特色产业引领县域城乡融合发展的实践与启示

2023-06-01熊曦李泓伯肖容

湖南行政学院学报 2023年2期

熊曦李泓伯肖容

摘要：县城是我国城镇体系的基本单元，也是促进城乡融合发展的关键支撑，在县域经济发展中具有举足轻重的地位。根据县城的五种类型功能定位，各地从不同类型县域的优势和特点出发，结合各自功能定位因地制宜地发展特色产业，在实践中积累了不少经验。江苏昆山市、四川青神县、湖南长沙县、湖南江华瑶族自治县等地分类引导县域城乡融合发展的做法，为推进全国城乡融合发展提供了成功经验和启示，为特色产业引领城乡融合发展提供了参考。

关键词：城乡融合发展；特色产业；县城功能定位

中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）02-0070-08

一、引言

县域是促进城乡融合发展的关键支撑和重要切入点[1]。党的二十大报告提出要坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动，着力推进城乡融合和区域协调发展。可以说，以县域为基本单元推进城乡融合发展，为构建城乡融合发展新格局提供了重要遵循[2]。推进县域城乡融合发展，既有利于引导农业转移人口就近城镇化，又有利于实现工农互促、城乡互补。在这一过程中，其核心是要抓好产业。而县域相较于大城市，在产业基础、资金、技术、人才等要素资源方面存在着明显的劣势，且不同县域在区位条件、经济发展水平、产业基础、资源禀赋、空间结构和人口数量上差异明显，在产业发展上的着力点应该是“特色”[3]，充分发挥不同县域的优势和特点，紧扣县域功能定位，合理布局县域空间结构和特色优势产业，做大做强县域特色产业，更加突出县域在经济发展中连接城乡的功能定位，以特色产业引领县域城乡融合发展。本研究紧扣县城的五种类型功能定位，结合不同类型典型县域因地制宜发展特色产业引领县域城乡融合发展的方式展开具体研究，试图为不同功能定位类型的县域城乡融合发展找到可供参考的经验。

二、案例分析

在推动县域城乡融合的进程中，明确县域的功能定位是关键点[4]，需要综合考量县域区位条件、自然资源禀赋、产业发展基础、环境承载能力、常住人口数量、国土空间规划等要素，科学确定县域功能定位及产业发展方向。本文结合《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中对县城功能的五个明确定位，选取典型案例，剖析其以特色产业引领城乡融合发展的好做法、好经验。

（一）大城市周边县域——以江苏昆山为例

城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城[5]。

大城市周边县城，主要是在原有产业基础上，主动承接中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等产业转移和功能疏解，科学协同布局产业项目，加快融入中心城区。昆山努力深度融入长三角一体化，在改革开放初期，昆山就喊出了“东依上海，西托三线，内联乡镇，走向全国，面向世界”的响亮口号，确立了通过招商引资提振县域经济发展的战略，通过引入外部要素资源，充分发掘了昆山市自身区位优势潜藏的巨大潜力，迅速完成本地工业化进程，提振经济发展，使昆山的经济发展水平实现了质的飞跃。昆山的城乡融合发展如图1所示。

一是充分利用地处长三角都市圈的区位优势，尤其是上海等大城市对昆山的辐射效应，及早承接国内外产业转移。早在20世纪80年代，昆山即提出了“要发展，靠上海”的口号，在当时地方经济发展水平相对落后的情况下，筹措资金建设工业新区，成功吸引一批国内外企业来昆山投资建厂，成功地承接了周边大城市及国外产业转移，走出一条闻名全国的“昆山之路”，并在一定程度上促进了昆山的城乡融合发展进程。随着新区的建设与扩大，昆山对处于城乡接合部的新区内的村镇进行了“村改居”，将新区内农村整合成了“群益社区”，原村落居民住進了整齐划一的单元楼，不仅改变了整合前村落分散且村庄规模较小的格局，整个城乡面貌焕然一新，而且居民生活条件得到有效改善，就业选择也多了起来，大部分社区居民选择直接进入工业新区内的制造企业工作，或选择“亦工亦农”的工作模式，逐渐融入城市中，推动了城乡融合发展进程。

