数字时代网络游戏出版管理的现实问题与困境突破

摘要：为实现网络游戏产业的高质量发展，助力数字经济建设，文章通过对我国网络游戏出版管理现状的分析，指出我国的网络游戏出版管理尚存在管理体系不清晰、法律规制滞后、审批程序繁琐、属地化进展缓慢等现实问题。提出完善网络游戏出版管理的对策建议：设立网络游戏出版管理双层审核制度；完善法律规定，建立分级制度；探索出海发行，传播中华文化；拓宽发展形式，探索影游结合。

关键词：数字时代；网络游戏；出版管理

DOI： 10.19619/j.is sn.1007-193 8.2023 .00.009

作者单位：武汉理工大学法学与人文社会学院

21世紀前，“电子游戏”一词作为从电脑游戏到大型街机、小型游戏机等各种游戏的统称广为接受。2003年后，“网络游戏”的使用频次和比例逐渐占据主导地位。[1]为避免相关概念间的冲突，本文采用“网络游戏”（简称“网游”）作为移动游戏、网页游戏、客户端游戏等在内所有游戏的总称。近年来，网游产业发展迅速。据《2021-2022中国数字出版产业年度报告》统计，2021年我国网游产业收入规模达2965.13亿元，占数字出版产业总收入的23.2%，仅次于互联网广告。[2]根据中国音像与数字出版协会游戏出版工作委员会发布的《2022年1-6月中国游戏产业报告》，2022年前半年我国游戏市场销售收入为1477.89亿元，游戏用户规模约6.66亿人。[3]随着数字时代的到来，以网游为代表的数字物——基于信息技术网络的人工生产的技术人工物——所构成的虚拟世界极大地拓展了人们对真实世界的认知。[4]网游中蕴含的世界观、价值观会潜移默化地影响玩家尤其是心智尚未完全成熟的青少年群体的认知。然而，目前对于网游出版领域的关注度仍有不足，与网游市场庞大的用户基数和经济体量不相匹配。网游出版管理是规范网游市场、净化网游环境的重要环节。因此，本文关注并破解网游出版管理中面临的现实困境，以建立合理、完善的网游出版管理制度，助力我国网游市场的稳定与繁荣。

一、我国网游出版管理现状

1．文献综述

随着数字化浪潮的袭来，我们如今面对的是一个高度数字化或者说高度游戏化的世界，网游正在重新塑造我们的生存方式。[5]尽管网游又被冠以“第九艺术”之名，但是舆论对其存有一定的偏见，或言辞激烈地进行批判，或视其为“洪水猛兽”避之不及。[6]对此，学术界展开了广泛的研究与讨论，以正视网游作为新兴产业存在和发展的社会现状，并强调网游出版管理的重要性。如杨春磊等[7]指出，如今网游产业发展已进入成熟阶段，应培养市场主体的出版管理意识，做好源头防范，同时加快网游出版行业组织机构的设立和针对性规范的出台实施。刘胜枝等[8]认为，网游引发的社会问题源于政府监管的缺失，网游在创造经济效益的同时也肩负着文化使命，政府对网游出版的规范管理有助于网游产业的快速健康发展。

