监察监督与审计监督：从“审监分立”到“监审协同”

2023-04-29王世涛王楚翘

学习论坛 2023年5期

王世涛王楚翘

［摘要］2018年的宪法修改对我国国家监督权力结构体系进行了重大调整，形成了监察权与审计权分立的体制。作为监督权，两者虽各有侧重，但在约束权力与反腐败方面具有相同的价值功能。为使监督权在整体上发挥最佳效果，推进两者的协同监督尤为必要。目前，实现监察监督与审计监督之间的协同，还存在监督决策路径壁垒、协同监督规则不足以及协同监督机制缺位等困境。对于上述困境的突破，需要在“监审协同”宪法规范解释的基础上，促进“监审协同”协调机制的形成、规则体系的细化以及监督形式的拓展，真正实现权力监督的全覆盖和更高效。

［关键词］监察监督；审计监督；“审监分立”；“监审协同”

［中图分类号］ D920.4 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003-7608（2023）05-0118-11

党的二十大报告明确指出，要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。习近平在二十届中央纪委二次全会上指出，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。2018年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修改，设置了国家监察委员会，重组了国家监督权力体系。这是我国监督体制的重大变革，是推动全面依法治国和实现中国式现代化的重大举措。国家监察委员会设立的目的是实现权力监督的全覆盖，把行使公权力的所有工作人员都纳入监察监督的对象范畴。审计监督的独立地位是1982年被确立的，1983年审计署正式成立，形成了“监审分立”模式^［¹^］。2021年《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）修改，旨在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，这再次凸显了审计的“全面覆盖”与监察的“全面覆盖”两者之间关系的处理^［²^］。“监察和审计是国家公权力监督体系中最重要的两个领域，是专门监督机关对国家公权力监督的两种最主要的形式”^［³^］。在监察体制改革之初，曾有监察监督与审计监督的合并即“审监一体化”的建议，但这一建议并没有被采纳，由此形成监察监督与审计监督并立的格局^［⁴^］。

相对于“审监一体”，“审监分立”是指审计机关与监察机关在组织与职权上相互独立。“监审协同”是在“审监分立”的基础上，通过监察与审计之间的协作，提升监督效能。从监督权的性质看，监察监督与审计监督分别属于两种不同的监督体系，这两种监督体系之间的实质异同是影响其开展协同监督的重要因素。国家监察体制改革深刻影响了我国权力监督的制度结构和运行机制，监察权同其他类型监督权之间的关系在探索中逐步调整。与此同时，近年审计“全覆盖”的要求显然“突破了当前行政型的审计体制，与《宪法》和《审计法》的有关规定存在紧张关系”^［⁵^］。在这种背景下，通过规范完善和机制调整实现“监审协同”合力，发挥监督职能，提升监督效能，无疑具有重要的实践意义。

基于此，本文旨在通过剖析国家监察体制改革的主要内容，比较分析监察权与审计权的异同，在监察体制改革的大背景下，对监察权与审计权协同合作的优化路径进行分析与探究，并结合实现中国式法治现代化的客观需要，探讨“监审协同”存在的制度瓶颈与解决方案。

一、监察监督与审计监督的关系

（一）监察监督与审计监督的内在联系

监察体制改革以后，原来的监察机构从国家行政机关中脱离出来，不再属于政府的内部监督。审计机关并未脱离行政机关，仍属于政府的内部监督。监察机关是国家的反腐败专职机关，而审计机关则仍然属于行政体系之内的经济监督机关。两者虽在监督功能方面存在一定的共性，但在监督机制方面则存在明显差异，对两者间实质异同的理性分析是进一步提升监察监督与审计监督制度效能的关键所在。

一方面，审计监督与监察监督作为整个国家监督体系的重要组成部分，都具有监督国家权力的职责。换言之，两者在“监审分立”的模式下各自发挥着监督职能。监察权的特殊性和对检察机关部分职能的整合，使得监察机关的监督同样具有专门法律监督的特征，即致力于反腐倡廉。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督列为八大监督之一，并明确规定：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”因此，审计监督能够看紧政府的钱袋子，具有促进廉政体系完善之功效^［⁶^］。可见，监察监督与审计监督之间的功能整合是提升法律监督制度整体效能的需要。

另一方面，在监察体制改革以前，审计机关在监督过程中发现职务犯罪问题时，会分不同的情况，与检察机关、公安机关、纪检监察机关等相关部门进行协同合作。审计机关在进行审计工作时发现的职务犯罪线索，也会移送至监察机关调查处置，实现信息与数据的共享，达到协同合作的目的。这一层面的合作，更侧重于技术层面的合作与信息层面的对接。换言之，监察机关与审计机关在国家监督体系内，基于分工负责的关系，在权力运行的不同阶段完成符合法律规定的监督行为。因此，在监察体制改革以前，就有“监审协同”的经验。

