“三共”理念下我国城市社区治理政策创新研究

摘 要：随着我国经济社会的快速发展，城市社区治理工作也面临着诸多问题和挑战。而党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，为未来我国城市社区治理指明了发展方向。因此，有必要基于“三共”理念，对城市社区治理政策进行创新，提升城市社区治理的能力和水平。

关键词：共建共治共享；社区治理；政策创新

一、引言

随着改革开放所带来的工业化、城镇化转变，各类社会资源和社会资本向城市加速汇集，给城市发展带来了充足动力，但同时也造成了城市社区治理的巨大成本和难题。[1]当前，我国城市社区治理的发展目标，便是党的十九大报告明确提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”。为了实现这一目标，本文以重庆市为例，深入剖析“三共”治理理念的具体内涵，结合当前重庆市在社区治理中的实际，以此为依据提出科学合理且具有创新性的城市社区治理政策。

二、“三共”理念的内涵

所谓“共建共治共享”，就是指在社会在处理公共事务或提供给公共服务的过程中，在强调参与主体的多元化特征的同时，鼓励和引导社会组织、民间组织、基层群众自治组织在各个领域积极合作，努力实现各主体间的良性互动，最终达到“善治”的目标，而治理的成果由各主体共同享有。

具体而言，共建即共同参与社会建设，共建主要包括三个方面的内容：社会事业建设、社会法治建设以及社会力量建设；共治即共同参与社会治理，主要从改善多元治理、支持社会力量在供给侧发力、发展基层自治能力三个方面体现；共享即共同享有治理成果，治理成果既包括经济成果，也包括生态成果、文化成果、政治成果等。[2]

三、“三共”理念下城市社区治理的角色定位及其运行机制分析

（一）社区党组织——社区治理的领导核心

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。城市社区的建设、发展和稳定，无疑是执政党巩固执政基础的一个最重要内容。社区党组织是党的路线、方针、政策的执行者、社区政治生活和社会生活的组织者和直接参与者、居民群众根本利益的代表者。因此，加强社区党建，把党的领导核心作用发挥到社区，就是增强党在城市中的阶级基础和扩大党在城市中的群众基础。

在“三共”治理理念下，中国共产党作为执政党转变角色定位，需要从三个方面有所作为：一是在“共建”方面，党应当进一步加强社会法治建设和社会力量建设；二是在“共治”方面，社区党组织应该在城市社区治理中充分发挥领导核心作用，组织各个社区治理主体积极参与到社区治理事务中，建立健全各主体的参与规则，领导其共同处理社区矛盾冲突；三是在“共享”方面，党需要通过出台各项普惠性政策，努力实現全体人民共享社区治理的丰硕成果，在社区治理中让居民享受到均等化、专业化、信息化的社区服务。

（二）社区街道办——社区治理的治理主体

街道办事处是我国城市基层行政管理的末梢，是政府与社会的结合点，同时也是现阶段我国城市社区治理的治理主体，在实际中承担着城市管理、社区服务、经济发展、司法调解、社会治安等数十类任务。

基于“三共”理念，要发挥社区街道办事处的社区治理主体作用，需要在以下几个方面进行：在“共建”方面，街道办要积极参与到基层党建和基层治理法治建设中，促使完善自身存在和运作的法律依据；在“共治”方面，要意识到自身是社区治理中最重要的社区组织，要组织引导居委会、社会组织、居民投身治理工作之中，同时协调好自身与区政府、居委会、社会组织以及居民的关系；在“共享”方面，街道办事处要转变过去的行政领导角色定位，与各主体共同承担基层社会治理工作，努力保障居委会及居民的民主权利，实现政治成果的共享。

（三）社区居委会——社区治理的协同主体

居委会是协同基层党组织和基层政权组织实现社区“良治”的重要力量，同时也是我国独有的体系完整、职能完善、并处于国家基层政府系统与居民家庭之间的基层群众性自治组织。

在“三共”治理理念下，社区居委会要充分发挥社区治理协同主体的作用，从三个方面与各个治理主体实现良性互动：一是在“共建”方面，社区居委会要参与到基层党建工作当中，积极发展社区党员，填补基层党建工作的空缺；二是在“共治”方面，社区居委会作为基层群众性自治组织，要发挥“桥梁”作用，组织广大社区居民参与社区治理的各项事务中，让更多的居民感受到社区治理的民主性，同时也要处理好自身与其他治理主体尤其是社区社会组织和社区街道办的关系；三是在“共享”方面，居委会有权利代表广大居民要求享受社区“良治”所带来的治理成果，也有权利为自己的利益发声，争取法律支撑、运作经费等等。

