政策工具视角下我国网络游戏管理政策文本量化研究

2023-05-30王兆轩林泽瑞

出版与印刷 2023年1期

王兆轩林泽瑞

摘要：为推动我国网络游戏管理政策体系的優化与完善，提升管理质量及效率，文章结合政策工具理论，通过构建二维分析框架、文本内容编码着重研究分析政府及各相关部门近年来推出的网络游戏管理政策，发现其存在政策工具结构失衡、政策应用效力不足、政策前瞻性有待增强、政策协同机制有待完善等不足，并据此提出优化政策工具结构、加大政策治理力度、健全政策协同机制等建议，为政策未来的改进、制定与实施提供意见参考。

关键词：政策工具；政策文本；网络游戏管理；质性分析

DOI： 10.19619/j .issn.1007-1938.2023.00.012

作者单位：武汉大学信息管理学院

中国互联网络信息中心发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》[1]显示，截至2021年12月，我国网络游戏用户规模达5.54亿人，占网民整体的53.6%。作为兼具强互动性与强娱乐性的新媒介出版活动，网络游戏经过20余年的发展已成为人民群众文化生活的重要组成部分。我国各政府部门为顺应媒介融合与文化需求升级趋势，多年来陆续出台《关于网络游戏发展和管理的若干意见》《网络游戏管理暂行办法》等政策文件，对网络游戏的开发、出版等方面进行宏观调控与指导。

随着互联网与数字技术的不断发展，游戏不再局限于某种特定的形式或介质，出现了网络游戏、移动游戏、手机游戏、单机游戏等多种形式。其中网络游戏从电子游戏发展而来，属于电脑游戏的一种，是一种以互联网为依托、以计算机为主要设备的多人在线游戏[2]，在传播介质上区别于单机游戏，在运行设备上与手机游戏、移动游戏等也有差异。

锚定网络游戏的快速发展态势及这一过程中出现的版权纠纷[3]、心理偏差[4]等问题，围绕网游管控与治理从主客体、环境条件、措施路径等角度，学者们进行了深入研究。管理主客体方面，刘胜枝等[5]从管理主体出发，归纳政府在网络游戏管理体制等方面的可行性转变；翁蕾[6]分析了网络游戏的市场现状及其吸引力优势，以客体视角提出市场自治与介入式参与相结合的管理方法。管理环境条件方面，网络游戏法律规制[7]和激励机制[8]等成为重点研究对象，也有学者创新视角，指出我国在网络游戏本质认知与管理疏导等方面可借鉴的海外经验[9]。而围绕网络游戏管理实施路径，政策指导是得到广泛认同的重要手段，其研究切入点主要集中于产业演进与市场监管两个维度，如陈党[10]将网游产业发展与政策扶持双线结合，分析不同阶段的产业模态与政策特征；韩悦等[11]梳理我国2000-2020年的网络游戏监管政策，从未成年人保护视域构建政策五维分析框架，指出当前政策体系在联合决策、高效监管、秩序规范等方面仍有改进空间。

综上，现有相关研究多从单一要素探究网络游戏管理体系，或从单一视域对相关政策演变进行分析，缺乏对政策文本的系统研究以及对网络游戏管理的整体观照。2005年文化部与信息产业部专门针对网络游戏的发展出台《文化部与信息产业部关于网络游戏发展和管理的若干意见》，网络游戏管理越来越频繁地在政策中被强调。因此，本研究基于我国2005-2021年发布的网络游戏管理政策文本，利用Nvivo 12软件进行内容质性分析，以期明晰当前政策工具的使用情况及管理体系的现存问题，从而推动政策体系的优化与完善，提升我国网络游戏管理质量及效率。