除此之外，2018年第二轮审计管理体制改革开始。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》不仅明确要组建国家监察委员会，同时正式组建中央审计委员会，并将其作为中共中央决策议事协调机构。在党的中央审计委员会成立后，基于其议事协调机构的制度性质，审计与监察在党内层面的联系得到进一步加强，这有利于通过党内路径破除阻碍实现协同监督的制度壁垒。

（二）监察监督与审计监督的差异

从我国实际看，监察监督与审计监督在监督对象、监督权行使范围和作用发挥方面均有明显差异^［⁷^］。

第一，在权力属性方面。监察机关所行使的监察权，具有如下制度要点。首先，各级监察委员会由同一层级的人大选举产生，对人大负责，受人大监督。其次，监察机关的职权范围有大幅度的扩充，它是我国国家监督权力重新配置的产物。再次，党的纪律检查委员会和国家监察委员会合署行使职权和履行义务。相比较而言，审计监督权力主体则并非由国家权力机关选举产生，而是基于行政组织法的相关规定，按照法定程序加以任免。因此，审计监督权在权力属性方面与监察监督之间存在实质差异的深层原因就在于，两者隶属于不同组织体系而造成的职权属性差异。具体而言，监察机关隶属于同级的人大及其常委会，属于与行政机关并列的国家机关，而审计机关隶属于同级行政机关，处于行政机关体系之内，因而具有行政权的特质。这是两者在国家监督体系之内实质差异的重要宪制基础。

监察委员会的调查权是监察部门对涉嫌腐败、滥用职权、渎职等违犯法律的活动展开调查。处置权是对权力行使过程中存在问题给予相应监察意见，对不认真履行义务、渎职的干部实施制裁。基于此，监察权作为监督权是一种复合型的权力。

英国等国家的审计系统自成体系，统一行使国家监督权，不必对地方政府负责，包括审计权行使运作的设置与经费由中央负责，与地方政府无涉^［⁸^］，并且，联邦制国家的审计机关不能领导州一级的审计机关，因此，联邦制国家的审计机关不具备双重领导型体制特征，本级领导型体制是适宜于联邦制国家的审计机关组织体制^［⁹^］。基于此，可以发现，西方国家的审计监督体制与我国的审计监督体制是存在本质差异的。根据我国《宪法》，审计监督权虽然不像监察权一样独立于行政机关，但仍然具有相对意义上的独立性。当然，我国现行的行政型审计体制与审计监督权的独立性之间，存在着一定的矛盾，即审计机构具有行政权属性，却又应是一种独立的对行政权进行监督的机构^［¹⁰^］。在法学界，“独立性、权威性、综合性、公开性等作为审计监督权的基本属性已经形成共识”^［¹¹^］。对此，审计监督在监督体系之内的基本定位就在于，其在本质上属于行政权力，但其制度目标则区别于一般行政机关的社会管理目标，其权力指向其他公权力主体。然而，在提升监督治理能力的实践背景下，这正是两者开展协同监督的逻辑前提。

第二，在权责定位方面。按照终局制裁结果，监察机关具有直接意义上的处分权，是一种刚性监督。而对于审计机关而言，根据《审计法》总则第二条的规定，国家审计职能的定位是“柔性监督”，其最首要的职能是对行政主体公共经济权力的审查^［¹²^］。审计权对国民经济的发展起到了至关重要的作用，其不仅对公权力主体形成监督，而且能够纠正公权力主体对市场秩序的不当干预。

审计监督在实际工作中主要侧重于对国家财经秩序的维护，审计监督对象主要是“对事”，即具体项目、资金或政策。比较而言，监察监督的监督对象则是“对人”。当然，随着2021年《审计法》的修改调整，审计监督的基本范围得到了实质扩展，基本完成了审计监督的全要素覆盖，将经济社会持续健康发展的各项内容均纳入审计监督的范围。但与监察权相比，无论在监督的方式还是监督的力度上，审计权仍旧有较大的局限性。受制于审计监督权力的管理体制，审计监督受其他国家机关非正当因素影响的可能性相对更大。特别是在对国家机关领导干部的经济责任审计等实践环节中，由于其在监督权威方面相对弱于监察监督，法律实践中在许多事后由监察机关受理举报的贪腐问题中，审计机关往往在其监督环节中没有及时发现潜在的权力腐败问题。

概言之，监察机关与审计机关的职能差异，导致审计体制改革不应照搬监察体制改革模式^［¹³^］。在现行的“监审分立”模式下，应当加强审计监督与监察监督的协同，在分立的状态下寻求更好的合作，形成监督合力，以促进权力监督体制的完善以及提升廉政反腐的效能，而且，这样的权力分立，有利于实现各权力机关相互之间的制衡，防止监察委员会权力的滥用。我国的审计监督权，主要指向国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和企业事业组织的财务收支情况，这与监察委员会监察权的全覆盖，存在对象范围上的差异。在此情况下，忽略此点而将审计权并入监察委员会是明显不合理的^［¹⁴^］。