二是借力大城市周边县城的产业配套功能与优势，围绕“2+6+X”现代产业，即两大主导产业（高端装备制造和电子信息产业）、六个千亿级新兴产业（新材料、新能源、新显示、新医疗、新智造及新数字产业）、X个先导产业（航空航天、人工智能、先进计算等），开展产业链招商。21世纪初抢抓全球电子信息产业转移机遇，围绕一家企业，招全上下游产业，不断发展壮大新型显示、智能终端、先进计算三个过千亿规模的昆山电子信息产业（总年产值已突破5000亿元，尤其是中小尺寸面板产品全球市场占有率都很高），并带动了精密机械制造乃至装备制造业发展（已超过2800亿元），形成完整产业链条，发挥出规模效应。这种产业链招商模式被成功复制到其他产业，如咖啡全产业链吸引了包括中原、瑞幸、亿政、诺丁顿、铂金等咖啡产业链龙头企业，由此形成了3个千亿元级、30个百亿元级和150个10亿元级企业矩阵，为全市90%以上的农村劳动力在非农领域就业提供了坚实保障，推动了城乡融合高质量发展。

三是作为一座现代化工商业城市，昆山对农业的发展也十分重视，致力于推动工业反哺农业，全力打造昆山都市农业，力求兼顾城市与农村的协同发展。一方面，着力抓重点、聚特色、立优势，发展阳澄湖大闸蟹养殖、优质大米生产等现代农业，产生了强有力的品牌效应，2021年实现农林牧渔业总产值53.19亿元；另一方面，昆山立足优势特色产业做强农产品精深加工，打造国家现代农业产业园区，依托鲜活果汁、波力食品、优诺乳业等龙头企业引领，打造农产品加工聚集地，城乡融合发展的形势越来越好。

昆山在推进城乡融合发展，缩小城乡发展差距过程中，从政策层面做了大量工作。在金融支持方面，设立了乡村振兴专项资金，推进城乡基础设施建设和农村人居环境整治。同时，创设农房贷、昆农贷、小额贷款等惠农贷款，解决农村经济发展过程中面临的融资难题，大大缩小了城乡收入差距，成为全国城乡居民可支配收入比最低的城市之一，城乡居民共同富裕正逐渐变为现实。

（二）专业功能县域——以四川青神县为例

专业功能县域，其主要作用是充分发挥资源禀赋、产业基础、综合交通等优势，培育发展特色优势产业，打造一批集聚特色产业发展的支撑平台[6]。四川省青神县的发展以紧扣特色竹产业为核心，发挥竹产业的专业功能，引导县域内各传统行业与竹行业深度融合，形成“竹产业+优势产业”特色发展模式，目前已经形成了以特色竹产业为主导，多点开花的产业体系。如特色竹产业、特色经济林产业和特色生态旅游业，充分发挥生态效益、经济效益、文化效益，促进一、二、三产业融合发展，使城乡之间的连接更为紧密，缩、小了城乡之间的差距，推动了县域城乡融合发展。

一是促进特色竹产业多元化发展，强化竹产业作为支柱产业的功能。作为支柱型产业，不仅要能够支撑起县域经济的发展，还要能够对其他产业的发展起到一定的引导作用。为了实现这一目的，青神县对特色竹产业开启了品牌化战略，同时对竹产业相关产业链进行了拓展完善。一方面，扶持企业创建中国驰名商标、省著名商标、地理标志证明商标，推动龙头企业与知名品牌跨界合作，推出品牌产品36种。另一方面，推动特色竹产业与其他产业融合发展，围绕竹编、竹纸、竹桶等多元产品体系，延长竹精深加工产业链；以竹产业为基础，围绕竹文化、森林康养、萤火虫等多元素，发展生态旅游产业，打造“竹里+”的文旅融合模式，按照“竹+1+N”的理念，以竹林景观为底色，突出一个主题树种，搭配多色谱、多品种植物和景观小品，建成竹里系列生态景观，开发“竹＋茶”“竹+果”“竹＋花”等立体生态模式，做大做强青神竹编特色小镇。此外，积极推动电子商务与特色竹产业的融合发展，推进农村电商示范区建设，打造省级竹编众创空间，建成电子商务创业创新孵化园，完善与电商相关的公共服务体系建设，打造了300余个竹制品网店，有效拓展了竹产品的销售渠道，使产业链更加完善。