一、政策文本选择与统计分析

1．数据来源

为确保政策文本的代表性与权威性，本研究以北大法宝（https：//www．pkulaw．com/）及中国政府网（http//www.gov．cn/）作为数据检索源。根据网络游戏的概念界定，将网络游戏与其他类型的游戏相区分，以“网络游戏”“网络游戏管理”“互联网产业”“数字出版管理”“网络安全”等为检索关键词，为了扩大检索范围，采用逻辑“或”连接，截至2022年3月22日初步收集相关政策文件168份。首先按照时间筛选出2005年1月1日至2021年12月31日出台的政策文本。随后按照以下标准进行二次筛选：①政策级别为中央级，发文单位为国务院及其部委机构的相关文件；②政策主题与网络游戏管理密切相关；③政策文本以法律法规、条例、意见、通知、规划等形式呈现，并符合相关形式的标准格式，具有完整结构形式等；④政策未被废止，现行有效。最终共梳理出关联政策文本44份作为研究的样本。

2．基本情况分析

（1）政策文本历时分析

笔者对44份政策文本的发布或修订生效时间进行统计，发现我国2005-2021年网络游戏管理政策发布数呈波动态势（见图1），这反映出政府相关部门对网络游戏管理的持续关注。

此外，波动折线分别在2005年、2009年、2012年、2021年形成波峰，即这四年发布的政策数量较多，这与不同阶段网络游戏产业实际相关。2005年，我国政府秉承引导网络游戏产业繁荣、市场繁荣的政策思路，集中对处于发展期的网络游戏的开发、出版、审查、传播等关键环节作出规范界定。2009年，文化部多次发布关于同意设立经营性互联网文化单位的批复，网络游戏产业市场得以扩张，同时，出台的政策多着重完善网络游戏市场准入规范，加强主体管制。2012年后，互联网新技术的普及使网络游戏用户年龄区间放宽，未成年人用户增加。随着《“网络游戏未成年人家长监护工程”实施方案》等文件的发布，我国政府着力加强网络游戏管理中的未成年人保护，出台多项政策突出网络游戏社会效益。2021年，国家新闻出版署发布的《关于进一步严格管理切实防止未成年人沉迷网络游戏的通知》，教育部办公厅等六部门《关于进一步加强预防中小学生沉迷网络游戏管理工作的通知》等政策的相继出台又进一步从未成年人保护的角度加强对网络游戏的管理。

综上，网络游戏管理政策的发展逐步趋于完善、走向成熟，不同时段内发布的政策呈现重点突出、有的放矢的特征，动态的政策意识使网络游戏管理不断走向多元化、现代化。

（2）政策文本出台主体分析

从政策文本出台主体来看，44份政策文本共涉及26个相关部门。（见表1）其中，文化部（现为文化和旅游部）作为统筹规划文化产业与文化事业的重要部门，多年来共计发布20项相关政策，占比达45.00%，成为优化网络游戏管理的中坚力量。此外，新闻出版总署、国家新闻出版广电总局、中央宣传部加挂国家新闻出版署等作为新世纪以来一脉相承的出版管理机构，在历史沿革的过程中也在推进信息化建设、加强网络游戏管理方面发挥了重要作用。从联合发布情况来看，公安部、教育部、工业和信息化部、商务部等重要政府部门及机构联合出台政策的比例达100.00%，这些部门往往通过协作来发挥实际作用，进而产生一定成效。而国务院、全国人民代表大会常务委员会、中央机构编制委员会等主体则在出台相关政策上实现完全独立。

综上，网络游戏管理已得到政府各部门的关注与重视，国家层面给予大力支持，但由于管理情况复杂、矛盾突出，各部门除独立出台政策文件外，往往根据实际灵活选择联合出台等手段，持续完善基础建设与顶层设计，通力合作以解决固有问题。

（3）政策文本类型分析

政策文本类型即政策文种，在一定程度上代表着权限边界及效力范围。表2列出了我国2005-2021年网络游戏管理政策文本出台类型分布，44份政策文本共涉及6类公文文种，多元化程度稍显不足。其中通知类政策32项，占比达72.73%，是网络游戏管理政策的主要文种。通知类政策具有一定的普适性与灵活性，主要对网络游戏管理进行宏观引导，但约束效果和规范作用相对有限。[12]意见类和办法类政策共计9项，占比20.45%，主要对网络游戏管理提出具体路径与可行性建议，可充分发挥参谋作用，展现指示性和连续性。此外，相关政策文种还包括指南、规定和条例等，实践性强但数量较少。

