行政黑名单制度的发展与完善

[摘要]党的十八大以来，我国信用体系的发展十分迅速，行政黑名单制度作为信用体系重要一环也被广泛使用，但目前在其立法属性及其操作的规范性中还是存在着不少的问题。我国关于行政黑名单的学说有很多，但是笔者认为应将其基于行政过程论的学说角度上考虑将更为适合。在行政过程论的观点中，行政黑名单应当适用我国《行政处罚法》的相关规定，进而来解决我国行政黑名单制度中出现的立法层级过低、没有明确法律依据和程序失衡问题，从而更好地为社会信用体系良性发展提供制度保障。

[关键词]行政黑名单制度；行政法学；社会信用体系

一、问题的提出

近些年来，我国大力推动社会诚信制度建立，黑名单制度作为一种有效的行政管理手段被广泛应用。2014年，国务院政府办公室在发布的《社会信用体系建设发展规划大纲（2014-2020）》推动了行政黑名单制度的发展，也促进了行政黑名单制度在我国实践中的应用。在实践中，各行各业甚至关乎民众生命的重要领域，从中央到地方、从上级到下级所制定的规范文件中，行政黑名单目前已然成为了我国社会主义诚信制度建设及其营造和谐社会的重要一环。[1]

行政黑名单制度在社会中所发挥的巨大作用，使其已经成为一种不可缺少的行政执法手段。通过对关于行政黑名单制度理论的查询我们不难发现，关于行政黑名单制度的理论研究成果还比较少，更多的是在研究失信时对制度的探讨上面。随着行政黑名单制度在实践中的广泛应用，其所带来的问题也日益凸显，如缺少上位法的依据、创设主体不明、相对人权益受到损害时、救济相对人的手段也规定不明，由此在给行政相对人做出损害时其权益也无法得到赔偿。这些都是亟需解决的关键问题，是进一步完善社会主义信用体系以建立和保持全面依法治国制度的必然需要。

二、行政黑名单的发展脉络

行政黑名单制度源自黑名单制度。黑名单制度最早来源于英国高等院校的的校规之中，在校内，不遵守校规校纪的学生将会被记录在名单上，学校以此来规范他们的行为。但随着经济的发展，这一制度也被广泛应用于商业行为之中，当商人们发现一些不讲诚信的顾客，会将这些顾客记录在黑名单之中，是为了规范顾客的不良行为。从此，黑名单制度开始广泛应用于各个领域。目前在很多国家和地区都广泛地应用了黑名单制度，这极大地促进了黑名单制度的进步与发展。

黑名单制度虽源起于国外，但其在进入我国之后便被广泛的应用，出现了一种遍地开花的现象。之前一些无良企业为了追求利益不断地侵犯人民的生命健康安全，出现了很多的恶性事件，如"地沟油""瘦肉精"等。我国行政部门为了加强对市场的监管，使黑名单制度成为了新的利器。目前，行政黑名单制度在我国行政领域已经被广泛使用，从中央到地方，各个层级的行政监管部门都在使用行政黑名单制度。在这个大环境下虽然面临着不少困难，但这也是国家行政机构在监督体系上的创新尝试，在社会信用系统中发挥了重要作用。

三、行政黑名单制度的法律分析

（一）既有学说观点

目前，对行政黑名单制度的法律属性，主流观点包括：行政行为说，行政处罚说，行政强制说。

有学者提出，行政黑名单的公布是一种行政行为。因行政黑名单的执行主体主要为政府机构以及法律授权的部门或社会团体，故其具备了政府行为主体的特点。再者，行政黑名单的执行主体主要是利用政府黑名单机制去更好地履行社会职能，最终达到利用行政黑名单这种新型监管手段达到为公共利益服务的目的。行政黑名单是一种柔性手段，并不具有很强的强制性，它减少了违法者与行政主体的碰撞，使得失信者不得不去自觉遵守相关的法律规定，故将其分为行政行为说。[2]

