社区治理社会化的实践路径与发展趋向

2023-04-29吴岚波原珂

学习论坛 2023年5期

吴岚波原珂

［摘要］社区治理社会化作为医治社区行政化弊病的路径选择，愈发成为当下我国基层社会治理创新的共识。当前，我国社区治理社会化已形成“嵌入式”和“内生式”两种实践样态。基于结构—过程的分析视角，“嵌入式”社区治理社会化依赖社会组织实现社区外部社会性要素的集聚，“内生式”社区治理社会化依赖社区组织实现社区内部社会性要素的盘活和整合。“嵌入式”社区治理社会化形成社会组织治理体系，“内生式”社区治理社会化形成社区组织治理体系。社区治理社会化的两种实践形态日渐耗散着现行社区治理结构与体系，带来了社区社会性资源内外区隔的困局，阻碍社区治理社会化制度优势的发挥。为打造共建共治共享的基层治理新格局，社区治理社会化亟待探寻新的发展模式，推动从分治到融合的社区治理社会化的体系之变。社区治理社会化的融合样态旨在型塑整体性治理体系，深化和拓展居民自治，更好地将社区治理社会化制度优势转化为治理效能。

［关键词］社区行政化；社区治理社会化；社会组织；社区组织；共建共治共享

［中图分类号］ D63 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003-7608（2023）05-0079-08

党的二十大报告提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”和“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这是新时代社会治理的新目标和新方向。社区治理作为国家治理和社会治理的根基，是当前加快推进市域社会治理现代化和提升市域社会治理能力的重要抓手。社区治理社会化作为变革传统行政主导模式下政府大包大揽基层一切社会事务的创新方式，旨在通过推动基层社区治理社会化改革而形成社会有效参与的一种制度设计。尽管实践中社区治理社会化是多元治理主体在党和政府的引导下，多元要素协同、共生，共同参与社会公共事务的治理，共享发展成果的过程^［¹^］，但一个客观事实是，不同地区的社区治理社会化实践样态是多种多样的，多元要素协同与共生之愿景往往是难以实现的，反而时常出现不同治理主体排斥与冲突的困局^［²^］，甚至割裂了社区既有治理体系和结构。对此，如何正确认识和评析社区治理社会化的具体样态，把握其发展趋势，更好发挥社区治理社会化在基层治理体系和治理能力现代化中的价值与功能，乃是本文力图探究并希翼突破的问题。

一、问题聚焦与研究进展

党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，随后社会治理体系和治理能力现代化也被提上议事日程。在国家治理现代化进程中，政府施政离不开社会力量的参与与合作，这意味着现代、开放的国家与社会将在治理领域逐步融合。2017年6月，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确要求推进社区、社会组织、社会工作“三社”联动，完善社区组织、发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。2017年10月，党的十九大报告正式提出“社会治理社会化”的命题。此后，社区治理社会化、基层治理社会化成为政府和学术界持续关注的热点议题。2021年7月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次提出要提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，并明确要求完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的“五社”联动机制。2022年10月，党的二十大报告进一步提出“健全共建共治共享的社会治理制度”。由此可见，党和国家的官方表述发生了重要变化，从党的十九大之“社会治理社会化”命题到2021年“基层治理社会化”命题，再到2022年党的二十大之“社会治理制度”，这代表着社会化治理的重心在不断下沉，并越来越聚焦基层治理单元及制度建设。从根本上说，社区治理社会化是基层治理社会化的有效表征。社区治理社会化是完善社区治理体系、提升社区治理能力的内在要求。