综上，我国网络游戏管理相关政策文件过于依赖以通知类政策为代表的指导性文件，缺乏法律法规等具有强制效力的政策文件及战略计划等纲要性政策文件。自2019年《网络游戏管理暂行办法》被文化和旅游部废止以来，专业性政策文件迄今未得到修订或补充，这也反映出我国网络游戏管理政策文本体系结构的不完善，政策层级仍有提升和修正空间。

二、政策分析框架构建

政策工具在一定程度上反映出政府参与程度，是政策制定者与执行者在行政管理上的实际手段表现。[13]应用有效的政策工具，一方面有利于构建政策生效的社会环境，加速政策落实并完成既定目标；另一方面可为政策优化与长足发展提供重要支持与保障。本研究构建政策二维分析框架，包括X维度（基本政策工具）与Y维度（网络游戏管理系统要素），对网络游戏管理政策展开分析。

1．X维度：基本政策工具

随着公共管理改革的深入，政策工具逐渐被扩展应用至社会服务等各领域，这对于保障公共政策落实、达至政策目标具有现实意义。学界依据不同维度与标准，对政策工具的类型与应用进行细分，如罗斯威尔（ RoyRothwell）等[14]依据政策运行着力点将其分为供给型、环境型和需求型等三种类型；豪利特（ Michael Howlett）等[15]依据政策强制力度将其分为自愿型、强制型和混合型等三种类型；麦克唐纳（Lorraine M．McDonnell）等[16]依据政策作用机制将其分为权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具与系统变革工具等五种类型。为了明晰我国网络游戏管理政策的实施效果以及存在的问题，本研究结合政策工具理论，采用罗斯威尔等对于基本政策工具的分类，将我国网络游戏管理政策分为供给型、环境型和需求型三类。其中，供给型政策工具主要是政府从供给侧着力为网络游戏的发展提供相关资源，包括基础设施以及基本的经济调控，而考虑到网络游戏具有较强的技术性，网络游戏发展离不开技术和信息支持以及相关人才的培养；环境型政策工具主要是政府为解决网络游戏发展的外部环境问题而发布的相关政策，包括以目标规划与具体策略措施来引导网络游戏发展，以及通过法规管制、行政处罚与价值导向等来减少网络游戏发展带来的负面影响；需求型政策工具主要是政府为完善网络游戏产业发展的市场环境而发布的相关政策，包括将网络游戏纳入公共服务、作为文化载体推动海外交流、宣传与反馈等。在此基础上，参考王子健等[17]、谭春辉等[18]的子工具细分法，形成基本政策工具下的12种细分工具，并以此作为分析框架的X维度。（见表3）

2．Y维度：网络游戏管理系统要素

网络游戏管理逐步走向规范化、现代化，通过构建统一有机的管理生态，网络游戏管理系统初具雏形。在此系统内，各要素相互关联并相互作用，形成动态平衡。根据赵雪芹等[19]对网络生态系统组成的分类，作为一种较为典型的网络生态系统，网络游戏管理系统的运作逻辑为：网络游戏管理主体在生态环境与资源基础的支持下，针对特定的管理方向，对管理过程中需要改良的问题精准发力，实现有效管理、高效管理的预期目标。作为由管理主体针对特定的管理主题方向，基于一定的數字资源基础，在一定的环境下运行的生态系统，网络游戏管理系统包含管理主体、管理基础、管理环境和管理方向等四个要素。本文将这四个要素作为分析框架的y维度，并结合网络游戏的特征以及网络游戏管理的具体方法展开阐释。（见图2）