二是通过专业产业园区建设，推动产业集群发展。目前青神县针对竹产业与碰柑产业，已经建成“两园三馆两中心三基地”，建成竹林基地20万亩、柑橘种植基地18万亩，培育出了一批竹产品加工生产龙头企业，建成全国最大的竹本色纤维生产基地，打造全市最大的农产品冷链物流园，并通过“竹农+国有公司+龙头企业+专业合作社”的产销模式，构建竹编产业化联合体，引导企业与竹农签订购销合同，实现“订单编织”上连市场，下挂农户，促进农户居家灵活就业，充分发挥了产业园区集聚优势资源、培育新兴产业等方面的重要作用。

（三）农产品主产区县域——以湖南长沙县为例

农产品主产区县域主要通过一、二、三产业融合发展，重点在做大做强农产品加工业和农业生产性服务业两个方面，以吸纳更多农业转移人口就地就业，为城乡融合发展提供支撑[7]。长沙县致力于发展多元化的都市农业，以建设国家现代农业示范区为契机，不断加大农业产业发展的广度、深度，形成了特色种养、休闲旅游、农产品精深加工、农产品电子商务等一、二、三产业融合发展的农村发展新格局，走出了一条有长沙县域特色的城乡融合发展之路。

一是优化县域内产业布局，因地制宜，立足于乡镇资源禀赋，坚持“一镇一品”，促进一、二、三产业融合发展，为农民增收提供了保障，缩小了城乡收入差距。县域内有粮食、蔬菜、瓜果、茶叶、生猪、花卉苗木、休闲农业、农产品加工流通等支柱产业，基本形成了一镇一品、特色发展的格局。

二是发展适度规模经营，提升农业生产效益。通过建立产业园区，高效地集中各类资源，有效解决农产品生产和加工过程中的资金、技术、人才等难题，推动农业产业集聚发展。长沙县目前已经建成一批特色鲜明的农业生产基地以及现代农业产业园，积聚了200多家农产品加工企业，打造出一批具有较高知名度的优质农产品品牌，目前在全县已形成了中國驰名商标6个、中国名牌产品9个、湖南省著名商标35个，“罗代黑猪”“北山梅”“长沙绿茶”已成功申报国家地理标志产品，产业园区示范带动作用明显。同时，延长农业产业链条，推动农业内部融合、农业与其他产业融合，推动传统农业与现代互联网技术深度融合，发展休闲农业、智慧农业，培育农产品电商，最终实现农业产业增产增收。

三是探索村级集体经济发展新路径，以村为单位成立集体经济合作社、土地股份合作社、村集体企业，推动农民多渠道持续增收。目前全县已成立50多个村级集体经济合作社、100多家土地合作社，带动就近就业约4000人，让农民共享改革的红利，加快了城乡融合的步伐。

长沙县以产业引领县域城乡融合的成功之处在于充分发挥了当地农业产业自身的发展优势，优化农业布局，发展成熟的特色农产品，延长产业链，培育农产品精深加工企业和发展电子商务，拓展了农业增长空间。这一系列举措不仅使特色产业发展壮大，也成功吸引了人才、技术等要素资源，增加了农村居民收入，促进了城乡间要素资源的双向流动，推动了城乡高质量融合。

（四）重点生态功能区县域——以湖南江华瑶族自治县为例

重点生态功能区内的县域要着力发展适宜产业和清洁能源，如生态农业、生态工业、生态旅游业、新能源等，逐步有序承接其他地区超载人口转移，积极利用各种政策支持，增强公共服务供给能力，保护修复生态环境，限制和淘汰不具备承载能力的企业，筑牢生态安全屏障[8]。江华瑶族自治县是国家重点生态功能区，也是湖南第一个成功创建的国家级生态文明建设示范县，始终坚定贯彻落实“两山”理论，实施“生态立县”战略，始终坚持发展适宜产业，保护生态环境，着力构建生态产业体系，走出了一条“园区特色工业生态化、生态农业产业化、生态旅游全域化”的城乡融合高品质发展之路。