《网络出版服务管理规定》（简称《管理规定》）第二条规定，网游属于网络出版物的范围。如今网游出版正随着数字技术的发展逐渐形成自身的特点，和传统出版渐行渐远。[9]石亮等[10]指出，目前我国网络出版管理中的困境主要体现在传统体制框架的限制、管理部门权责划分的混乱以及法律规制体系的缺位上，这些问题同样存在于网游出版管理领域。在域外经验借鉴上，燕道成[11]将世界主要国家的网游管理模式总结为政府立法管理、技术手段控制、行业用户自律和市场自行调节等四大类，并指出这四种管理模式都有各自的优势和局限性。网游出版管理起步较早的欧美及日韩等发达国家的网游出版业呈现出以市场为主导的特征，主要依靠行业自律来实现市场规制。[12]国外学者偏向于将网游视为融媒体文化产业的组成，并基于其内容来分析市场发展和产业动向。[13]但是，这样的分析角度和思路与我国网游发展实际并不相符，也忽略了对网游本体存在问题的反思。国内学者在网游出版管理的研究上摒弃了“唯市场论”的视角，如孙寿山[14]提出网游出版行业是我国网络内容建设的重要组成部分，更多地将网游视为区别于传统出版物的新型数字出版物。针对如何优化现行网游出版管理制度的议题，张光斌[15]认为随着数字化出版的日渐成熟，应构建网游出版的价值导向体系；姜波等[16]指出，应改进网游出版管理方式，进一步增强服务理念，简化审批流程；夏冬等[17]通过对网游出版审批的历史梳理，提出应尽快完善网游出版管理相关的法律法规，搭建合理的网游出版管理流程，建立现代化的网游出版管理制度。但是，这些研究往往只关注了网游出版管理的某一具体方面，尚未系统地分析我国网游出版管理中存在的问题并提出对策。本文对我国网游出版管理面临的困境进行全面分析，提出具有针对性的完善方案，希望能推动网游出版产业改造升级，实现可持续发展。

2．发展现状

2018年是我国网游出版行业发展的关键节点。受国务院机构改革影响，游戏版号审批职责由国家新闻出版广电总局（简称“广电总局”）转移至中共中央宣传部（简称“中宣部”）。游戏版号的全称为网络游戏出版物号（ISBN），包括名称、文号、出版物号等信息。游戏公司只有在获取游戏版号后，才能正式发布和运营网游。而在机构调整的过程中，2018年4月至11月长达8个月的时间内，国产游戏版号暂停发放，大量游戏公司和从业人员迎来了行业“寒冬”。2018年8月30日，教育部、广电总局等八部门联合印发的《综合防控儿童青少年近视实施方案》指出，国家新闻出版署应控制网游总量及新增网游运营数量。在游戏版号核发重启后，游戏版号申报注意事项也有所更新，增加了道具抽取系统需精确到抽几次能中、禁止向未成年人账号开放结婚系统等规定。[18]2019年10月25日，国家新闻出版署发布的《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》第四条指出，各地出版管理部门应切实履行网游企业及其服务的监督管理工作。2021年3月15日，中宣部出版局下发《游戏审查评分细则》，设定了全新的游戏版号发放评分审查体系。从相关文件中可以看出，我国的网游出版管理政策正日趋严格，游戏版号发放的门槛也在逐步细化和提高。

我国网游出版监管的加强不仅针对国产网游，还体现在进口网游的游戏版号发放上。自2019年以来，进口网游的游戏版号发放数量持续下降（见图1），根据国家新闻出版署发布的2022年进口网游审批信息，2022年全年仅发放44款进口网游的游戏版号，为近十年最低。2022年11月17日，美国游戏巨头暴雪公司宣布终止与我国网易公司代理合作。[19]在此前双方的合作中，暴雪公司因其出品的《魔兽世界》《炉石传说》《风暴英雄》等风靡一时的游戏而在中国玩家群体中享有盛名。根据《国务院三部门关于进一步加强网络游戏管理的通知》第五条规定，变更运营单位后的网游须重新办理审批手续，在重新获批前，网游应停止一切运营服务。而在暴雪公司和網易公司分道扬镳后，由于进口网游游戏版号发放数量稀少，暴雪公司出品的所有网游在很长一段时间内都无法在中国继续运行。这不仅对游戏公司造成巨额的财产损失，还会影响国内网游厂商引进进口网游的热情。

网游出版管理是网游面向市场前的重要环节，重视网游出版管理是网游行业健康发展的要点。我国当下的网游出版管理制度缺乏应有的规范化，总体上偏于保守，游戏版号审批发放要求趋严，和快速增长的网游市场规模形成反差。一“快”一“慢”之间，网游出版领域存在的问题被进一步放大，不利于网游行业的成长和繁荣。下文系统分析我国网游出版管理中存在的问题并提出相应的对策，以期建立更为完善的网游出版管理制度，助力我国网游行业的高质量发展。