既有关于社区治理社会化的研究成果，主要是从以下四种视角展开的。一是历史主义的视角，包括两种路径。一种路径基于理论发展脉络，注重揭示社区治理社会化理论来源及发展传承，即“管理—治理—社区治理—社区治理社会化”的逻辑路径。如陈伟东等立足于制度分析与发展理论，认为居民需求、社会组织、社会资源、治理技术是构成社区治理社会化的核心要素，并根据这些要素间的相互关系提出社区治理社会化的运行机制^［³^］。另一种路径基于我国社区治理实际情境，行政化社区治理模式已经越来越无法适应现代社会发展需要，社区治理社会化是针对过度行政化社区治理模式的弊端寻求新的替代方案的选择，是政府全面理解社区的重要性、引入社会力量，推动社区公共事务多主体合作治理的过程^［⁴^］。二是价值与功能主义的视角，强调社区治理社会化的多维度价值与功能。杨君认为，治理社会化不应只是一种技术治理，更应体现社会公平；不应只是当作一种政府管理体制，更应注重“参与式行动”治理；不应只注重治理社会化的机制创新，还应推进社区治理的重大理论创新^［⁵^］。三是国家与社会的视角，强调社区治理社会化对国家与社会关系模式的意义。徐选国等认为，基层治理的社会化逻辑在社区场域不断重构基层政府与基层社会之间的深层互动关系，促进国家与社会迈向深度的整合样态^［⁶^］。四是现实主义的视角，注重强调社区治理社会化的实施路径与支撑条件等。陈成文等认为，要推进社区治理社会化，就必须坚持“人民至上”的社会化理念、建设“一核多元”的社会化组织体系、打造“五社联动”的社会化格局、构建灵活高效的社会化运行机制^［⁷^］。但整体来看，仍有一些不足。一是理论与实践的脱节。既有研究多从形而上的角度阐释社区治理社会化，却鲜有研究因地制宜结合实际考察社区治理社会化在实践领域的具体样态。二是既有研究惯于对社区治理社会化做简约处理。社区治理社会化虽是社会治理社会化的基础和端口，但也异常复杂，而现有研究缺乏从类型学视角对社区治理社会化进行更为精细的探究，故难以避免认知模糊及粗放的弊病。立足于社区治理社会化的实践情境，根据治理主体的不同把社区治理社会化细分为“嵌入式”社区治理社会化和“内生式”社区治理社会化，论述不同样态的社区治理社会化的产生背景、运行过程及存在的问题，据此探寻社区治理社会化的第三条实践路径，这也是本文的创新之处。三是一些表述过于宏观或笼统，难以理解社区治理社会化的运行路径和发展趋势。为此，在现有文献的基础上，结合实证调研资料，论述社区治理社会化的实践样态，追踪不同类型社区治理社会化的结构与过程，并揭示社区治理社会化的发展趋势，希冀对此有更好的理解。

二、行政化与社会化：社区治理空间的挤压与释放

社区治理创新的关键是搭建行政权力、市场权力和社会权利平衡的关系模式，斩断传统模式下三者“中心—边缘”结构的社会基础。理论上，恢复社会权利在社区治理过程中的应有地位和功能，离不开社区居民自治系统的支撑。然而，实践中社区居民自治往往难以自主发生，需要具备一定的条件和要素，特别是挖掘和培育自治所需要的社会性要素。而扩大自治所需要的社会性要素，则将推进社区治理社会化进程，逐步改变社区治理机制与结构。本质上，这一过程旨在推动社区治理迈入新进程，使得社区治理从行政化阶段转向社会化阶段。

（一）行政化与遭受挤压的社区治理空间

从社区服务到社区建设再到社区治理，政府一直处在社区发展的中心位置，始终引领着社区变迁。这种状况与我国基层社会发展体制密切相关，社区建设是政府发起的一项行动，意在填补单位制解体后基层社会出现的管理和服务“真空”，加强基层行政管理和巩固基层政权。潘小娟对我国社区行政化问题进行研究后认为，中国社区建设既是适应社会经济、政治发展到一定阶段的要求，又是政府强力推动的结果，因而它更多地依赖自上而下的向度展开，这种路径选择不可避免地推动社区行政化倾向的产生^［⁸^］。基层政府掌握着社区的权力和资源，具备吸纳居民委员会的基础，以最经济的方式把居民委员会作为其稳定基层社会的代言人，采取自上而下的行政化方式，引导居民群众遵守制度规范和建构体现政府意志的社会团结形式。居民委员会虽具有双重身份，代表社区和政府的双重利益，但现实条件尤其是政府掌握居民委员会的财权和事权，促使其在居民和政府之间还是理性地选择了后者，因而在行政化进程中，居民委员会具有一定的主动性和积极性。长期以来，社区居民群众习惯于政府（居民委员会是政府在基层的代言人）管理社会（社区）事务，基于成本—收益的权衡后，认为政府（社区）管理不需要自己承担管理成本对自身最有利，因而对政府逐渐产生了依赖性，自主管理能力日益丧失。