（三）监察监督与审计监督的互相监督

在监察监督与审计监督的关系研究中，还有一个问题值得关注，即监察机关与审计机关能否实现互相监督。监察监督与审计监督作为监督体系中的两种监督机构，也同样需要被监督。基于我国现行的宪法规范，监察机关是对包括审计机关在内的行政机关进行监督的主体。《中华人民共和国监察法》明确规定，对审计机关中行使公权力人员进行监察监督，是监察机关的职责所在。显然，监察监督的全覆盖当然包括审计机关的公职人员职务廉洁行为，即审计机关在监察监督的对象范围之内。在监察体制改革之后，原由检察机关拥有的反贪、反渎与职务犯罪侦查权划归至监察委员会，监察机关的体系整合，导致监察权力过分集中，因而，对这一监察权更有监督的必要。除了监察系统的内部监督，更重要的是外部的监督。虽然相关立法并没有直接指出监察机关需要受审计机关的监督，但就审计监督本身的职责而言，审计监督当然包括对监察机关的监督。因为宪制意义上的审计作为对国家机关的经济财务上的监督，也是控制公权力的一种重要制度设计。既然监察权作为国家权力的一种，其在权力运行过程中必然涉及公共财产的用度，因而理应受到监督，而这一监督权只能由审计机关行使。宪制意义上的审计是一种权力控制型的审计，审计机关代表“民”对“官”进行财政监督^［¹⁵^］。对这一问题，有学者认为，审计机关监督监察机关就是宪法授权审计机关对监察权力进行的监督，是宪法中人民主权原则的具体体现^［¹⁶^］。然而，由于监察机关与审计机关之间的组织层级、职权结构相差悬殊，因此，监察权对审计权进行监督较易，而审计权对监察权监督则相对困难。对于行政型体制来说，其审计成果的应用有着有力的行政权支持，但是，由行政监督权来监督立法权、司法权，可能存在权能属性方面的逻辑矛盾^［¹⁷^］。

有学者认为，在外部监督上，监察机关在接受人大监督时，各级人大将“对包括监察委员会在内的本级预算的执行情况等进行宏观性、整体性的财经监督”^［¹⁸^］。可见，审计机关与人大形成外部监督的合力，共同监督监察权。但无论如何，人大的外部监督不能代替审计监督，某种意义上，人大的财政监督主要是一种事前的监督，而审计监督则主要是事后的财政监督。由于审计机关所具备的专业性，其与人大的财政监督的内容有所不同，因而不能相互替代。

二、“监审协同”的价值与困境

监察权与审计权都属于监督权，同样遵循权力制约的宪制逻辑，在本质上两者都发挥约束公权力的功能。但两者在权力的组织体系和运行机制方面却明显不同，两者遵循不同的领导关系、权限外延和活动秩序。在我国现行宪法所确立的组织框架内，监察机关行使完全独立于行政权的监察权，而审计机关仍然在行政组织体系之内，只具有相对独立性。监察权与审计权同中有异、异中有同，为两者之间的协同提供了广泛的制度空间。

（一）“监审协同”的必要性

习近平在十九届中央纪委六次全会上指出，纪检监察机关要发挥监督专责机关作用，协助党委全面从严治党，推动党内监督和其他各类监督贯通协同，探索深化贯通协同的有效路径。2018年5月，习近平主持召开中央审计委员会第一次会议，强调要更好发挥审计监督在党和国家监督体系中的重要作用。监察监督与审计监督都是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，与其他类型监督间的协同相比，监察监督与审计监督在监督资源的整合方面存在着更为突出的先决条件。

首先，两者的监督目标相对一致。监察机关主要针对公职人员是否秉公用权、是否廉洁从政以及是否依法履行自身职务等进行监督。对此，审计机关与监察机关在保障国家公权力的依法行使，以及预防公职人员腐败、促进廉政建设的根本目标上是一致的。这也为监察机关与审计机关的协同合作奠定了现实基础。

其次，两者的监督对象存在交叉。在国家对于“监察全覆盖”以及“审计全覆盖”的要求下，两者的监督范围存在一定的重叠。监察监督与审计监督在监督对象范畴方面是包含关系，监察监督的对象宽于审计监督的对象，两者在审计监督对象上是重合的。基于此，监察与审计的协同监督在对象上具有高度一致性^［¹⁹^］。

再次，两者的监督手段相互支撑。在监察机关进行调查监督的过程中，离不开具有专业性的技术侦察手段。与之相似的是，审计工作也具有较强的专业性，可以通过查阅被审计对象的会计凭证、文件资料以及调查有关单位和个人等路径进行审计^［²⁰^］。因此，审计监督对于监察监督的重要支持作用是不可替代的。

