公职人员道德监督立法的理论逻辑和实践进路

[摘要]监察体制改革以来，监察监督得到不断强调，其中涵盖对公职人员道德操守的监督。然而，现行监察法律就道德监督的规定有待完善，道德操守监督在规范层面存在道德规范分散、监督职责法律定位不明确、监督限度不明以及惩罚与奖励规范失衡的问题。对此，需初步厘定监察监督项下道德监督的基本内涵，分析道德监督立法在哲学、法治和政治三个维度上的理论逻辑，通过法律修订、法律衔接的方式，完善监督执法依据，从理论和规范两个轨道上优化公职人员道德监督体系。

[关键词]监察；公职人员；道德监督；理论逻辑

引言

法律制度作为政治统治和社会事务管理的主要手段之一，能够为人类交往的牢靠底线提供有力的支持。当一起不道德但合法的事件成为舆论焦点时，规范乃至体系本身可能因其未预见而无法适用于社会事务进而遭到指摘，由此赋予了法律介入道德的正当性。本土监察道德监督入法的契合性及特殊性在于，道德监督的对象是具备行使公权力便利的机会主义者，其一般较社会大众拥有更多的社会资源和话语权，且当道德制约机制仍未与时俱进时，其更容易成为贪污腐败的重灾区。为了维护公权力的健康发展和对社会的积极作用，监察体制改革下监察法治需介入公权力道德领域。

一、公职人员道德监督立法存在的问题

（一）道德监督所依据的立法规范仍较分散，标准模糊。一方面，道德监督在规范层面延续了监察监督“极简化”规定的问题，立法仅做出了概念性、原则性的规定，实践操作道德监督需要依据的组织性、程序性、保障性规范处于真空状态；另一方面，不同公职群体呈现出不同道德标准，进而与监督履职规范抽象性一道从侧面扩大监督主体的裁量范围，提高了裁量恣意性的风险。

（二）道德监督限度缺乏讨论。一方面，对于并不处于“行使公权力”状态的公职人员而言，监察道德监督能够介入公职人员私德领域并给予政务处分，其正当性需要说明；另一方面，在既有立法规范在道德内容上呈现出公共道德和私人道德两个领域前提下，“社会公德”“家庭美德”的抽象表述并不足以厘定公共道德和私人道德的行为范围，譬如在家大声播放音乐扰乱到邻居生活、甚或家人生活，其行为是否属于违反社会公德或家庭美德？

（三）公职人员道德立法规范项下惩罚规范和奖励规范的比例失衡。一方面，目前公职人员道德规范整体以义务型规范为基础，通过列举性规范和概括性规范的方式对诸如赌博、嫖娼一类不道德行为设置法律责任，而对拾金不昧、见义勇为一类属于社会公德子集的高尚品德行为未作描述；另一方面，相较立法对不道德行为群类型化的法律责任，具有奖励性质的道德行为群对应的奖励方式也并未形成规范路径，在内在激发和外在强制两种方法上，道德监督体系整体的规范设置有所失衡。

二、公职人员道德监督立法的理论逻辑

（一）公职人员道德监督立法的哲学逻辑

哲学维度下塑造道德的权力主体。哲学逻辑不仅蕴含着公职人员道德监督立法最基础的原理，也为为何立法、如何立法提供认识论、方法论和科学思维的指导。一方面，监察监督是一种系统性监督，法治国家是一项系统性工程，道德监督以打造道德的权力主体为目的，不仅需要在监察监督项下突出监督重点，其立法还需服务于法治建设的整体谋划，注重规范间的系统性、整体性、协同性；另一方面，道德监督是针对所有行使公权力的公职人员的普遍监督，既涵盖普遍的公职身份，也包括普遍的公权力行为，二者呈交叉关系，可能使权力行为受私利侵染的私人道德行为同样处于监察机关道德监督范围。道德的权力主体形象形成于对道德行为的累积评价，道德监督活动还需要处理主体、行为和社会效果之间的辩证关系，把握量变质变的基本规律，随着监督活动的持续展开对形成对公职人员道德水平的综合评价。