社区行政化是我国传统社区管理体制存在的主要问题，它潜藏着制度风险和道德风险^［⁹^］。诸多研究证明，社区行政化会带来一系列的不良后果和弊端。一是降低社会回应性。治理机制行政化极易诱发社会向政府的信息输入系统堵塞，公共政策出现“凝闭”的状态^［¹⁰^］。该状态将加剧政府与社会的信息流动难度，使政府难以获取有效的民众需求，导致施政水平低下，更为严重的是，公众可能通过非正常的方式表达和维护权益，从而引发社会冲突，威胁社会秩序和公共安全^［¹¹^］。二是加剧基层政权建设的悖论。社区行政化的初衷是填补单位制解体后基层社会管理的真空地带，进而巩固基层政权建设。然而，行政化治理模式扩大了居民群众对基层政府的信任危机和认同危机，致使城市基层政府的合法性面临考验。三是居民委员会负担过重。基层政府向居民委员会“甩包袱”，即通过行政化机制把大量公共服务和社会事务转移到社区，导致居民委员会难以从大量事务性工作中脱身，组织和引导居民自治工作停滞不前。居民委员会负担“超重”，致使其承担的公共服务和社会事务等职能无法充分实现，进一步加剧了社区行政化的困境。四是社区活力不足。社区行政化模式下，居民自治被置换为居民委员会自治，社区大量事务由居民委员会承接和落实，居民进入社区治理体系的动力小、意愿低，社区参与的象征性和表演性意味突出，社区活力有待激发。

总之，社区行政化引发的种种弊病，根源在于行政化机制挤压和剥夺了社区治理空间。首先，在行政化模式下，政府是唯一治理主体，社会组织和社区社会组织等主体很难嵌入社区治理空间，受行政壁垒和政府能力有限等因素影响，政府无法快速精准地获取社会需求，导致回应性低。其次，政治权威和政府合法性建立在民众的高度信任和认同基础之上，但在行政化模式下，社区治理空间严重不足，政府与民众互动和对话的机会较少、渠道狭窄，一旦遭遇公共事件，政府往往成为矛盾的焦点和问题的旋涡，引发民众的不满和反感，这种环境中的政府难以取信于民，并耗散政治认同和政府合法性的基础。再次，社区负担重是社区治理空间狭窄在社区工作层面的显现。居民委员会包揽社区大小事务，严重超出正常的工作量，减负增效势在必行。社区负担重的一个重要原因是居民委员会不懂得挖掘自治空间，更很少尝试引导居民通过邻里互助、公益服务等途径回应社区需求，尤其是引导居民履行社区责任、自我供给服务、改变居民委员会“超级保姆”的困局等，以便把居民委员会工作人员从纷繁复杂的个性化社区服务中解脱出来。最后，社区活力不足是治理空间狭窄的直接表征。社区治理空间缺乏，居民社区参与渠道狭窄，社区大小活动全部需要接受居民委员会安排和委派，居民的自主性和主动性空间不足。居民是社区最重要的主体，当居民自主性和主动性意愿低下时，社区通常难以摆脱活力不足的境地。

（二）社会化与社区治理空间的释放

单位制解体后，国家选取了行政化机制管理基层社会。学术界的不断反思，在某种程度上加快了政府对社区行政化弊端的认知速度，政府随后做出“去行政化”改革的取向。大致来看，各地推行的去行政化改革模式主要有以下几种方式：通过分割组织功能，厘清组织边界而建立的“居站分离”模式；通过制度建设，出台权力清单而建立的“行政准入”模式；通过权力重组和结构优化而建立的“撤街强社”模式；通过赋权社会组织而建立的“三社”联动模式。这些改革和探索在某种程度上缓解了行政化的弊病，但同样引发了新的难题。社区去行政化改革在实践中产生了居民委员会要么被边缘化，要么再度行政化，制度化交易成本增加和居民参与不足等一系列困境^［¹²^］，实现居民自治的目标任重道远。社区去行政化改革的关键在于挖掘和释放居民委员会长期被行政化所抑制的社会性要素，重建和再造居民委员会“行政性”与“社会性”双重属性和双重角色之间的平衡，进而实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动^［¹³^］。原有的行政化模式无法适应社区发展所面临的新环境和新形势，社区治理需要从行政化迈入社会化，实现社区治理的现代转向。