此外，新修订的《审计法》第二十二条、二十三条明确规定，将国有资源、国有资产、关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目以及国家重大经济社会政策措施贯彻落实情况等纳入审计范围。这在保障审计工作灵活性的同时，为审计监督与监察监督在监督权上的有效衔接提供了合法性基础。具体而言，监察机关的设立实现了对一切涉及国家公共利益的工作人员廉政监督的全要素覆盖，而审计监督范围的扩展实际上回应了监察制度改革的基本逻辑。可见，《审计法》修改后所确立的审计体制与《监察法》所确立的监察权实现了更大可能的契合，为“监审协同”提供了制度保障。可以说，“监审协同”也是基于立法变动的实际情况，破解“纪监融合”法治困局，提升贪腐渎职治理效能，而应当自然推导出的发展趋向^［²¹^］。

此次《审计法》的修改还注重对审计监督查出问题的整改，全面提升审计监督效能，在实质意义上强化责任追究，为监察机关的后续追责与惩戒提供证据材料。修改后的《审计法》第五十四条还设计了审计机关与其他国家机关特别是被审计机关的上级机关与监督惩戒机关的沟通协调路径，不仅赋予了审计机关与其他监督机关包括监察机关协调对接的权力，而且明确了审计机关的建议或移送职责，使审计机关与监察机关的协同成为一种强制性的制度规定。可以说，《审计法》的修改为“监审协同”开辟了更广阔的制度空间。

（二）“监审协同”的实践困境

目前，审计监督权难以实现宪制意义上的独立性。而拥有强大处分权能的监察监督权尽管实现了权力监督领域的全要素覆盖，但是对于权力运行的“上游”阶段，还尚未与审计监督形成有效的协同监督的良性互动。当前，“监审协同”主要存在以下方面的法治困境。

第一，协同监督的路径壁垒。国家权力结构调整后，监察权作为独立于行政权力范畴之外的监督权力，具有更强的独立性。审计机关受同级政府领导，在行政首长负责制下，其重大决策以及审计监督工作均需对本级政府负责。在此情况下，监察机关与审计机关虽均属于宪法层面的法律监督权能机关，但审计机关的行政属性决定了其无法单独形成与监察机关进行协调监督的实施方案，也无法越过其所属的行政机关直接与监察委员会进行职能协同合作。

另外，现行《审计法》在审计权力来源上存在理论认知偏差问题，一定程度上导致审计独立性缺失，这与《宪法》第九十一条对审计监督的独立性要求有一定差距^［²²^］。换言之，尽管《宪法》第九十一条赋予了审计监督机关的相对独立地位，但是受制于行政管理机制的直接影响，其在客观上受本级政府行政首长的直接领导。所以，在地方政府政绩观等综合因素的影响下，审计机构不得不服务于地方政府业绩的考核与评价，而这可能导致审计监督偏离了宪法规范所蕴含的监督制度逻辑，进而造成监督绩效减损。在此情况下，基于组织体系和权力作用的实质差异，形成了监审协同路径上的壁垒这一制度性障碍。

第二，协同监督的规则缺失。监察制度改革以来，监察制度立法随着《中华人民共和国监察官法》等监察监督法律的出台而日趋完善。与此同时，审计监督制度立法也随着《审计法》的修订而日趋成熟。但是，两者在协同监督的法律规则层面，还缺少详尽明确的具体规定。换言之，“监审协同”监督缺乏规范性的权威保障与制度支持，这是真正实现协同监督所必须破解的规则难题。

当前，现行监察法规体系与审计法规体系还无法有效支持“监审协同”制度实践的有效展开。由于监察机关与审计机关在监督程序规则以及政策导向等方面的差异，如果仅基于现行监察法律制度或者审计法律制度还不足以建构“监审协同”的制度体系，亟须国家监察委员会和审计署基于我国法律监督实际，联合出台促进和保障“监审协同”的具体规则。

不仅如此，《宪法》第九十一条的规定，在技术上体现出委托立法之内涵，然而现行《审计法》总则部分并未明确审计机关独立行使审计监督权的内容、形式及程度等^［²³^］。这一问题对于“监审协同”监督而言，不利于在协同监督过程中正确处理监察监督与审计监督之间的权力边际。换言之，由于尚未在立法层面充分厘清审计独立的具体规则，在开展协同监督过程中基于法律责任风险的考量，监察机关与审计机关之间的协同动能可能有所不足。