一是生态工业方面，以创建“五好”园区引领产业发展，围绕高品质建设江华高新区，坚持产业生态化发展理念，拓宽经济发展空间，积极构建生态产业体系，推动江华高质量发展。重点对接珠三角沿海区域，积极引进高新技术产业和生态型劳动密集型产业，形成了电子信息、电机制造、印刷传媒、农副产品加工、新能源等高效、清洁、低碳、循环的绿色产业发展体系，打造成为“马达之城”“小家电之乡”，实现了传统工业向生态型新兴工业的美丽蝶变，提供就业岗位上万个，当地山区居民进入县城即可就业，在家门口即可安心工作。同时，对购买县城住房的给予一定补贴，大大吸引了农村人口进入县城，促进了城乡融合发展。

二是生态农业方面，江华以打造绿色农业基地县为目标，按照“生态、高效、优质、安全”的要求，深入推进农业供给侧结构性改革，建立和完善现代农业生产体系、经营体系，全力推进绿色农业基地和现代农业产业园区建设，形成一、二、三产业融合发展新格局，增加了农民收入，促进了城乡融合。同时，江华注重培育绿色安全、附加值高的有机、绿色、无公害农产品及其深加工产品，全县已建成水稻、玉米、蔬菜、水果、烤烟、茶叶、食用菌等农产品生产基地，成为国家生态原产地产品保护示范区、全国农村一、二、三产业融合发展推进示范县、全国电子商务进农村示范县，形成了优结构、强龙头、建园区、创品牌的生态农业发展模式。

三是生态旅游方面，充分发掘生态旅游资源优势，立足县域内独特的瑶族文化，抢抓大力发展乡村旅游和休闲观光农业的契机，以创建国家全域旅游示范县为目标，推动全域旅游发展。已建有涔天河旅游度假区等重点景区、“瑶族第一殿”盘王殿等文化旅游景点、千年瑶寨和香草源旅游区等乡村旅游区（点），成功举办茶旅融合文化节、瑶医瑶药节、盘王节等节慶活动，推动了旅游业高质量发展，并促进了城乡面貌的改观。

此外，江华编制了与城乡发展、园区发展、产业发展、农业发展方面有关的系列规划，积极争取各方政策支持，颁布了多条与生态环境保护相关的条例，引导产业高质量发展，促进城乡融合。

需要说明的是，“人口流失县城”是2022年首提的一个概念，故本文不再做具体的案例研究。按照中央文件的提法，人口流失县城主要是要引导其转型发展，结合城镇发展变化态势，推动县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶持，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

三、启示与建议

（一）启示

我国推进县域城乡融合发展，总体上取得了明显进展[9]，通过对上述案例的研究分析不难发现，无论选择哪一个发展方向，无论县城是怎样的功能定位，县域城乡融合发展，都必须在特色产业的引领下进行。进一步推进城乡融合发展，要分析不同县域的典型特征，寻找可能面临的问题和障碍，将特色产业的发展壮大视作经济增长的突破口，以点带面，强化目标管理，明确任务和主要抓手，在县域逐渐形成完整的产业体系，进而实现城乡融合的最终目标。

1.大城市周边县域

典型特征：区位优势明显；受大城市辐射带动的效应明显，经济发展态势好，成为支撑大城市发展的重要增长极；大城市周边县城产业承接功能十分突出，人口集聚效应较强。可能面临的问题或障碍：与大城市、乡村衔接联动的方向不明晰，承载与连接效应未得到充分发挥；与大城市相比缺乏产业配套、公共服务等方面的资源；吸引高端产业的难度依然存在。主要目标与抓手：认清自身优势，抓住大城市辐射效应，主动承接大城市产业转移，融入都市圈发展体系，成为大城市周边通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城，并发挥城市与乡村连接点的重要作用，最终实现城乡融合、县域高质量发展的目标。

2.专业功能县域

典型特征：在特定产业领域有较高知名度，如工业类、商贸类、文旅类等，甚至在全国具有一定影响力和特色；其产业发展对县域乡村发展也有明显带动作用；有些专业功能县域产业体系相对单一、经济规模较小。可能面临的问题或障碍：一些专业功能县城自身比较优势不突出，存在同质化竞争现象；产业配套服务水平跟不上；相关要素的整合能力跟不上。主要目标与抓手：要充分考虑县域自身的特色，通过特定产业及产业集群的培育，增强县城核心竞争力，培育出“小而美、小而专”产业，支撑县域城乡融合发展。