把行政黑名单制度归类到行政处罚说之中，究其原因是因为行政黑名单的类型中包括惩罚惩戒型行政黑名单。顾名思义，惩罚惩戒类行政黑名单具有惩戒性，通过对失信者加大监管力度，如提高市场准入标准和准入门槛等，违法者在此行业或者今后的商业活动中将寸步难行。此类行政黑名单并不是为了惩戒而惩戒，而是为了使失信者认识到自己违法行为的严重性，并通过行政黑名单这种制度加以改正，从而起到对失信者的警示作用。故有学者将行政黑名单制度归为行政处罚说。

坚持将行政黑名单划分到行政强制学说的学者大多都认为行政黑名单之中的部分黑名单属于间接强制执行的范畴。原因是行政黑名单的设立要符合法定性，在实践过程中，达到的效果往往是比行政强制执行的间接手段要更强劲的；有一部分行政黑名单是具有强制性的，是在行政主体发布黑名单之后迫使失信违法主体主动履行，利用行政黑名单的发布予以失信主体压力，使其完成具体行政行为所予其设定的义务。故有学者认为行政黑名单制度具有间接强制执行的性质。

（二）行政过程论视野下的行政黑名单

针对上述观点，笔者主张以行政过程界定行政黑名单制度。由于行政行为说在解释方面的不足，开始产生了一个全新的解释理论——行政过程论。行政过程论的专家们把行政黑名单制度分成拟录入、录入、公示和惩戒四个过程，拟录入、录入和公示作为行政事实行为，而处罚行为则属于行政处罚行为。所以，行政黑名单从其特征上并不能评价为某一个具体的行政过程，把它看作由行政处罚、政府信息公开、行政指导等多重手段所构成的复合行为将更为适合。

1.拟录入和录入要保证录入资料的全面正确，其都是一种行政事实行为。利用拟录入前置程序的作用可以避免行政管理机关滥用权力，保障相对人的合法权益。行政管理机关在拟录入和录入前都应对资料进行全方位的调查核实，把录入状况告知相对人，行政相对人针对录入情况拥有阐述事实和申辩的权利，一旦陈述、申辩的理由被接受，就需要及时调整行政黑名单。

2.黑名单的公示环节是四个环节中承前启后的一环。对于相对人而言，公布是第一层处罚效果，而后续的处罚措施的处罚效果很有可能造成重复处罚，二者的效果和性质是不易区分开的，故将黑名单制度的公示作为一种行政公开行为将更为适宜。最后阶段的惩戒行为是公示后的处罚措施，故将其归为行政处罚行为。可以看出，行政过程论上虽然把政府黑名单的法律性质划分，但其实质上是环环相扣，密不可分的。[3]

四、行政黑名单的运行状况和存在的问题

（一）立法层级低

通过统计可以得出，行政黑名单制度在我国法律和行政法规的立法文件中没有规定，都是暂时性的行政性规范文件。而在地方层面，层级越低，相关行政黑名单的规定就越多。这就表明，现阶段我国行政黑名单制度的立法层级过低，这就将会导致地方立法没有统一的上位法依据，间接导致地方立法的混乱，进而导致各地执行不一、执行难的情况出现。

（二）程序不规范

因对行政黑名单制度并未进行具体的立法，程序性条款也未进行有效列明，导致在实践中对行政黑名单的录入产生不少问题，各地对此也有不同的看法和认识，极易导致各地录入程序不一致，侵害相对人的合法权益。在维护社会实体正义和法律制度公平的进程中，应优先维护程序公平，这就需要我们对行政黑名单的程序设置加以完善。

（三）救济手段不明确

行政黑名单的广泛运用，为政府提供一种有效的监督方式，使政府部门得以良好地保障公民权利，确保经济社会的稳定发展。在行政相对人因行政黑名单机制受到不法侵害的时候，相对人是能够采取合理的补偿措施来保护自身的合法权益的。另外，在行政黑名单带来的损害赔偿方面，我国法律中并没有明确的规定，其所带来的名誉和社会评价的不可逆性，现行的救济手段多是附带性诉讼请求，对于救济方式仍规定不明。