第三，协同监督的机制缺位。“监审协同”的机制缺位，主要表现在以下几个方面。一是缺乏常态化的监审信息对接机制。监察机关基于自身职权而发现可能存在经济问题的，可以利用对接机制及时高效传达法律监督关联性信息；审计机关也可以利用信息对接机制及时将相关信息转至监察机关。二是审计过程中缺乏监察机关的合理参与。近年，虽然审计监督的范围逐渐实现了全要素覆盖，但是由于审计机关权限的有限性，对于部分违法违纪问题没有及时识别。三是监察程序中缺乏审计机关的及时性支持。国家监察委员会的监察监督工作往往需要以审计机关的相关信息数据为事实证据，而程序上的相对烦琐造成在监察监督的前期侦查阶段缺乏审计机关的及时性支持^［²⁴^］。

在监督手段上，审计监督侧重于形式性的监督审查，所以其在法律实践中往往无法及时有效识别并处置潜在的违法违纪问题。在此情况下，监察机关对于审计机关应当进行功能补强和权力制约：一是对审计机关独立开展审计工作并在完整意义上完成监督任务，提供行政体系之外的强力保障；二是对审计机关常态审计监督工作实际成效的监督机制完善，即在审计程序中，应当发现而未及时发现相关公职人员违法情况的，应当依法对审计机关工作人员追究法律责任。当然，这一工作应当按照定期与不定期两种方式加以完成，进而避免运动式监管造成的各种弊端。

三、“监审协同”的体系建构

我国宪法一方面确立了审计机关的独立地位，另一方面又将审计监督纳入行政机关体系之中^［²⁵^］。这在一定程度上容易引发审计监督的独立性与从属性之间的矛盾。监察体制改革后，独立的监察监督成功解决了这一矛盾。在行政监察职权转入监察委员会、行政监督构成与权力属性发生变化的背景下，要从完善层级监督与审计监督、厘清行政监察的职能归属、加强行政效能监察等方面入手，促进监察委员会监督与审计监督的有效衔接，进而实现对行政权力的全方位监督^［²⁶^］，促进多元协同监督路径的形成与发展。

基于上文分析，我国的审计制度改革，可以部分借鉴国家监察体制的改革经验，在省以下审计机关人财物统管改革的基础上，地方审计机关从同级政府序列分离出去，地方审计机关由审计署统一派出，提升国家审计的独立性^［²⁷^］。进一步而言，审计制度改革不能照搬监察制度改革，且审计监督不宜与监察监督合并。在“监审分立”模式下，推进审计监督与监察监督的协同合作，形成法律监督合力，全要素提升国家权力监督制度的实质效能。

（一）“监审协同”的规范基础

“监审协同”的规范基础和依据存在于宪法、监察法与审计法等规范之中，充分体现于制度规范、公民权利以及其他监督机关组织规范等方面。通过对涉及“监审协同”宪法关联性规范的体系性解释，明确“监审协同”的宪法和法律依据，为“监审协同”制度性协调机制提供规范支撑^［²⁸^］。具体而言，需要充分诠释《宪法》第五条依法治国条款、第九十一条审计监督规范条款、第一百二十三条至第一百二十七条监察制度规范条款等对于实行“监审协同”监督的宪法和法律意涵。

首先，《宪法》第五条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。作为依法治国和法制统一的宪法依据，它构成了“监审协同”的宪法规范基础，对“监审协同”的法律机制的构建具有指导性作用。不论监察机关还是审计机关，本质上都是为了确保财政法律法规的有效实施而依法行使监督职权，维护法治统一。在此情况下，推动监察监督与审计监督的功能性协同是实现依法治国的具体体现。

其次，《宪法》第九十一条明确了审计监督的对象是国务院各部门和地方各级政府的财政收支，以及国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支状况^［²⁹^］。第一百二十四条明确了监察机关的职权内容由法律规定。《监察法》第三条规定，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。可以发现，监察机关与审计机关在行政监督方面存在监督对象的重合，这在前提意义上形成了“监审协同”的重要基础。

再次，《宪法》第一百二十七条明确了监察机关应当与执法部门互相配合，互相制约。作为国务院组成部门的审计署，是国家审计监督机关，在机关属性上应当为执法部门。作为行政执法机关的审计机关与监察监督机关的互相配合是宪法规范的制度性要求。基于此，形成并发展“监审协同”模式符合宪法的规范逻辑。

但需要指出的是，前述体系性解释主要表现为合宪性基础，推进“监审协同”的规范化和机制化，还需要制定具体明确的规范性文件。就此而言，需要权力机关制定，或由国务院和国家监察委员会联合制定“监审协同”规范性文件，确保“监审协同”的可操作性，从整体上统摄两大监督体系之间的协同合作。监察机关和审计机关则应当基于这一纲领性文件，分别基于自身职权制定本部门的具体协同规则，保障“监审协同”规则体系的完整性。值得注意的是，发展并完善“监审协同”规则体系，需要统筹分析修改后的《审计法》与《监察法》之间的多重联系，确保社会主体监督路径的畅通，全要素提升“监审协同”法治监督合力。