3.农产品主产区县域

典型特征：农业发展基础较好，农业综合生产能力较强，农产品特色产业和特色市场优势明显，如能加快二、三产业融合发展，往往能成为农业强县。可能面临的问题或障碍：农业生产效率有待提高；农业产业链延伸和融合程度有待提升；农业配套产业有待完善。主要目标与抓手：积极推进一、二、三产业融合发展；做优做强农产品加工业和农业生产性服务业；培育一批具有市场竞争力的农产品加工企业和农产品品牌，提高市场占有率。

4.重点生态功能区县域

典型特征：工业化、城镇化水平一般不高；基本公共服务、公益性项目、公用事业的投入和发展水平也受到影响。可能面临的问题或障碍：县城普遍存在人口较少、产业动能受限等问题；生态环境保护与经济发展不协调问题较为突出。主要目标与抓手：遵从功能区规划目标与发展规律，坚持保护与发展并行的原则，优化产业结构，发展适宜产业和清洁能源；增强公共服务供给能力，促进县域可持续发展。

5.人口流失县域

典型特征：县城和村镇出现人口流失现象；县域发展缺乏有力的产业支撑，导致难以通过就业实现人口聚集。可能面临的问题或障碍：就业岗位不足，职业发展潜力受限；公共服务配套存在短板；县城对人口的承载力和吸引力不足。主要目标与抓手：促进人口和公共服务资源适度集中，挖掘县城产业潜力，突出特色发展理念，培育接续替代产业，重点发展比较优势明显、带动作用强、就业容量大的产业。

（二）建议

想要推动县域经济高质量发展，促进城乡融合，就必须明确县域的发展方向以及功能定位，选择发展合适的特色产业，为经济发展以及城乡融合提供强有力的支撑[10]。

对于大城市周边县域，主要通过产业园区来承接大城市产业转移，以此来实现与中心城区功能互补、产业配套，增强园区功能性，同时要充分发挥产业园区的带动作用，促进城乡之间人、地、钱等要素双向流动，城乡协同发展。同时，要缩小与大城市的发展差距，促进与大城市交通互通，推进城乡公共服务平等、城乡基础设施共建共享、城乡收入互促并进，以高质量整体谋划产业发展引领大城市周边县域城乡融合发展。

专业功能型县域，在城乡融合进程中应发挥特色优势产业的主导作用。一方面，向上培育壮大特色产业，形成省域乃至全国层面的影响力；另一方面，向下带动乡镇相关产业的发展。因此在特色产业的选择上，更适宜选择兼容性较高、功能性较强的产业，促进专业功能型产业引领城乡融合发展。

对于农产品主产区县域，在特色产业选择上主要是发展特色农业，关键问题在于如何使传统农业适应城市化发展，如何使农产品更好地接入市场。这就需要引导传统农业向多元化、现代化发展，拓展、完善农业产业链条，坚持品牌化战略，不断提高农产品经济效益，实现特色农业引领县域城乡融合发展。

对于重点生态功能区县域，主要是构建环境友好型县域，通过对生态环境的保护和治理，实现产业发展与生态环境保护同步协调，发展以生态农业、新能源产业以及其它高新技术产业为主导的有特色且适宜的产业体系，充分发挥县域内自然、人文资源优势，建设特色小镇，发展全域旅游，同时有序承接主要城区超载人口转移，实现田园风光向城市渗透，城市环保理念向乡村拓展，以产业生态化和生态产业化引领城乡高品质融合。

对于人口流失县域，要积极缩小城乡收入、教育、医疗、福利、公共服务等差距，促进人口和公共服务资源适度集中；同时，挖掘县城产业潜力，重點发展比较优势明显和特色突出且就业容量大的产业，培育接续替代产业，走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路。

参考文献：

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[6]张峰，薛惠锋，宋晓娜.土地市场、财政分权与城乡产业融合[J].当代经济管理，2020（9）：19-25：18.

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[9]年猛.中国城乡关系演变历程、融合障碍与支持政策[J].经济学家，2020（8）：70-79.

[10]熊曦.新发展理念下长江中游城市群高质量城镇化的协同推进机制研究[M].北京：中国财政经济出版社，2022：55.