（二）公职人员道德监督立法的法治逻辑

法治维度下推进国家监察权的法治化构建。监察法治以监察职权、职责法定为基础，规范与约束权力是法治化的主要面向，监察程序正当化和法秩序统一是法治化要求。基于治权和法治化的双重目的，监察道德监督立法遵循两个方面的法治逻辑：一方面，依法治国首先是依宪治国，宪法通过第27条第1款和第14条规定了公职人员以“提高效率”为价值目标的工作责任制[1]，并在第27条第2款规定了对公职人员履职行为进行监督，公职人员在共同体中扮演的“行权者”角色决定了其权力行为的道德性需要受到监督约束；另一方面，在加强宪法实施和规范权力的方向上，监察法以基本法的形式赋予监察机关对公职人员道德进行监督，同时规定了对监察机关的监督。

（三）公职人员道德监督立法的政治逻辑

政治维度下构建党领导下的公权力组织道德共治。监察法具有一定的政治面向，监察权是在深入反腐的过程中应运而生。道德选择的法定性以及监督界限的深入，其正当性来自权力主体对党的领导的坚定拥护。“我国公务员队伍中党员队伍超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五。”[2]党的领导是中国特色社会主义社会最本质的特征，既包含对监察主体的领导，也有对监察对象的领导。追求高效是我国政府的底层逻辑之一，在党的集中统一领导下较其他社会主体有巨大的话语优势，对权力进行有效地制约和监督，就要求监察权能够有效、积极行使。开展道德监督工作，构建以思想道德制约权力的机制，是健全权力运行制约和监督体系的重要一环；此外，党的人民性决定了国家权力建构的基础逻辑是权力的高效率运行。坚持党对国家监察工作的领导，就是要构建党领导下的“有为监察”。[3]在面对掌握巨大权力的“有为政府”时，要确保道德监督职能全过程有效发挥，就需要在公职人员集体道德水准的层面提供有力支撑，将道德义务规范化。

三、监察法治视域下公职人员道德监督的实践进路

（一）制定公职人员道德操守法

公职人员道德治理需要深化法治逻辑，完善监督权力道德的规范架构。对于道德条款分散、道德标准不一、道德监督主体不明的情况，首先要在立法上对既有规范进行整合优化，出台《公职人员道德法》，进一步明确公职人员道德操守监督的模式、机制，整合道德标准并分类，对公职人员在法律层面违反道德规范的情形、程度规定相应法律责任；其次在“主体—行为—社会效果”的传导模型下，优化公职人员道德治理应围绕主体筛选和行为规制，规范类别上分为公职道德资格和公职道德行为，内容上分为公职人员的底线道德和愿望道德，责任追究上分为一般责任和违法责任。通过排除和例外列举的规范形式，“参与赌博”“拒不承担赡养、抚养、抚养义务的”等其他在程度上达到严重、在性质上违反家庭美德和社会公德的行为，划定“不可为”的行为种群；在行为人群以外，公职人员的行为属于“自然人”身份下的自然权利，权力监督不作干涉。

公职道德资格针对入职前自然人的道德形象，对自然人是否符合具备公职的道德水平做出判断，是对不道德权力主体的第一道防线，也是对不道德权力行为的预防。这个阶段的道德监督主体多元化，以监督对象所属机关牵头，群众监督、社会监督协同监督为机制，通过对监督对象既有的行为道德性的社会评价，判断其是否具备公职道德资格。公职道德行为是针对公职人员的权力行为，包括了立法权、司法权、行政权以及监察权本身的权力运用，共同点在于行为的“权力性”。由此，脱离于一般人行为的家庭美德与社会公德，公职道德立法的细化需着眼于公职职业道德的最大公约数。另外，与《审计法》中的经济责任类似，权力行为的道德性、公职人员的道德责任同样追求权力行为的社会效果，权力行为的预防和监督需结合群众监督和社会监督的监督方法，将公职人员道德评价、举报机制同监察监督工作对接，对公职人员道德滑坡乃至腐败风险实现闭环管理。