（二）形成“监审协同”协调机制

2014年9月，国务院印发《关于加强审计工作的意见》，提出要“建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制”^［³⁰^］。对此，“监审协同”的形成需要基于宪法规定的国家机构组织逻辑，探索形成“监审协同”的协调机制，在监察委员会和审计委员会领导下，形成监审协同机制。这需要厘清监察机关与审计机关在协同机制中的相互关系。因我国宪法中监察机关与审计机关在国家机构体系中的定位不同，监察机关在位阶上高于审计机关，前者是由国家权力机关选举产生，后者则隶属于行政机关，而且，从处分权限角度分析，监察机关享有终局意义上的法律惩戒权，并且与司法机关分工负责、互相制约，共同构成国家法律监督体系。相比较而言，审计机关居于行政机关体系之中，受政府行政首长的直接领导，其监督权限在实质意义上明显小于监察机关。因此，建构“监审协同”协调机制，根据国家监督体系的基本格局和实际权限，应当以监察委员会为主导，推动这一协调监督机制的形成与发展。在此过程中，监察委员会虽然在“监审协同”制度体系中发挥主导性作用，但是在审计决策等重大问题上不能以“主管”代替“主导”，进而影响审计监督的相对独立性。监察机关不能泄露在审计过程中不应当向其他国家机关通报的相关信息和数据，应当在遵循法定程序的前提下完成协同监督的相关工作。

具体而言，“监审协同”协调机制应当以监审联席会议为主要形式。由这一协调机制促进监察与审计工作信息对接、业务交流、协同监督政策规划等各项具体工作。也有学者认为，这一协调机制应当主要包括工作联系协调机构的建立、信息交流和情况通报、案件线索的移送等^［³¹^］。在此逻辑下，这一协调机制并非在根本上颠覆审计机构的行政属性，审计机关在体系上仍然隶属于行政机关，并且由行政机关负责人直接分管，其主要功能在于以定期和不定期的方式促进协同监督，其中的领导关系没有发生实质改变。当然，在此过程中应妥善处理好审计机关与其所属的人民政府之间的关系，审计机关如发现本级政府主要领导可能存在违法违纪情况，则应当依程序向上级审计机关和本级监察委员会及时报告，破除部门之间的职权壁垒，实现“监审协同”。因此，还需要规避本级政府行政负责人对“监审协同”实践工作的不当干涉。实现这一目标的关键在于通过规范性文件进一步明确审计机关在查明相关事实或信息时必须向监察委员会转达的相关情形以及具体时限和程序，将这一责任落实到具体的审计机关。

（三）优化“监审协同”具体路径

优化“监审协同”的具体路径是在形成系统性监察监督与审计监督立法体系后，实现“规范—制度—实践”之间的有效衔接。在此过程中，应当分别有效发挥监察监督与审计监督独特的制度优势。具体而言，需要从以下方面优化完善“监审协同”的具体路径。

一是要明确监察机关与审计机关的职能界限。监察机关与审计机关在监督范围与权责职能上存在一定的重叠交叉，这为“监审协同”提供了一定的基础前提，但如果不能对交叉部分的职能界限进行明确，则会为日后的协同机制带来干扰。目前，监察机关权力监督范围扩大，并主导着整个国家廉政监督体系。审计监督也同样是国家的专职监督机关，两者若要在预防贪腐、查处违法违纪行为、促进国家廉政建设方面加强协作，就必须厘清权责界限。这样既能保障监察监督与审计监督的协作能够高效流畅，也能避免因权责不清造成两者职能交叉重复、监督权内耗的问题。例如，对存在争议的审计机关领导干部经济责任的审计就存在争议。这一审计业务从其审计目标来看，并不属于财政预算的审计业务范围，但从其“对人”监督的属性来看，与监察机关的职能颇为相似。在监察体制改革之初，有学者曾提出将领导干部经济责任审计划入监察机关，但至今这一职责还是属于审计机关。可见，在“监审协同”视角下，这一审计职能的厘清还存在一定的优化空间。就此而言，基于现行法律体系对审计机关具体职权的规定，有效促进审计机关职权的进一步整合，是聚合审计机关的监督资源、实现“监审协同”的关键所在。

二是“监审协同”需要构建合理的工作制度。只有做到事事都有据可循，才能最大限度地避免协同工作中出现的权责交叉等问题。可以出台相关的协同工作指导意见等制度规范，为两者之间的合作提供制度依据。首先，通过制度规范的构建，明确审计机关与监察机关协同监督的工作原则，使两者在《监察法》与《审计法》规定的范围内，充分发挥自身的工作特性，同时积极配合好对方监督工作的开展，最大限度避免在协作过程中产生冲突与矛盾。其次，在不影响监察机关与审计机关各自日常工作的前提下，建立两个机关之间常态化的协同工作模式，根据所涉具体案件的不同，明确协作过程中两个机关之间的具体分工与工作主次。这一协作模式还需要两个机关在具体工作中，通过一系列具体实践操作来磨合与探索。再次，应该对监察机关与审计机关协作的工作方法进一步具体细化。在对双方的权责进行明确划分后，还要明确每项工作中每个工作人员的分工，以及建立工作衔接机制，保证在具体案件中做到监审之间的协调配合。同时要制定监察机关与审计机关的监督协调会议制度，对会议的召开方式、议事规则等进行详细规定，以此来明确具体协作方法，促进双方之间的工作开展。