二、我国网游出版管理中存在的问题

1．管理体系不够清晰

由于网游具有文化、娱乐、出版等多重属性，相应地会涉及多部门的协同管理。“多头管理”的好处在于提升了网游出版的监管强度，但同时也会带来管理矛盾和漏洞。[20]尽管在《网络游戏管理暂行办法》（简称《管理办法》）废止后，文化和旅游部退出了对网游行业的监管，在一定程度上使“多头管理”的现象有所缓解，但是，目前的网游出版管理体系仍不够清晰。《管理规定》第四条指出，应由广电总局负责全国网络出版服务的前置审批和监督管理，工业和信息化部负责相应的监督管理工作。在2018年国务院机构改革期间，游戏版号审批职能划归至中宣部负责。此次机构改革，原广电总局拆分为国家广播电视总局、国家新闻出版署和国家电影局，其中新闻出版工作由国家新闻出版署负责，电影工作由国家电影局负责，由中宣部统一管理。由于《管理规定》并未详细规定工业和信息化部对网络出版服务监督管理工作的行使方式，工业和信息化部在网游出版监管中的责任还不甚明晰。

事实证明，网游出版管理的稳定性和体系化程度与我国网游行业的发展密切相关。如前所述，2018年持续数月的游戏版号审批机构调整给我国网游市场带来了巨大的冲击，其间我国网游市场增长速率明显放缓。2021年8月，游戏版号发放再度中止，直至2022年4月才恢复，2022年5月和10月又分别出现了短暂的暂停审批现象。不同于2018年暂停游戏版号审批前发布声明，此后几次版号暂停发放均未提前对外进行解释说明，给我国网游公司的发展造成了很大的困扰。

2．法律规制滞后

目前我国网游出版管理领域的规制体系包括《网络出版服务管理规定》《出版管理条例》《互联网信息服务管理办法》等行政法规和部门规章，以及一系列以通知、决定等形式下发的规范性文件。总体来看，国家层面的立法规制还相对滞后，缺乏系统性、整体性的顶层设计。自2019年《管理办法》废止以来，就没有出台过对网游出版管理领域做出针对性规制的新的法律或行政法规。但是，由于游戏版号资源的稀缺性，加上此前我国网游出版领域就已乱象横生，在面对“一号难求”的局面时，部分游戏公司为谋取经济利益会通过非法买卖游戏版号、套用他人游戏版号或无游戏版号运营等方式来规避监管审批。如在霍尔果斯第一波网络科技有限公司和北京太能沃可网络科技股份有限公司的著作权许可使用合同纠纷中，霍尔果斯第一波网络科技有限公司就因没有及时履行办理游戏版号的手续而花30余万元购买游戏版号的行为，导致双方间的合同无法继续履行。2022年7月，上海市文化和旅游局执法总队针对上海某信息技术有限公司在未取得游戏版号的情况下出版7款网游的违法行为，作出没收全部违法所得、罚款人民币近111万元的行政处罚。

而随着数字技术的发展，现代出版业正迎来全方位的转型与重塑[21]，AR、VR等新技术的应用进一步推动网游出版呈现出多元的发展形态。如游戏书就是一种新型的游戏化出版物，其通过文字和技术的结合让读者在阅读时能够获得游戏般的体验，其中的观众选角扮演类（ choose your own adventure，英文缩写CYOA）书籍作为虚拟互动教学工具在医学教育中广受欢迎。[22]从性质上说，游戏书已经脱离了传统图书类出版物的范畴，但根据现行相关规定，也很难将其界定为网游出版物。法律法规出台和行业发展之间的“时差”，造成了当下网游出版管理滞后和乏力的局面，制约了我国网游行业的有序发展。