（四）社区社会组织——社区治理的治理载体

社会组织作为社区治理的重要主体之一，其本身具有的一定的民间性、非营利性、公益性、自治性和自愿性特征。相比较其他组织，社会组织在促进社区居民参与和社会资本形成、社区利益诉讼与矛盾调解、社区氛围与社区自治、基层民主和社区稳定等方面有着明显的优势。

在“三共”治理理念下，社区社会组织要发挥社区治理重要载体的作用，需要从三个方面做出努力：一在“共建”方面，社区社会组织要充分利用自身在基层民主建设中的独特优势，组织更多居民参与社区治理；二是在“共治”方面，社区社会组织要投身社区治理工作，与其他主体共同处理社区矛盾冲突；三是在“共享”方面，社区社会组织要在治理新格局下充分行使话语权，积极争取自己的合法权益，共享社会发展的成果。

（五）社区居民——社区治理的参与主体

在社区治理中公民是参与社区治理的主体，体现出公民的主体性，公民的主体性包括公共事务决策的主体性、治理事务的主体性、社区文化建设的主体性等。

在“三共”理念下，社区居民应当做到：在“共建”方面，居民要提高民主意识，投身新型社会治理格局的建设；在“共治”方面，居民应积极参与社区治理工作，努力提升基层民主；在“共享”方面，居民要通过社区“良治”，享受到专业化、信息化、智能化的社区服务。

（六）“三共”理念下基层社会治理的运行机制分析

从整体的运行机制上来看，在“三共”理念指导下的基层社会治理模式下，社区党组织、社区街道办、社区居委会、社区社会组织以及社区居民实现了协调有序共同处理社区治理事务的状态。具体而言：首先，街道党工办和社区党组织在城市社区治理中是领导核心的地位，在日常工作中始终领导着社区街道办和社区居委会，同时社区街道办和居委会中的党员又是街道党工办和社区党支部的组织构成；其次，社区街道办和社区居委会以及社区社会组织是指导和被指导的关系，居委会对街道办的财政、权力依赖性缩小，居委会和社会组织将更多的将精力和时间投入到服务居民和实现自治上；再者，社区居民能够积极主动地参与到居委会以及各类社会组织之中，为基层民主奠定坚实基础；最后，社区居委会和各类社会组织通力合作，努力为社区居民提供更好的便民服务和物业服务等。

图1“三共”理念下基层社会治理的运行机制

四、“三共”理念下重庆城市社区治理政策多源流模型分析

多源流理论是美国政策学家约翰·金登在1984年的著作《议程、备选方案与公共政策》中首先提出的理论，是在全面理性决策和渐进主义基础上，对科恩等人1972年提出的“垃圾桶模式”的修正。金登认为政策议程存在三个源流：问题流、政策流和政治流。问题流、政策流和政治流都按照各自机制运行，当三大源流汇合时，就能打开政策之窗。政策之窗开启是短暂的，需要把握确切时机，也离不开系统中的政策企业家，在充满风险的政策创新过程中，政策企业家愿意投入时间、精力甚至金钱，致力于打破政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖让其变成新决策方案，促进政策成型。[3]

城市社区治理问题所涉及的社会背景、偶然事件、行动者等多种影响因素与金登多源流模型的存在内在逻辑一致性。因此，对于当前我国城市社区治理领域，可以尝试性地运用金登多源流模型来解释城市社区治理政策议程设置的种种问题，并为我国城市社区治理创新性政策的提出提供新的思路。

（一）问题源流

正如约翰·金登所说，问题不会天然的称为政策议题，重要指标、重大突发事件或现有项目的反馈等有助于将一些状况有选择性的被界定为社会问题。而在重庆基层社会治理的方面，主要是由一系列社区冲突和矛盾构成了基本问题源流。

从2014年至2018年重庆市发生的主要社区冲突事件来看，重庆市的社区冲突在各个区（县）均普遍存在，且冲突原因集中于居委会民主程序运作不当、街道办事处不作为、社区建设施工扰民、物业公司监管不力等。重庆市在近五年发生的各类社区冲突事件虽然没有造成恶劣的社会影响，但在一定程度上反映出了重庆市在城市基层社会治理方面所存在的一些潜在问题，其中，居委会民主运作程序问题显得尤为突出。例如，在2010-2018年南岸区的众多小区由于业委会选票造假、强行成立业委会、居委会“代理”业委会职权等，发生了多次社区冲突。究其原因，主要是在日常事务中作为基层社会治理主体的地方街道办事处对居委会的监督管理存在不足，相关规章制度没有真正落地，致使居委会在行使职能的过程中没有得到有效制约，小区业主的民主权利不能得到保障。