管理主体可从两个向度来理解：一是执行管理的主体，即政府相关部门等监管者，其监管行为具有调控市场秩序与系统运作环境的重要作用；二是接受管理的主体，即管理对象，包括生产者、消费者以及其他需求者。其中，生产者指开发、出版、经营网络游戏以供给文化市场并获利的组织或个人，如网络游戏公司、网络游戏设计师等，消费者和其他需求者都指向了网络游戏受众，区别在于消费者只包括具备自主意志与消费能力的网络游戏受众，其他需求者主要是指在消费者之外对网络游戏有一定需求的人，如未成年人群体等网络游戏爱好者或“沉迷者”可被归为其他需求者而非消费者。

管理基础是整个系统存在的前提，包括物质基础（如管理平台、应用软件）、服务基础（如数据资源、用户资源）等。

管理环境包括消费环境、媒介环境与信息环境。其中，消费环境指促成网络游戏消费行为的环境因素，如虚拟货币、消费区间限制、公众消费意愿等；媒介环境指与网络游戏管理系统运行相关的媒介发展条件，媒介应用的广泛度与成熟度深刻影响着网络游戏推广及服务的实际效果；信息环境则指社会条件下与网络游戏相关的各种信息所组成的宏观环境，包括法律法规、文化传播、科技发展等信息。

管理方向则是整个系统在管理路径与具体措施上的倾向性选择，如根据市场运作的不同阶段来划定不同的网络游戏管理重点，如当下是加强规范网络游戏服务、遏制未成年人过度沉迷等。

3．X-Y二维分析框架

公共政策量化分析是推进政策过程科学化的重要途径，而分析框架的建立是凸显政策系统与环境之间互动、依存、制约等不同关系与功能机制的前提。[20]综合基本政策工具与网络游戏管理系统要素，结合政策出台与实践现状，本研究构建了政策工具视角下我国网络游戏管理政策文本X-Y二维分析框架。（见图3）

4．信度检验

编码不一致是质性研究普遍存在的问题，为了更好地保证分析与研究的效果，需要对文本编码的一致性、分类的准确性进行信度检验，通过不同编码者对相同文本进行独立编码以判断其一致性，这是文本编码信度检验的一个重要方法。为了确保编码的一致性，本研究由两名成员共同运用Nvivo 12在未沟通的状态下分别进行编码，通过多次编码活动，并不断改进，最终二者编码一致性比例超过85.00%，编码结果认定有效。

三、政策文本量化分析

1．政策文本内容编码

Nvivo系列软件是目前被广泛应用于政策文本计量分析的研究工具。借助Nvivo 12的文本搜索查询功能，初步筛选出44份政策文本中涉及“网络游戏管理”或“网络游戏治理”等相关内容的参考点769个。一轮检索完成后，通过认真阅读进行人工复核与手动编码，编码过程中将政策文本内容与由二维分析框架形成的节点要素进行关联与对应（示例见表4），并进一步修正参考点，去除内容指向性不明显等不符合实际分析要求的条款内容，最终确定可用参考点254个。同一政策文本既应被编入基本政策工具中，也应归属于相关网络游戏管理系统要素。当同一政策文本辐射多项工工具类型时，该文本被同时编入所属的各个工具节点中。

2．政策文本内容分析

（1）X维度分析

通过编码数据可视化，网络游戏管理政策在基本政策工具类型的分布呈现出明显的差异化倾向（见图4），其中，环境型政策工具占比达78.74%，远高于供给型政策工具（14.57%）与需求型政策工具（6.69%）。这体现出当前的政策体系对于环境型政策工具的过度依赖和对于供给型与需求型政策工具的忽视与缺失。可见政府及各相关部门注重对于网络游戏宏观管理环境的调控与建设，但在供需关系与平衡驱动方面仍投入不足，有较大的改进空间。