自社区治理的命题提出后，社区治理社会化就迎来了新的发展机会，呈现出一些共性特征。一是社区治理机制的创新。社区治理社会化拓展了社区治理机制，破除了单一行政化的运行模式，通过建立社会工作体系和引入社区社会工作机制等途径，建构了社区行政工作体系与社区社会工作体系共生、双赢以及社区行政工作机制与社区社会工作机制互动互联互补的治理格局。社区行政事务和社区社会事务由不同的工作体系和机制进行区分和应对，提升社区工作的精准度和效益。二是社区治理结构的优化。政府向社会分权，为后者创造广阔的生长和发育空间。政府开放资源和平台，培育体制外的力量和主体，优化社会组织的发展环境。政府加大制度供给，创新政府购买社会服务机制，把社会组织纳入承接主体，为社会组织进入社区治理结构扫清障碍。基层政府、社区组织和社会组织成为社区治理的基本力量，三者在互惠互利互动的过程中优化社区治理结构，夯实了社区共治格局。三是社会资源的开发和利用。社区治理是资源共享和利益互动的过程，行政化模式下社区治理资源来自政府配置的公共资金和物质。政府资源有限和社会资源无限意味着社区治理需要开发和利用社会资源，摆脱传统时期资源来源渠道的单一性。在社区治理社会化情境下，居民委员会通过争取政府购买服务的项目资金，链接驻区单位、市场企业和服务对象等资源，并借助公益募捐或基金会等途径拓展社区资源来源渠道，推动社区治理资源的多元化和社会化^［¹⁴^］。社区治理社会化促进社会资源流向社区，推动政府资源与社会资源的整合。

社区治理社会化重在唤醒社区治理的社会性要素，扩大社区治理的社会基础和优化社区主体的社会关系。社区治理社会化采取新的机制和方法凝聚社会需求，提升了政府的回应性和施政水平，加强政府和社会互动。良性的政社互动和政社合作推进社区治理空间进一步释放和拓展，逐步搭建共建共治共享的基层社会治理格局。一是治理主体多元化，拓展了社区共建空间。政府作为社区治理的唯一主体已经终结，社区组织进入社区治理结构，社区组织引导居民参与社区治理日益制度化和规范化，社区治理实现了由政府主导转向社会组织嵌入合作共建格局，实现社区治理的共建目标。二是治理方式协作化，拓展了社区共治空间。破除传统时期单一的自上而下管理方式，在政府内部形成跨部门合作式治理方式，在政府外部形成跨界合作与反科层化共治机制。治理方式从单一的行政化转向行政化与社会化方式的协同，实现了社区治理的共治目标。三是治理成效多赢化，拓展了社区共享空间。社区治理社会化增进了各主体之间的良性互动，进而提升各主体的共享感和获得感^［¹⁵^］，社区治理的多元主体能够从治理社会化进程中获取收益，满足自身的需求，实现社区治理的共享目标。综上可知，社区治理社会化促进基层社会管理与居民自治的深度结合，促进了基层社会管理的话语体系从“管控”转向“自治”，统合了基层社会治理中秩序与民主两种价值，释放了社区治理的广阔空间。

三、嵌入抑或内生：社区治理社会化的双重路径

社区治理社会化理念很快运用到基层治理实践场域。政社互动、政社合作、“三社”联动等工作进展顺利，社区治理的社会化因子显著提升。具体来说，国内社区治理社会化的常规做法是培育或孵化社会工作服务机构（社会组织），引导社会工作服务机构进入社区治理结构，并成为社区治理主体，参与多元共建共治^［¹⁶^］。这种做法的突出特征是社会工作服务机构嵌入社区，因而被称为“嵌入式”社区治理社会化。“嵌入式”社区治理社会化有利于社区外部社会力量参与社区治理，但是忽视了社区本土资源的开发和利用。社区治理的根基在于社区内部资源的开发和力量的凝聚。作为对嵌入式社区治理社会化模式的反思，湖北武汉等地创新社区治理社会化路径，注重社区内部社会性要素的开发、利用、重组和集聚，开创了“内生式”社会治理社会化^［¹⁷^］。因而在我国社区治理领域，社区治理社会化趋势明显，但限于理念与思路的不同，社区治理社会化存在“嵌入式”和“内生式”两种路径。它们各自型塑着不同的社区治理结构，并对居民自治形成差异化影响。