（二）挖掘《监察法》与《民法典》道德条款的衔接空间

针对公职人员道德监督进入私人道德范畴监督限度不明的问题，可从公职人员的双重身份展开。《民法典》作为概括抽象立法技术的集大成者，在私法领域对自然人道德行为的法律评价较权力道德的法律评价更成系统性和体系性。一方面，围绕“公序良俗”规范表述的社会效果认定，《民法典》沿用“民事活动尊重社会公德、不得损害社会公共利益”的表述，虽然字面上表达为公共秩序和善良风俗，但延续了“社会公德”的属性，司法实践中也常解释为诚实信用等品德；[4]另一方面 ，《民法典》在总则编确立“平等、自愿、公平、诚信、守法、绿色”的理念导向，能够为“公诉良俗”本身模糊的概念进行一定价值填补。在公私法价值融合的通道上，《民法典》道德体系具有法内评价的价值要素，违反“公序良俗”和违反“强制性规定”的区分也阻挡了公法对私法自治的肆意干涉，从而限定了权力干预权利的范围，契合监察体制改革法治化的需求。

在适用方面注重类推适用。王利明教授将严重违反社会公共道德的行为分类为危害婚姻、损害正常的家庭关系秩序的行为；违反有关收养关系的规定等[5]，对评价自然人的行为道德性具有参考价值。自然人触及类型所含行为，消极的社会效果跨身份至公职项下，由此监察机关的道德监督方向更具针对性。社会主义核心价值观的旗帜下，衔接适用《民法典》道德规范，填补道德监督中存在的价值空白，避免道德监督范围的无限度扩张，在规范层面，通过部门法间的协调对接促进了法秩序统一；在社会效果层面，于道德文化具有深厚的土壤和传统的现实基础上，以道德共识传递道德合作信号，更鲜明地体现公职人员与群众在道德行为上的共通处与卓越处。

（三）提高奖励规范占比

在通过立法引领道德方面，需注重法律的外在价值，其对个体的影响应当更多地表现为作为行为道德的法律顾问、道德行为的法律奖励，而非一种强制行为模式的手段。道德性事项是转化为义务还是权利，前者关注公职人员是否能胜任这项义务，后者关注公职人员必不必要行使这项权利，因而在道德立法时，义务表现为“应当”之道德行为，权利则表现为“可以”之道德行为。对于义务型的底线道德，公职人员无法满足应当受到惩罚；对于权利型的高尚品德，公职人员的行使应当受到褒奖激励。行为道德与否所对应的惩罚与奖励，体现了公职人员需履行的道德义务和享有的道德权利。在细化公职人员道德规范的方向上，立法应提高对值得奖励行为的设置和相应奖励方式的关注，执法结合内在激发和外在强制的监督手段，推动公职人员道德治理的科学化。

四、结语

公职人员道德操守监督是一项系统性工程，属于职务违法以外的违法行为，其实践活动的开展始于对公职人员道德行为的约束，深至对权力腐败行为的预防；由内影响公职人员个体的道德素养，由外影响到权力的道德形象。道德监督立法需要面对规范分散、监督限度和内容设置等问题，只有通过规范层面的完善优化，才能将公职人员道德活动更进一步、监督机制更为畅通。

参考文献：

[1]屠凯.《公职人员双规惩戒制度的宪法基础》[J]，《法学家》，2022，01：2.

[2]习近平.《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》[N]，《人民日报》，2016-05-03（2）.

[3]戴晓军.《中国特色监察体制的内在三重逻辑》[J]，《陕西青年职业学院学报》，2021，03：80.

[4]参见（2021）最高法民申4416号裁定书.

[5]王利明.《论无效合同的判断标准》[J].《法律适用》，2012（7）：2.

基金项目：2022年江苏省研究生科研创新计划项目。项目名称：道德监督入法的理论逻辑和实践进路（项目编号：KYCX22_2138）

作者简介：张浩锴（1997.10-），男，汉族，江苏无锡人，硕士研究生在读，研究方向：宪法学与行政法学。