3．审批程序繁琐

网游行业的突出特点是产品持续更新、内容调整迅速。但是，现行的游戏版号申报审批流程过于繁琐，亟须进一步精简和优化。根据《管理规定》第二十七条和第三十二条，不管是国产网游还是进口网游，在出版前必须先向所在地省级出版主管部门提出申请，再报国家出版主管部门审批。根据国家新闻出版署的说明，国产网游和进口网游出版审批均须具备以下条件，履行相关程序。首先，出版单位须具备出版资质，运营机构须具有电信与信息服务业务经营许可证（ICP证），所申报的网游应办理著作权登记且符合相关法律法规规章的规定。其次，应向所在地省级出版主管部门提交材料审核。以上海网游出版管理申报服务平台的版号申报为例，所需提交的材料包括出版单位的请示文件和审读报告、著作权证明材料、运营单位的营业执照和ICP证、游戏作品内容介绍、防沉迷系统相关文件、内容审查及系统测试账号等。最后，在获得省级出版主管部门审核同意后，才能报国家新闻出版署审批，并提交请示文件、作品申请书、著作权证明、营业执照及ICP证、游戏画面截图、中文脚本全文及游戏屏蔽词库、防沉迷系统相关文件、内容审查及系统测试账号等材料。

一款网游的生命周期可能只有数年时间，游戏版号的申报审批速度决定了网游是否能在短期内实现盈利。如暴雪公司和网易公司的合作终止后，由于游戏版号申报审批程序的繁琐，数月甚至数年内暴雪游戏的国内服务器都很难重启。在遥遥无期的等待过程中，暴雪公司不可避免地会面临国内玩家大量流失的困境，其全球营收也必将遭受损失。对于中小型游戏开发商而言，繁琐的审批程序同样限制了其网游出品的创新性和精品化发展。为了存活下去，中小型游戏开发商不得不转换运行思路，把战略重心放在成本较低的小型游戏上，延缓了大型网游的开发进程。

4．属地化进展缓慢

网游的申报类别主要分为移动、客户端和游戏机三大类。各大类下还有更精确的划分，如移动类下还有休闲益智，游戏机类可以进一步分为Switch、PS4等。2021年9月国务院印发的《关于推进自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新若干措施的通知》第十六条指出，由中宣部负责在符合条件的自由贸易试验区（free trade zone，英文缩写FTZ）所在地推进网游审核试点工作。基于此文件，2022年6月的国产网游审批信息中在申报类别前加入了“国产”两字，并首次出现了“国产移动游戏（试点）”和“国产客户端游戏（试点）”的表述。该批次网游中，16款带有“试点”字样的游戏产品的出版和运营单位均位于北京、上海或广州。《管理规定》第三十六条指出，应由所在地出版主管部门负责辖区内网络出版活动的日常监督管理。早在2014年上海就已率先开展了国产网游的属地化管理，出版和运营单位均位于上海的国产网游直接由上海市新闻出版局负责审批，再报广电总局备案。若将版号审批试点模式常态化，由网游属地的省级出版主管部门负责游戏版号审批和发放，或许能大幅提高游戏版号审批速度。但是，2022年6月以后的国产网游审批信息中再也没有出现过“试点”的表述。

此前在北京、上海、广州等经济发达的城市开展网游版号审批属地化的有益尝试值得借鉴和推行。目前，我国已经设立21个FTZ，这是我国探索新途径、积累新经验的重要途径。为早日解决游戏版号紧缺的问题，今后应适当推动游戏版号属地化管理试点工作进程提速，扩大试点范围在全国各地全面推行，助力网游行业长期健康发展。

