化进程

在社会发展中，政府、人民和社会组织都有各自的责任。政府和公共组织不是万能的。在社会治理中，政府应发挥规则制定者和监督者的作用。政府权力广而深，社会组织又过于依赖政府，缺乏对政府的监督和制约，因此政府和社会组织都应该改变传统治理观念，以相互独立、协同合作为价值导向，重新定位两者的关系[15]。在“三高四新”战略背景下，政府、企业、科研院所以及相关社会组织应充分发挥各自作用，相互配合，相互促进，要积极探索前沿科技领域合作创新模式，着力建设科技创新利益共同体。创新治理体系是现代技术、经济、社会紧密联系的社会创新集群，是加快科技成果转化、科技攻关成果产业化的有效组织形式。

（四）简政放权突破政府制度约束

目前，湖南省不少社会组织的发展存在组织规模小、行为准则不规范、社会组织作用和影响力有限等问题。因此，政府必须转变观念，大力培育和支持社会组织的发展，通过主体、机构、人员、职能和资产的分离，加快推进社会组织与政府适度分离，独立履行职责。政府治理约束性过强制约了前沿科技领域创新，为解决这一问题，政府可综合听取高校和科研机构研究人员对这一领域未来发展的见解，设立相关机构综合管理科研经费，适当简政放权，完善跨部门协调机制，使得政府部门间的横向、纵向交流沟通顺利进行，提高前沿科技领域创新效率。

（五）优化前沿科技领域创新环境

创新治理体系中各创新主体之间的相互协调，离不开创新环境的支撑作用，良好的创新环境更容易激发创新主体的创新活力。在“三高四新”戰略背景下，优化湖南省前沿科技领域的创新环境，一是要结合“三高四新”战略的具体内涵和特征，制定促进前沿科技领域创新治理的政策，完善这一领域的法律法规，使各创新主体有法可依，并根据经济社会发展的趋势及时加以修订。二是要构建良好的市场环境，建立一个积极推进科技成果转化落地、激发各创新人员潜力、促进公平竞争、包容开放的市场环境。三是要完善治理体系中的反馈机制，对前沿科技领域创新治理的效果进行评价并反馈，及时加以调整和优化，使前沿科技领域创新治理体系发挥其应有的作用。

五、结论

在全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，经济保持较好发展态势，科技自立自强积极推进的高质量发展形势下，为着力解决目前湖南省前沿科技领域治理体系中存在着前沿科技创新治理战略性目标不明确、资源配置方式不合理、对前沿科技领域产学研创新主体缺乏系统认识、创新治理体系中政府治理约束性过强以及创新环境有待优化等问题，湖南省政府应通过明确前沿科技创新治理战略性目标、合理配置相关资源、推动创新治理体系主体多元化进程、简政放权突破政府制度约束、优化前沿科技领域创新环境等措施，进一步构建完善高效的前沿科技领域创新治理体系，全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，推动湖南省创新型省份建设，为创新型国家贡献湖南力量、展现湖南担当。

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