网络游戏管理政策的细分政策丁具类型同样呈现显著的差异化。（见表5）其中，策略措施占比30.31%，法规管制占比20.08%，二者在指导与推进网络游戏管理实践的过程中发挥了重要作用，主要包括健全网络游戏相关部门管理体系、持续完善网络游戏地方规定、监管网络游戏企事业单位主营业务及产品、维护网络游戏服务秩序等重点内容。其他环境型政策工具如目标规划与价值导向，包括引导培育高质量网络游戏作品，加快建设网络游戏传播体系，持续推出迎合时代发展趋势、弘扬社会主義核心价值观的原创网络游戏等重点内容，占比均超过10.00%，这与网络游戏作为新兴出版活动所具备的意识形态属性与社会效益目标有较大关联。此外，占比5.00%至10.00%的政策工具包括技术与信息支持和基础设施这两项供给型政策工具。其余细分政策工具占比均未超过5.00%，人才培养甚至不足1.00%，且仅集中于网络游戏“走出去”的专业人才培养这一内容。这说明网络游戏管理仍然从属于传统出版活动的管理模式，即通过加强对发展环境的偏向性管理实现对各要素的关联管理。这符合当前网络游戏的产业发展现状，也显露出之后政府在推动网络游戏高质量发展、实现高效率管理的过程中需要填补的政策空白与可能实现的工作转向。

（2）Y维度分析

从网络游戏管理系统要素视角看，管理主体与管理方向较受政策重视，且占比较为接近，分别为37.01%与33.86%（见图5）。对应X维度的分析结果，这一现象反映出我国政府及各相关部门多出台针对性、实践性、指导性强的网络游戏管理政策，以最大程度地保障政策有效治理、深入推进。而作为系统存在的外围基础，管理环境的建设作用影响着管理主体的管理效果与管理方向的落实程度，在政策体系建设的过程中，对管理环境的关注也保持着稳定水准。相对而言，管理基础的政策关注明显缺失，占比仅为5.90%，体现出重实用效能、轻底层设计的政策思路导向。总体来看，网络游戏管理系统亟需通过政策转向或结构调整以保持恒定状态，加强管理基础等政策布局以使系统各要素处于运动平衡中，可实现网络游戏管理长远发展。

借助Nvivo软件的矩阵编码功能，结合X-Y维度的可视化分析图表，最终形成网络游戏管理政策工具二维交叉分布表。（见表6）横向上看，基本政策工具在管理系统要素层面的投入结构失衡，偏好以策略措施为代表的环境型政策工具，相对来说，网络游戏社会资本参与、网络游戏信息技术介入、网络游戏策划等专业人才培养、网络游戏海外传播等供需层重点内容的受关注程度较低，从而进一步导致管理环境相关政策趋于重复、冗赘，管理主体、管理基础等发展受限。这与网络游戏产业的多元化发展趋势相悖，不利于对网络游戏进行精准管理。纵向上看，管理系统要素在各细分政策工具的出现频次也不同，以管理方向为例，策略措施工具中包含相关参考点37个，而经济调控、行政处罚工具中仅包含2个，类似的要素表现还包括管理基础在技术与信息支持等工具上的偏重与集中等。此外，值得注意的是，经济调控、人才培养等细分政策工具在多要素应用中呈现明显空白状态，这意味着网络游戏的资本利用与人才建设作用难以发挥，打造高水平的资本调控和人才保障政策应该成为之后我国网络游戏管理的建设重点，也应该成为促进网络游戏高质量发展的重要推动力。这也启示政府及各相关部门需要进一步提升自我监察意识，持续修正并完善网络游戏管理政策体系。

3．政策文本分析结论

通过对政策文本的基本统计分析与内容分析，我国的网络游戏管理政策有以下几点值得肯定：第一，政策重视程度高。网络游戏滥觞于千禧年代前后，政府及各相关部门随即注重对其进行统筹引导，并保持一定的管理政策发布频率，且涉及多项政策工具与多个管理侧重点。第二，政策具备可操作性。积极采用策略措施等政策工具，在鼓励、支持网络游戏管理方面给予规范意见，使实际管理有的放矢、因势利导。第三，政策体系初现雏形。在网络游戏的阶段化发展历程中，管理政策也随之臻于成熟与完善，形成政策体系的基本框架。但是，当前的政策工具及政策体系未能发挥最大效用，仍存在一些问题与不足亟待解决。