（一）“嵌入式”社区治理社会化：集聚社区外部社会性要素

把社会组织嵌入社区治理进程，是摆脱社区行政化、推进社区治理社会化的有益尝试。社区治理社会化是政府对基层社会治理面临的新情境和新挑战的主动性回应，伴随着社区治理社会化的逐步深入，政府更新社区治理理念，淡化粗放式的管理和控制，强化精细化的治理和精准化服务，以赢取社会认同，实现国家建构的目标。社区治理社会化是社区治理机制创新和要素重构的过程，使政府摆脱“独角戏”角色，开启“政府掌舵，社会划桨”的新局面，寻求政府和社会同步发展。这种意义上，“嵌入式”社区治理社会化是政府为实现上述目标而选取的一种探索性路径。

总结上海、杭州等地“嵌入式”社区治理社会化经验，发现其存在共性的做法和流程。一是引入专业社会机构，建立社会组织孵化基地（中心、园区）。社会组织孵化基地致力于服务社会组织，围绕“人才建设、项目建设、组织建设、平台建设”进行规划设计，打造新型社会组织孵化机构。社会组织孵化基地集整合、联结、引领与培育社会组织等多种功能于一体，它立足社会需求，整合多方资源，搭建集体平台，拓宽互动的渠道，促成社会组织融合功能的规模化效应。二是培育社会组织。政府在培育社会组织的过程中，对其控制实际上处于摇摆状态，即政府对社会组织的控制并未固定在加强或者放宽，而是两者兼具^［¹⁸^］。政府加强对社会组织的管理意在增加社会组织的合法性基础，增强社会组织的公信力，提升民众对其的认同度。政府放宽对社会组织的管理则表现为释放更多的空间，优化社会组织发展环境。三是向社会组织购买社会服务。政府向社会组织购买服务不只是政府提供公共服务的技术性替代选择，更是改善公共服务供给绩效和创新社会治理机制的必然选择^［¹⁹^］。政府向社会组织购买服务不仅能弥补公共服务不足，还能为社会组织发展壮大提供机遇。

“嵌入式”社区治理社会化机制虽然是破除社区行政化的有益探索，增强社区治理的社会化元素，但也存有一些问题和不足。在此，主要从嵌入主体——社会组织本身存在的问题和社区治理新困境两个方面梳理这些症结。在现有的体制环境下，专业社会工作机构嵌入社区服务和参与社区治理的过程是一个外部服务行政化、社会治理内卷化的过程。其一，政府购买服务过程中隐性的不平等关系阻碍专业社工深度嵌入社区治理的空间，社会工作专业功能难以释放^［²⁰^］。其二，体制嵌入的结果是导致社会组织的公共性、独立性等组织特性缺失，影响公共服务供给水平^［²¹^］。其三，社会组织在实施项目和开展服务过程中存在服务逻辑行政化、服务行为短期化和服务体系碎片化等倾向^［²²^］，以及社会组织在发展过程中还存在着自主性缺失和被动性参与的状态。

同时，“嵌入式”社区治理社会化也对社区治理提出了更高的要求，引发了社区治理的新一轮困境，其主要凸显在以下三个方面。一是社区社工专业化程度低。社区工作者文化层次不高，没有专业社会工作的学科背景；社区工作者持证率不高，经过系统的专业社工理论学习和实务技术训练的人员较少。二是社区居民的组织化程度低。社区居民主体意识淡薄，对社区事务参与率低、参与结构失衡、参与内容有限、参与方法缺乏、参与效能低下，居民无法有效组织起来。究其原因是居民参与社区治理的路径被社会组织取代。三是社区治理主体融合度低。一方面，社会组织和社区居民等主体参与社会治理的途径较为单一，参与程度不高，协同性较差；另一方面，社会组织和居民委员会冲突，社会组织以专业性自居，绕过居民委员会组织居民活动，招致居民委员会的抵制和不满，居民委员会以在地性优势自居，把自身与社会工作者区别开来，不是寻求与社会工作者开展合作，而是排斥他们，甚至给社会工作者开展项目设置人为的障碍。总之，在“嵌入式”社区治理社会化推进过程中暴露的社会组织和社区治理两方面的问题，为寻求社会治理社会化新路径提供了条件和契机。