三是要增强协同监督意识，加强日常沟通交流。增强监察机关与审计机关之间的协作意识，是落实“监审协同”机制必不可少的条件。工作机制的构建固然重要，而合作意识更有助于双方积极开展工作，自觉沟通，深入交流。在实现两者全要素监督范围重合的基础上，要促进两种法律监督类型的优势互补，在发挥审计监督行政高效性优势的同时，充分发挥监察监督的强制力优势。

当然，实现“监审协同”并非形成某种意义上的双重领导型关系，而是基于法律规定，在提升审计监督与监察监督实质效能的同时，有效规避相关国家机关的不正当干预，切实保障法律监督的独立性和实效性。此外，还应当在推进合宪性审查工作中加强全国人大相关专门委员会的建设，严格执行宪法和相关法律，进而从根本上提高我国财政监督的法治水准^［³²^］。

（四）细化“监审协同”规则体系

如前所述，“监审协同”监督的实现需要突破审计监督管理体制乃至科层制下监督模式中存在的弊端。以《监察法》《审计法》为基础，在现行法律框架内，细化与“监审协同”制度相关的规则体系，加快推进预防性立法建设，切实完成以权力制约权力的制度目标，更好地实现人民意志和利益，维护最广大人民群众的正当权益^［³³^］。

首先，应当进一步明晰审计机关对于行政机关之外其他被审计主体的监督权责，避免因规则漏洞造成监察与审计之间的实质性悬浮和疏离。基于近年监察立法与审计立法的发展趋向，对于“监审协同”规则体系的完善，既要修正不适宜监察与审计工作有效对接的矛盾性规则，也要细化法规文件中此前未涉及的协同监督路径。不仅如此，在这一过程中，既要建构并发展“监审协同”监督机制的规则体系，还要及时调整其他关联性规则中不利于实现协同监督的相关规范性文件。而这也需要监察机关与审计机关内部的法制部门在审查过程中，及时清理不利于“监审协同”的相关规范性文件。

其次，为了确保这一目标的有效实现，实践方面的工作应做好以下三个方面。一是清理现行规范，对各级（中央/地方）、各类（专题立法/综合立法中的相关条款、法律规范 / 其他规范性文件）中涉及监察监督和审计监督的法律规范进行系统性梳理与归纳。二是对既有涉及法律监督制度的基本规范进行科学评估，既包括各规范的静态评估，也包括对规范体系运行状态的动态评估。三是形成新时代法治监督建设蓝图，并将其与国家的法治发展总体战略有效对接，形成科学匹配、有机衔接的发展策略与步骤^［³⁴^］。唯有如此，才会为“监审协同”规则体系的功能性细化形成重要法律保障。

再次，“监审协同”还应当加强监察机关与审计机关内部法制部门的业务沟通。通过定期或不定期的交流会，既要加强对“监审协同”监督机制规则适时修订的联合研判，也要强化对本部门技术性规则和日常工作程序在协同化监督方面的协调，打破“监审协同”在规则层面的壁垒。“监审协同”规则体系的完善还需要充分明晰与优化审计监督信息、秘密的管理机制。应当针对“监审协同”的制度形成区别于一般性管理机制的监督信息、秘密管理机制，形成审计监督信息的分级管理模式。除此之外，由于监察体系改革对法律监督产生的新的影响，应当尝试突破“宜粗不宜细”的立法传统，深化法律监督相关规范的立法工作，尤其是对监察法规体系进行深度细化完善，以此推进国家法律监督制度的系统性发展。