（1）政策工具结构失衡，工具与要素投入比例不当

从政策文本内容分析结果看，当前我国网络游戏管理政策工具结构失衡问题显著。整体角度上，环境型政策工具使用过于频繁，供给型与需求型政策工具应用不足，反映出政府多通过行政手段改进顶层设计与规划，对于市场供求关系的重视程度不够，长久以来使政策游离于理论层面且难以发挥配套作用，不利于实际管理的推行。局部角度上，环境型政策工具中的策略措施、法规管制使用频次极高，其余子工具占比较低；供给型政策工具中，对于技术与信息支持的应用占比较高。这反映出经济调控手段匮乏、人才培养意识模糊等重要问题，制约了数字经济的后续发展与人才强国的持续推进。同时，在需求型政策工具整体短缺的背景下，宣传与反馈占比极低，说明政策管理的意识导向作用未能得到普及，政策长期实践过程中的效果反馈环节缺失。

此外，政策工具在各个管理系统要素间的应用与分布也存在比例不当的问题。从实际结果看，政策工具投入存在失衡现象，仅在管理环境这一要素上大致实现均衡目标，而对于管理主体与管理方向过度倾斜，相对而言，网络游戏管理基础长期难以得到资源扶持与帮助，这容易导致由于信息不对等而产生的恶性竞争加剧和由于数字素养差异而产生的群体性数字鸿沟[21]等问题。

（2）政策应用效力不足，引导与约束作用易被弱化

根据政策文本类型分析结果，近年来的网络游戏管理政策文种以“通知”“意见”为主，缺乏强指导作用的规定、条例等政策管理。在政策工具的具体应用过程中，尽管“通知”“意见”中策略措施工具出台频率高、应用范围广，但下级部门及网游产业主体仍可能因市场发展及社会环境的差异而出現政策规范认知模糊问题，进而导致政策解读偏差，最终造成管理督导作用不到位或行为失范问题。这使网络游戏管理整体处于被动局面，政策工具难以在管理主客体中得到同等重视，政策的实际引导与约束效力难以达成管理目标所要求实现的最佳效果。

究其原因，网络游戏管理政策往往由多个相关部门联合制定并发布，尽管全国人民代表大会常务委员会、国务院在印发意见或出台法律法规时会提及网络游戏管理，但关联程度不高、治理针对性不强。比如政策工具中的法规管制工具，其在应用时多与《中华人民共和国未成年人保护法》等相关法律及行政法规有关，缺乏专业法律指导。而各部门独立或联合出台的政策往往不能达成如法律般规范的意志或标准，因此各地方在落实执行时易形成差异化的管理力度与管理效果。由此可见，网络游戏管理政策的引导与约束作用亟待通过政策可操作性与规范性的进一步提升来得到强化与升级。

（3）政策前瞻性有待增强，难以与快速发展的数字化环境同频共振

我国网络游戏管理的被动表现还体现在政策前瞻性不足上。在时间节点上，通常是在网络游戏产业出现实际问题后，为消除不良影响、挽救恶劣局面，相关管理政策才得以出台并实施。这种滞后的补救性政策尽管具备解决当下问题的一定能力，但随着环境的变化与技术的进步，其应用价值会逐渐降低。总体来看，前瞻性政策在当前政策工具的应用中仍显不足，难以适应我国网络游戏快速发展的态势，使管理问题在不同的发展阶段面临难以估量的困难。

以未成年人保护为例，未成年人网络游戏保护在2012年后才逐渐成为网络游戏管理的突出重点，这和互联网技术的普及与数字环境的变化是不可分割的。基于“数字公民”身份的建设，2013年《未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案》等补救性政策文件才陆续出台，以期提高未成年人管理在网络游戏管理中的重点性。然而，2012年之前的网络游戏管理政策主要针对文化市场经营秩序与网络游戏原创质量管理，与未成年人保护相关政策关联程度并不高。因此，先前的经验积累与当下的优化路径未必完全适用于解决未来的问题，有必要合理预测网络游戏管理可能面临的难题，并依托智力与技术支持形成可行的前瞻性政策决策，这也是持续平衡政策工具应用、拓宽管理系统要素并优化政策管理体系框架的重要举措。