（二）“内生式”社区治理社会化：整合社区内部社会性要素

社区内部治理主体的多元化，客观上因资源占有主体的不同而产生碎片化现象，耗散了社区内部资源和力量。社区治理社会化还需要瞄准社区内部资源的开发和利用，把社区党组织和居民自治组织能够统筹的资源进行重组和集聚，盘活社区本地资源，探索“内生式”社区治理社会化路径。

“内生式”社区治理社会化是应对“嵌入式”社区治理社会化困境而产生的新模式，并在这个过程中完善社区治理结构，推动社区治理现代化目标的达成。“内生式”社区治理社会化在现实推进过程中存在两个阶段：第一阶段是社区治理的内部基因的激活，第二阶段是社区内部社会性要素的整合和凝聚。培育社区治理的内部基因，即推进社区工作者专业化，居民组织化和社会服务机构本土化。首先是推进社区工作者专业化。政府树立“内生社区社工为主，外引机构社工为辅”的新思路，扩大社区工作者来源渠道；建立社区工作者分档晋级制，支持社区工作者参加社会工作职业水平等级考试，对通过考试的人员给予一次性奖励，并在工作待遇中予以支持和倾斜；定期组织社区工作者进行社区实务技能培训，快速掌握社区社会工作专业方法和技术。其次是推进居民组织化。建立社区社会组织孵化机制。将内生社区社会组织与外引专业机构结合起来，鼓励和引导广大居民成立并参与社区社会组织；建立社区服务的社区社会组织参与机制，制定政府购买服务目录，采取授权、委托、奖励、补贴等多种形式，探索政府向社区社会组织购买服务机制，让社区社会组织参与社区治理和服务。再次是推进社会服务机构本土化。依托社会组织孵化基地的平台优势和专业性社会组织的技术优势，将相对成熟的社区社会组织引入孵化基地，通过场地服务、能力建设、资金扶持、注册登记服务等，培育专业化的社会组织，打通社区社会组织上升通道，提升社会组织的本土化程度。

社区治理内部基因激活后，“内生式”社区治理社会化进入第二阶段的实施路径，即社区组织整合和凝聚社区内部社会性要素，挖掘社区内部资源和力量。依据资源占有主体的不同，社区内部资源可以分为社区法定组织资源（社区党组织、居民委员会等）、社区居民资源、社区社会组织资源和辖区企事业单位资源等。寻求新的机制把社区内部不同资源占有主体社会性要素加以激发和整合，这是“内生式”社区治理社会化的题中应有之义。一是盘活社区党建资源，扩大社区志愿空间。社区党组织引导广大党员以便民服务为载体，有序参与社区公共治理和志愿服务，扩大社区公益空间，壮大社区公益力量。二是开展居民邻里互助，激活居民自治空间。居民委员会引导居民以楼栋、居民小组和院落为单元，实施邻里互助行动，培育形成“与邻为善、以邻为伴、守望相助”的社区氛围。居民委员会发挥基础作用，以邻里互助激活居民自治空间，优化社区治理结构，提升社区治理水平。三是居民委员会引导社区社会组织角色与功能转型，激活和扩大社区公共治理空间。当前，社区社会组织结构还不够合理，文体娱乐类组织多，公益类组织少，居民委员会以公益为导向、以意愿为基础、以特长为优势，引导各类文体娱乐类组织开展公益服务活动和参与社区公共事务治理。四是加强社区与辖区单位资源和服务的共享，扩大社区服务主体空间和社区治理资源空间。建立社区与辖区单位资源共享机制，以社区与辖区单位服务共享机制为重点，搭建社区与辖区单位资源和服务对接平台，引导社区与辖区单位在互惠互利的基础上提升资源的使用效率。