（五）拓展“监审协同”监督形式

“监审协同”需要监察机关与审计机关在特定情形下的同步监督。受“监审分立”模式的影响，审计监督的实效性较弱，一些未在审计监督环节及时甄别的潜在问题被掩盖并蔓延至更为广泛的领域，造成问题的复杂化与扩大化。这不仅让监察机关的压力更大，还会降低审计监督权威性。就此而言，实现“监审协同”需要遵循现行管理体制逻辑，促进监察与审计在人员上的动态交流。在日常监督实践中，监察与审计可以指定本机关部分业务人员至对应业务职能部门，在符合法律法规的前提下由监察机关业务人员同步参与审计监督的部分工作。当然，实现这一目标首先需要在立法层面厘清“监审协同”监督的制度定位。然后，在规范性文件中明确监察机关在审计机关特定业务部门中的派驻机制以及监察派驻人员在审计机关中的基本职能。就此而言，监察机关派驻审计机关工作人员的基本职能既包括在审计监督过程中监察被审计主体，还包括对审计机关是否妥善履行职责的监督，两者构成了双重意义上的监督关系。在此过程中，也应当充分发挥监察机关特约监察员的外部监督优势与专业背景优势，促进“监审协同”监督法治成效的进一步提升。以此为基础，破除“监审分立”格局造成的协同监督效率偏低的问题。当然，基于审计机关的行政权属性，审计监督的直接目的与监察监督存在实质差异。对此而言，提炼两种监督类型间“制衡权力、维护权利”的制度“公因”，是形成“监审协同”协调机制、拓展“监审协同”监督形式的逻辑前提。基于此，不可忽视的重要方面是，促进监督权力体系与监督权利体系之间的路径融通，提升“监审协同”格局下多元主体的整体监督效能。基于这一思路，对于公民等社会主体向监察或审计机关基于《宪法》第四十一条行使的检举、申诉等权利，可以通过“监审协同”协调机制促进信息共享，进而提升协同监督的整体成效，实现财政民主的制度目标^［³⁵^］。换言之，以“监审协同”协调机制的形成为契机，吸纳更多机关体系之外的法治监督主体参与“监审协同”监督的制度实践中来，突破单一化权力监督模式造成的绩效低下以及成本偏高等方面的问题。

此外，拓展“监审协同”的监督形式还可以进一步强化科技赋能，提升“监审协同”监督的实质成效。具体而言，实现这一目标需要在现有智能科技系统的基础上，研发“监审协同”监督一体化工作系统，确保审计信息畅通和数据对接及时，破除平面化监督模式对于协同监督效能提升的实质性阻碍。除此之外，基于这一“监审协同”监督一体化工作系统，监察机关还可以发现可能存在的腐败问题，进而在审计阶段发挥廉政问题的预警功能，实现“监审协同”监督的技术性赋能。在此过程中，既需要对监察机关与审计机关共享大数据予以制度赋权，也需要强化对监察机关大数据监督的权力制约，化解数据处理规则与监督规则、数字逻辑与法律专业逻辑之间的冲突^［³⁶^］。同时，建立统一的财政监督智能信息系统，实现更高效的全面审计、持续审计和跟踪审计^［³⁷^］，既拓展“监审协同”的监督形式，也避免无序性监督状态的出现。

四、结语

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，监察监督与审计监督都是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。监察监督与审计监督虽各有侧重，但在约束公权力与预防和反腐败方面，两者具有相同的功能。为使审计监督在整体上发挥最佳效果，一方面，要完善工作机制和配套制度，从制度设计上增强审计监督的独立性。另一方面，完善党和国家监督体系，推进监察监督与审计监督实现协同监督尤为必要。审计机关与国家监察机关之间协同关系的基础和支撑来源于《宪法》《监察法》与《审计法》等法律规范，形成并发展“监审协同”模式符合《宪法》的规范逻辑。当前，“监审协同”主要存在协同监督的路径壁垒，协同监督缺乏规范性的权威保障与制度支持，协同监督的机制缺位等法治困境。建立健全“监审协同”机制，形成监察监督与审计监督的监督合力，需要突破部门壁垒，解决规范缺失以及协同监督机制缺位等难题。首先，要厘清监察机关与审计机关在协同机制中的相互关系，以国家监察委员会作为协同监督关系中的主导。在审计决策等重大问题上，积极发挥审计机关的业务主管职能，积极推动“监审协同”监督机制的形成与发展。同时，广泛应用监审联席会议等协调机制，促进监察机关与审计机关之间的工作信息对接与业务交流，破除部门之间的职权壁垒，实现“监审协同”。其次，要明确监察机关与审计机关的职能界限，保障监察机关与审计机关之间协作的高效流畅，避免因权责不清造成两者职能交叉重复，监督权内耗。通过制度规范的构建，来明确审计机关与监察机关协同监督的工作原则，细化两者之间协同工作方法，加强日常沟通交流。再次，细化“监审协同”的规则体系，对相关法律规范进行系统性的梳理归纳与科学评估。加强监察机关与审计机关内部法制部门的业务沟通，明晰与优化审计监督信息、秘密的管理机制^［³⁸^］，打破“监审协同”在规则层面的壁垒。最后，在遵循现行管理体制的逻辑下，促进监察与审计在人员上的动态交流。拓展“监审协同”的监督形式，研发“监审协同”监督一体化工作系统，确保审计信息畅通和数据对接及时，提升协同监督的监督实效。实现权力监督的全覆盖，健全审计与其他监督贯通协同的制度体系，全面提升审计监督效能。

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