（四）行政黑名单制度的完善建议

1.明确上位法意见

按照法律位阶基本原理，上位法优于下位法。当下各地区的行政黑名单制度一直都处于一种制定状态，且地区规范性文件出台较多，处于一种混乱不统一的状态，但同时也积累了大量的立法经验。故我们可以提高立法层级，进一步明确上位法的立法意见，首先，立法层级的提高，可以使得立法更具有可行性与可接受性，真正做到立法与实践相结合；其次，可以制定行政黑名单制度各个领域尤其是关乎各个民生领域专门性法律，完善顶层设计；最后，如果某些领域的行政黑名单制度并不能在短时间内做出立法，还可以用行政法规的方式加以确定，保证某些急需要立法的领域真正做到有法可依，并在实践中反复寻找立法的矛盾点进行完善。[4]

2.规范程序运行

行政黑名单的惩戒力度强、涉及范围广，所以在实践中更应该慎之又慎，防止相对人合法权益受到损害，因此应当从列入程序和移除程序两方面进行规范。

在录入过程中，执法部门应坚持正当程序原则，发现执法相对人违法后必须主动通知相对人；同时倾听相对人的申辩、陈述和辩论；还可以引入听证程序，对相对人认为不符合列入程序的证据进行审查，避免错列、漏列行政黑名单的情形发生。

在移除程序中，行政部门要遵循正当程序原则。当行政机关对相对人移除黑名单时，必须将移除信息向社会公布，公示的时限和公开能够收悉的方式要充分确定，这也能够提高公民对移除人员名单的监督，也有利于提高行政黑名单制度的公信力。

3.建立有效的救济机制

救济方式不畅通是政府黑名单系统所面临的主要困难之一。当行政相对人被纳入政府黑名单系统以后，法律对其冲击是极大的，在相对人对该法律并不熟悉的前提下，它极易加剧行政相对人和执法部门之间的矛盾冲突，进而损害相对人的合法权益。对此，我们可以通过行政复议和行政赔偿两种手段来保障相对人的合法权益。

国家可在行政黑名单体系内引入行政复议制度，当相对人认为行政主体将自己纳入政府黑名单损害自身合法权益的，相对人有权提出行政复议，也可要求作出行政行为的上一级行政主管部门申请复议，通过上级的纠错功能来保障相对人通过有效手段保障自身的权益。故可在救济机制中纳入行政复议，完善相对人的救济手段。

对于已经遭受损害的行政相对人，可以通过行政赔偿弥补自己所受到的损失。在《行政赔偿法》中对于可赔偿事项做了穷尽式列举，只在对于行政机关侵犯人身权方面做出了具体规定——对于行政黑名单造成的声誉和社会评价损害并不进行赔偿。目前，我国正在大力加强信用体系建设，而行政黑名单制度对相对人最大的影响恰恰是在名誉、声誉方面，故扩大和完善行政赔偿的赔偿范围是完善行政黑名单制度救济机制的有效举措。

五、结语

在社会信用体系的建设下，行政黑名单制度有其存在的必要性，但也存在一些问题和难点。如何使行政黑名单与国家征信体系相衔接，就需要不断地去研究、完善这一制度，使其更好地为我国社会信用体系的良性发展提供助力。

参考文献：

[1]赵旭东.黑名单制度[M].北京：中国法制出版社，2019：32-33.

[2]王锴.论行政事实行为的界定[J].法学家，2018（4）：51-65，192-193.

[3]范伟.行政黑名单制度的法律属性及其控制-基于行政过程论视角的分析[J]．政治与法律，2018（9）：93-104.

[4]王伟.论失信“黑名单”制度的法治化[J].人民法治，2018（21）：43-45.

基金项目：青海民族大学创新项目，项目名称：行政黑名单制度的发展与完善——基于行政过程论视角的分析（项目编号：04M2022050）

作者简介：孙鹏飞（1997.11- ），男，汉族，辽宁朝阳人，在读硕士，研究方向：行政法学。