“内生式”社区治理社会化并不排斥社区行政化要素，而是通过社区组织把社区行政化要素和社会化要素整合起来，壮大社区治理的内部基因。通过充分发挥社区党组织的领导核心作用、居民委员会的基础作用、社区社会组织和辖区单位的协同作用、社区居民的参与作用，盘活社区治理的内部基因，推动社区内部社会性要素从分割走向整体、从碎片化走向网络化，着力建成社区组织统筹协调社区内部社会性要素的工作体系，优化与完善内生式社区治理资源社会化机制，最终建构“人人参与、人人尽责、人人共享”的社区治理新格局。但是，“内生式”社区治理社会化在运行过程中也产生了一些弊病，其整合了社区内部社会性要素，在一定程度上阻挡了社区外部主体的进入，招致专业社工机构的不满，产生了社区治理的冲突事件，如专业社工机构和居民委员会的冲突、专业社工机构和社区社会组织的冲突、机构社工和社区社工的冲突。这些主体间的冲突不符合“共建共治共享”基层社会治理格局的政策目标，必须妥善解决。

四、从分治到融合：社区治理社会化趋向探析

社区治理社会化是破除行政化社区弊端的理想方案。从理念到行动是社区善治的题中应有之义，政策引导、实践探索和学界思辨共同推动社区治理社会化在基层社会治理场域落地生根。结合前文所述，“嵌入式”和“内生式”已成为我国社区治理社会化的两种主流模式。但这两种模式对社区治理结构和社区治理资源统筹整合究竟有何影响，对社区发展治理会带来哪些新的问题，目前亟待学术界做出回应。正如改革没有尽头，创新永无止境，社区治理社会化在新征程中如何化解业已出现的困境，探寻社区治理社会化的良善路径，进而辨明社区治理社会化的发展趋势，需要进一步的深入研究。

（一）内外区隔：社区治理社会化羁绊

自社区治理命题提出后，社区治理社会化就成为达致基层社会治理体系和治理能力现代化目标的有益探索。社区治理社会化在理念和结构等方面与基层社会治理体系和治理能力现代化要求具有高度一致性，因而成为众多基层政府创新社会治理的选择。分析我国社区治理社会化经验得知，其存在一定的地域规律性。华东一带较多推行的是“嵌入式”社区治理社会化模式，而中西部省份基于资金和专业性社会组织缺乏等条件的限制，另辟蹊径走出一条“内生式”社区治理社会化路径。很大程度上，这两种路径都是对我国社区治理现存困境的有益探索，丰富了基层社会治理实践场景。

作为对社区行政化的替代方案，“嵌入式”社区治理社会化和“内生式”社区治理社会化探索的方向和重点不尽相同。透视“嵌入式”社区治理社会化和“内生式”社区治理社会化的过程与结构，不难发现，前者注重社区外部性社会要素的集聚和整合，后者偏重于盘活和激发社区内部性社会要素。“嵌入式”社区治理社会化通过引入专业社会组织，以项目化的形式打通社会组织进驻社区治理场域的通道，社会组织成为社会治理较为活跃的主体。社会组织作为一种实体法人机构，具有一定的价值和诉求，这些利益和诉求同政府引入社会组织的初衷不完全一致。社会组织嵌入社区通常会固化和扩大自身的利益点，以维系和争取更多的政府项目，促进组织发展。为实现这一目标，专业社工基于项目需要策划并开展社区活动，邀请居民参加，增加社区表面活力。居民是专业社工的服务对象，坐享社会组织项目运行成果，居民自身的参与能力和行动能力没有得到激发和提升，居民没有组织起来，居民自治没有获得实质性发展。“嵌入式”社区治理社会化虽然整合了社区外部性社会要素，但忽略了专业社会组织与社区组织的协同合作，故难以有效引导居民推动社区自治。“内生式”社区治理社会化着眼于社区内部社会性要素，走出了一条与“嵌入式”社区治理社会化相异的路径。“内生式”社区治理社会化注重培育社区社会组织，居民委员会把不同类型和需求的居民组织起来，根据居民组织的优势和特长，引导其参与不同范围的社区公共事务治理，延展居民自治的深度和广度。但一个客观事实是，在“内生式”社区治理社会化的模式下，居民委员会要么排斥专业社会组织进入社区，要么为社会组织开展社区活动设置主观障碍，社区组织和社会组织难有实质性的合作。