（4）政策协同机制有待完善，以发挥政策与主体间的关联与配合作用

政策协同是通过互相关联与配合形成的一致性管理手段，是政策执行所追求的理想状态，然而，目前我国网络游戏管理政策的协同机制尚不健全、不完善。第一，管理政策关联不明显。部分网络游戏管理政策存在较大的解读空间，由于缺乏细致、深入的政策解读或配套政策的实际支持，政策合力难以凝聚，因此在具体实施过程中往往需要多方考证与查究，为交叉领域的管理埋下隐患。第二，管理主体配合不到位。一方面，网络游戏管理政策文本牵涉部门较多，统一管理的缺失容易导致政策重复制定等问题，如国家新闻出版署《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》等8份政策样本共涉及教育部等十余个部门，政策内容均提及“落实网络游戏账户实名注册”，但区分度不高；另一方面，当前实际仍为单一的政府主导管理模式，未能充分调动行业协会、企业单位等主体参与配合管理。第三，政策与主体间协同失衡。多数细分政策工具如海外交流、宣传与反馈等，在实际应用中涉及较少，使用频率较低，但在特定的网络游戏管理方向中是一项重要的手段，能够解决具体领域中出现的问题。由于管理力度与不同政策在不同地区运用的实际情况存在差异，各主体在联动过程中需要通过绩效与评价，持续优化跨区域跨部门的协同机制，政策才有可能得到完全落实。

四、政策优化发展启示

针对网络游戏管理政策存在的结构失衡、效力不足、前瞻性弱、协同机制不完善等问题，政府及各相关部门可从调整政策工具结构、加大政策治理力度、紧跟产业实践走向等方面着手，改进政策实施路径，持续推动网络游戏管理政策有效应用。

1．调整政策工具结构，加快健全政策体系

为实现协调高效的网络游戏管理，政府及各相关部门可从以下三方面人手，加快优化政策工具结构，使政策体系走向健全与完善。

第一，确保供给型、环境型、需求型三类基本政策工具的合理运用，强化政策工具的系统性和合理性。一方面要适当降低环境型政策工具的应用比例，避免造成行政范式干预下的刚性管理；另一方面要深化供给侧结构性改革，通过政策支持实现网络游戏市场高质量供给，满足多元化需求，推动网络游戏产业的高质量发展。

第二，注重细分政策工具优势互补与配合应用，加快健全政策布局。政府及相关部门可以通过激励与处罚措施并举强化政策示范性与严肃性，通过政策工具的结合抓住网络游戏融合发展与多元化运营的发展前景。尤其要推动经济调控、人才培养、宣传与反馈等工具建设，通过扶持中小微型游戏企业、全面提升游戏管理专业人才数字素养、加快建设政策宣传与普及平台等措施，加强政策规划。

第三，平衡政策工具在管理系统要素上的投入比例，推动各要素高效发展。在政策制定过程中，政府可以加大对管理基础要素的政策投入，通过技术与资金倾斜加强网络游戏数字资源整合与信息平台建设，持续完善网络游戏管理基础设施，强化技术自主性与信息共享性，以详尽的规划或措施完善物质基础与服务基础，提升管理能力与效率。

2．加大政策治理力度，出台相关法律法规

与建立成熟的网络游戏分级管理制度的欧美国家不同，我国人口众多、社会环境复杂的现实国情很难完全推行游戏分级制度。中国音像与数字出版协会曾于2020年发布《网络游戏适龄提示》团体标准[22]，但未能完全展开实践，暂不具备强制力。从已有的管理手段看，我国可以参考韩国《游戏商业法》的成功经验，通过出台相关法律法规来加大政策治理力度，以法律形式实现对网络游戏的强制性管理，解决政策效力不足与执行失范问题。