三、完善网游出版管理的对策建议

1．设立网游出版管理双层审核制度

1922年，p白克（Robert Ezra Park）在其著作中深入分析了编辑在新闻出版中的把关者角色。[23]“守门人”（gatekeeper）泛指各种承担“把关”责任的主体，其利用自身独特的地位形成有效的治理。《中华人民共和国个人信息保护法》和欧盟《数字市场法》都纳入了“守门人”相关条款。[24]我国网游出版管理中的“守门人”主要是指负责网游出版审批、监管的行政主体，由其行使行政许可权，对网游出版、运营单位提出的申请依法进行审查并决定是否准予其从事相关活动。为破解当前我国网游出版管理中存在的问题，保证网游出版和游戏版号发放的稳定性，应设立网游出版管理双层审核制度，明确由各级出版主管部门承担“守门人”的角色。具体而言，应由省级出版主管部门负责第一级审核，国家新闻出版署负责第二级审核和备案。同时，还应优化出版审批规则，严格控制审批时间。从上文提到的审批流程中可以看出，网游出版或运营单位所需提交给省级出版主管部门和国家新闻出版署的材料多有重合。因此，为规避材料内容重叠所引起的程序滞后，应区分两级审核的主次性，避免因重复审查而延缓游戏版号发放进度。具体在实践中，应由省级出版主管部门负责网游出版第一道“门槛”的把关。在此环节，省级出版主管部门应对相关材料和文件的真实性、有效性进行细致审查，在程序和标准上做到透明化，并在规定期限内审结。经省级出版主管部门审核通过后，上报给国家新闻出版署，由国家新闻出版署进行第二轮审核，审核通过后，发放游戏版号并上网公示，予以备案。若存在材料缺失、资格不符等问题，则发回省级出版主管部门重新审核。

针对我国网游出版管理存在的现实问题，通过设立由省级出版主管部门和国家新闻出版署承担“守门人”角色的双层审核制度，能更好地简化版号审批程序、加快版号审批速度、节约网游公司的时间和经济成本，助力我国网游出版行业更好发展。

2．完善法律规定，建立分级制度

我国网游出版行业起步较晚，在发展过程中始终通过借鉴域外经验并结合本土实践来补足短板、填补空白。近年来我国网游市场迅速发展壮大，网游出版领域相关法律法规的权威性不足等弊端开始显现。不可否认，此前，针对网游出版领域发布的部门规章《管理办法》及其他规范性文件对行业管理起到了重要的引导作用。但是实践中在处理网游领域的纠纷时，经常需要援引《中华人民共和国民法典》中的相关规定。专业、精细化的法律法规有助于网游领域的规范管理，促进数字娱乐行业的有序发展。针对这一点，我国可以向电子竞技和游戏行业市场高度繁荣的韩国借鉴学习，设定更多专门性的行政法规或部门规章。韩国是世界上少数围绕网游产业进行专门立法的国家之一，其网游立法的特点包括游戏分级、消费限额、优化概率等。如韩国《游戏产业促进法》第三十二条规定，所有面向韩国市场公开推广、发行的游戏必须进行评级。具体来看，将游戏分为全年龄段（ All）、18岁以下不可使用（18+）、15岁以下不可使用（15+）、12岁以下不可使用（12+）等四个级别。[25]目前，我国缺乏专门的网游分级制度，一方面使得我国的网游出版审批标准不够明确，另一方面也不利于青少年的身心健康。因此，建立符合我国国情的网游分级制度刻不容缓。由人民网牵头发起，腾讯、网易等多家国内游戏巨头参与的《游戏适龄提示草案》提出，将游戏分为“18+、16+、12+、6+”四级，从行业倡议的层面为网游分级制度的建立提供了一个参照的样本。未来我国应充分考虑网游行业的发展情况，积极听取社会各界意见，设定更科学、规范的分级标准。

在游戏分级机构上，如今国际上主要有以行业自律为主的美国娱乐软件分级委员会（ Entertainment Sofiware Rating Board，英文縮写ESRB）模式和以行政监管为主的韩国媒体评级委员会（ Korea Media Rating Board，英文缩写KMRB）模式。[26]就我国国情而言，以行政管理部门为主导进行网游分级工作更具实践性和可行性。