社区社会性要素原本是一个有机整体，但遭遇社区治理社会化不同理念和机制的肢解。社区治理社会化的落脚点在于多元主体共同行动，基层政府与基层群众性自治组织共同行动，社会组织、社区社会组织、其他社会力量共同行动。“嵌入式”社区治理社会化和“内生式”社区治理社会化均是注重某一类社区社会性要素的培育和开发，忽略不同类型的社区社会性要素的互动，阻碍社区治理主体多元化格局的实现。社区治理社会化的两种路径在不同层面耗散社区治理力量，难以提升社区治理效能，不利于建构共建共治共享的社区治理格局。破除社区治理社会化现存的痼疾，寻求不同类型的社区社会性要素的互动和融合，成为社区治理社会化的必由之路，也是其良性发展的大势所趋。

（二）融合与联动：社区治理社会化体系之变

“嵌入式”社区治理社会化构建了基层政府、社会组织、居民个体等在内的社区治理结构和治理体系，“内生式”社区治理社会化搭建了基层政府、居民委员会、社区社会组织、居民个体等构成的社区治理结构和社区治理体系。显而易见，这是两套不同的社区治理体系。随着“嵌入式”社区治理社会化和“内生式”社区治理社会化的深入推进，二者互为影响，尤其是在中西部省份，专业社会组织日益增多，并进入社区治理场域，但它们与居民委员会没有结成分工合作的关系模式，而是遵循自身逻辑对社区治理施加影响。从形式上看，居民委员会、社会组织、社区社会组织、居民个体等也已加入社区治理社会化场域，却形成了两类社区治理体系，进而形成新一轮的社区治理碎片化。

面对社区治理社会化带来的治理结构和体系碎片现象，需要采用整体性的思维，创新社区治理社会化体系和结构，促进多元主体的融合与联动。政府设立社区服务项目是推动社区治理社会化有效运转的纽带，在“嵌入式”社区治理社会化的模式下，社区服务项目由专业社会组织申报和运营；在“内生式”社区治理社会化模式下，社区服务项目由社区组织申报和承接。为避免社区治理多元主体的碎片化，一方面，政府需要进一步创新政府购买服务制度和社区服务项目细则，在确认社区组织具备承接政府购买服务和社区服务项目资格的基础上，优化项目申报主体条件，由单一申报主体转向联合申报主体。这将意味着社区服务项目由专业社会机构申报（“嵌入式”社区治理社会化）和社区组织申报（“内生式”社区治理社会化）转向专业社会机构+居民委员会+社区社会组织联合申报。另一方面，明确不同主体的角色和功能，建构分工合作关系模式，即由社区社会组织发现社区公共需求，居民委员会统筹设计社区服务项目，专业社工参与的工作团队。居民委员会作为社区法定组织，具备一定主体优势，注重发挥自身协调和整合功能，把社会组织和社区社会组织、专业社工纳入同一个社区治理社会化体系。此外，建立多元主体的协同机制，社区服务项目确立后，居民委员会、社会组织、社区社会组织三方共同运营，即共同策划与开展社区活动，共享社区活动成效，居民委员会、社区社会组织和专业机构在社区服务项目实施过程中实现协同和联动。社区服务项目多元申报主体，即居民委员会、社会组织和社区社会组织结成合作关系模式，协同机制的建构推动了社区治理社会化的体系之变，社区治理社会化融合路径具备可行性和可操作性。

从根本上说，采取整体性思维，整合社区内外社会性要素是社区治理社会化初衷和持续发展的必由之路。破除社区治理社会化运行过程中分割社区治理体系的弊端，加强社区治理多元主体的融合和联动，推动社区治理社会化结构创新和体系优化是学术界和社区治理实践场域的共同目标。该目标的实现依赖于社区治理社会化模式和路径的创新，并进一步代表社区治理社会化的发展趋势。这意味着，当前我国现存的“嵌入式”社区治理社会化和“内生式”社区治理社会化两种模式要逐步迈向融合的路径，以充分整合社区社会性要素，扩大社区治理的社会基础。融合理念下的社区治理社会化不仅整合社区社会性要素，还是推动政府与社会合作的纽带，加强行政性要素和社会性要素互动的机制，这不仅构建整体性的基层社会治理体系，还将拓展居民自治深度和广度，实现国家和社会的同步发展。

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