关于网络游戏管理立法，政府立法部门首先要予以重视，转变管理认知，对作为新兴数字出版活动的网络游戏及其管理树立正向引导、积极监管的原则。其次，要通过召开论证会等形式广泛吸收多方意见，既可以借鉴已有的具备实用价值的办法、条例等政策文本，将其转化为相关法律的重要来源[23]，也要听取行业协会等专业组织的建议，考虑网络游戏产业实际运行状况，持续完善人性化、现代化、规范化的立法框架并推动法律发布与试行。文化和旅游部等相关部门应配合推进立法过程，在延续立法原则的前提下，从法规管制等政策工具人手，进一步明确管理尺度与辐射范围等细则，提升政策工具权威性。各地方也要加快网络游戏管理规划或地方性法规建设，及时跟进相关政策在地区的落实并畅通政策反馈回路。由此，网络游戏管理可形成全方位层级式政策管理框架，即以法律法规为政策核心，借鉴相关部门政策工具形成基于实践的地方管理解释，通过做好顶层设计整体提升引导与约束作用，推动网络游戏管理依法、依规、有效、高效执行。

3．紧跟产业实践走向，形成管理动态系统

从当前网络游戏管理政策制定与执行的实践中不难发现，管理政策的滞后性是难以规避的实际问题。相关政府部门应准确把握政策出台时机，合理预测或监控网络游戏产业实践与网络游戏管理系统中可能存在的风险与问题，及时协调并推动政策工具的优化与使用，避免因政策“过度滞后”[24]而造成公信力损失等问题。

一方面，网络游戏管理政策的制定需要符合产业实践发展状况。政策的发布与执行需要对产业实践产生实际指导作用，并充分发掘优势、弥补不足，激发产业生命力。因此，在之后的政策制定过程中，相关部门要不断加强对产业资源的挖掘与探索，通过对接网络游戏龙头企业等措施，把握当前网络游戏产业发展图景，在符合产业实际需求的前提下发挥政策引导与支持作用；还要不断加强和学术资源的协作与对接，围绕网络游戏生产秩序及出版伦理等重点问题与学界、业界人士进行意见对接与经验总结，推动优化与完善政策工具、修订与补充法律法规。

另一方面，政策工具需要提升与各个管理系统要素的契合程度。除了适当加强网络游戏管理基础要素的政策投入外，应通过政策工具的组合运用使多要素紧密联系，全面提升管理系统的综合治理能力。以人才培养为例，当前政策仅注重加强网络游戲海外交流人才培养，即重视管理主体要素建设，对健全数字素养培训教育、规划营销4.0时代专业人才体系建设等方面的重视程度不足。因此，相关部门在政策工具结构调整时要同步综合考量网络游戏管理系统中各个要素的实际需求，以政策工具为支点，带动多要素间相互关联、循环运动，真正形成具有前瞻性的网络游戏管理系统。

4．建立健全协同机制，持续凝聚政策合力

加强对我国网络游戏管理政策体系的建设与完善，离不开协同机制的配合与保障。建立健全协同机制主要包括以下三方面：第一，要形成政策关联管理机制。通过细化精度指标、匹配关联逻辑、加强政策信息组织等措施废止失效政策文件，同时对已出台政策进行筛选与评估，形成网络游戏管理共识，也为未来政策的制定提供智力支持与关联参考，发挥政策配套作用。第二，要形成多维共通的主体协调作用机制[25]。与全方位层级式政策管理框架相联系，强化各阶段主体的关联与协调作用，如国家层面上，政府及各相关部门强化自身职责，协同政策出台与管理进程；社会层面上，多方力量强化监督与检查作用，形成以行业协会、网络游戏企业单位、社会公众等为重要力量的协同管理的统一团队。第三，要完善政策应用评估机制。政府应通过深入网络游戏市场调查、监督企业单位自检等形式，考量政策的价值目标与实际成效，并据此形成分析与评价指标，为后续政策改良与修正提供建议，使政策工具随时而动、顺势而变，营造持续拓新的管理环境。

参考文献

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