3．探索出海發行，传播中华文化

不同于资金雄厚、抗风险能力较强的大公司，中小型游戏开发商通常预算有限，一旦开发的网游产品市场反馈不佳，不能及时变现，就可能会陷入经营困境。游戏版号获取难度的加大，意味着手握更多资源的游戏大厂更有希望获批游戏版号，中小型游戏开发商的生存空间则被大大挤压，国内网游市场的“马太效应”愈发明显。出于稳妥起见，一些中小型游戏开发商选择模仿、借鉴市场已有的成熟产品，这导致如今网游同质化严重，甚至公然剽窃，出版所谓的“换皮”盗版网游，导致“劣币驱逐良币”现象，不利于网游市场的健康发展。

在国内网游市场监管逐渐收紧、行业竞争日趋激烈的背景下，我国网游企业应开阔视野，拓展目标客户范围，积极开拓国际市场。国产网游出海发行也存在一定的风险．比如，我国网游领域还缺少类似Steam这样的全球性游戏社交平台，集群化程度较低；产品输出与文化输出不同步；面临国外同行竞争、贸易壁垒等压力。[27]但是，置身于机遇与挑战并存的数字时代，只有不断创新，跳出“舒适圈”，积极融入全球市场，才能享受数字时代带来的红利。“十四五”规划纲要指出，要鼓励以游戏、影视剧为代表的数字文化产品“走出去”。《关于支持国家文化出口基地高质量发展若干措施的通知》也强调了游戏出海对中华优秀传统文化的转化和发展作用。网游产品的出海发行不仅能带来国际贸易顺差，还能实现让中华文化“走出去”的价值创新。[28]以米哈游开发的国产原创游戏《原神》为例，该游戏出海发行后迅速登顶了68个国家和地区的畅销榜，而游戏中大量的中国传统元素，也引起了国外玩家对中国传统文化的强烈兴趣。[29]我国网游企业要把握机会，以产品质量、文化元素为核心竞争力，在提升我国数字出版产业国际竞争力的同时，为中国文化的对外推广和传播开辟新路径。

4．拓宽发展形式，探索影游结合

虽然目前我国法律暂未对网游作出明确的定义，但在实践中，网游通常被视为计算机软件的一种。[30]根据《计算机软件保护条例》第二条规定，计算机软件是指计算机程序及其有关文档。在网游的性质认定上，仍存在一定的争议。上海知识产权法院课题组研究指出，应将网游整体看作视听作品进行保护。[31]中国版权协会网络游戏版权工作委员会发布的《网络游戏知识产权保护白皮书》也明确建议将网游整体视为视听作品。

事实上，网游和电影在故事性、人物设定等方面存在很多共性，虚拟现实、人工智能、交互技术的迭代升级进一步拉近了两者间的距离，将网游和电影作品相互连通，存在理论以及技术层面的可行性。我国网游企业可以以美国流媒体巨头奈飞（ Netflix）公司的发展路径为借鉴，其“影视+游戏”的转型方案取得了良好的效果。[32]早在2018年，Netflix就将旗下热门剧集《黑镜：潘达斯奈基》改编为影游结合的形式，并通过与观众的互动获得了极佳的用户反馈。国产游戏如《原神》等热门IP已经积累了超高的人气，我国网游企业可以通过打造超级IP的方式，先积累坚实的用户基础，再结合先进的互动技术，以提供更为超前的视觉体验，在向影视领域转型的过程中深入挖掘用户价值，把优质IP变现。目前影游结合发展领域尚处于一片蓝海，未来行业发展潜力巨大，我国网游企业应准确把握住新的增长点，在数字时代占据发展的有利地位。

四、结语

近年来，网游的发展形态呈现出多元化的趋势，走向了更深更广的领域，网游产业的市场规模也乘数字经济发展之东风实现了指数级的增长。如今网游已经成为数字出版产业最活跃的板块之一，不仅创造了可观的经济效益，还成为我国文化“走出去”的重要载体，也在一定程度上体现了国家文化软实力。今后应加强关注数字时代网游出版管理中存在的现实问题，多渠道、多层次、多角度探索破局之道，促进网游出版业健康有序发展。

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