（二）政治流

根据金登的多源流模型理论，政治源流主要包括国民情绪、压力集团之间的利益竞争、国会意识形态变化以及政府的变更等等。[4] 而对于有别于西方政治体制的中国来说，执政党的执政理念、政府的政策方针发挥着最主要的作用。

针对重庆市近年来城市社区治理存在的主要问题，党委政府高度重视并提出了一系列政策文件。例如，1998年，中共重庆市委、重庆市人民政府发布《关于加强社区建设的意见》；2000年，重庆市民政局发布了《关于转发（民政部关于在全国推进城市社区建设的意见）的通知》；2007年，中共重庆市委、重庆市人民政府发布《关于加强城市社区建设的意见》；2011年，重庆市人民政府发布《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市社区服务体系建设规划（2011―2015年）的通知》）；2016年，重庆市人民政府发布《重庆市城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》；2018年，中共重庆市委、重庆市人民政府发布《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》等。

随着我国国情的变化和社会体制改革的继续深入，从1988年开始提出城市社区建设的一种宏观概念，发展到2018年对城乡社区治理作出全面、系统、深入部署，重庆市关于社区治理的文件在逐渐完善和健全。

（三）政策流

政策源流是专家学者提出政策方案的过程，在多源流模型中政策源流意味着问题的解决方案需要经受技术可行性、价值可接受性、方案可操作性、财政预算等的考验。当政策方案能够通过以上几方面的考验，越有助于政策议程的设置。当问题被识别并得到社会中一部分人的关注时，围绕这个问题的解决就会产生许多政策建议，这些政策建议就形成了政策源流。[5]政策源流产生于政策共同体，就重庆城市社区治理问题而言，政策共同体主要包括了政协委员和专家学者，他们通过对社区治理问题的分析研究，提出了一系列理性的、系统的意见主张。

2011年单清波等代表提出了《关于“加强和推进社区建设促进和谐社会构建”的议案》，其在议案中指出：要解决当前重庆市社区建设的问题和困难，必须大力推进社区建设，构建和谐社区；2014年黄文等代表提出的关于修订《重庆市社会治安综合治理条例》的议案建议，根据新修订的《刑法》、《刑事诉讼法》以及全国人大常委会《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，修订我市社会治安综合治理条例；2015年，詹林提出《关于重庆市社区居委会工作管理用房建设审批管理的建议》；邓雪梅在重庆市四届人大四次会议上提出《关于加强城乡社区规范建设的建议》，并得到重庆市人民代表大会、重庆市民政局的复函。

五、“三共”理念下重庆城市社区治理政策创新

当问题流、政策流和政治流三流汇合时，政策之窗便开启。为了有效解决当前重庆市关于城市社区治理的难题，就必须在“三共”理念指导下，进行城市社区治理政策的创新。

（一）加快建立社区治理主体的沟通机制

从重庆市近些年来发生的各类社区冲突来看，当前亟待建立社区治理主体间的良性沟通机制。当社区发出冲突预警或社区冲突已发生后，首先需要让冲突各方对其诉求得到表达或发泄，但主张得到表达并不完全代表诉求得到倾听，倾听需要冲突各方之间的相互交流沟通。通常，冲突方表达欲望越强烈、表达渠道越畅通，则对交流机制的需求越迫切。因此，需要建立社区治理主体良性沟通机制，这有助于冲突“可控地显现”，从而发现冲突各方真正的关切点所在，以对症下药，为后续冲突化解做好铺垫。[6]

（二）明确界定社區治理主体的权责关系

现阶段，我国城市社区治理的立法工作存在严重滞后。这主要表现在，参与社区治理的各主体间的权责关系没有通过立法的形式明确划分，导致了街道办业务下放、居委会行政化、社会组织参与度低下等一系列问题。因此，为了避免权责关系模糊所带来的负面影响，上级政府需要加快出台相应的政策法规，进一步明确界定社区治理各主体的权责关系，让各治理主体在法律的框架之下各司其职、各尽其力、有序运行。

（三）不断强化社区治理主体的行为监督

权力的行使需要有效的监督来制约。为了减少社区治理过程中出现的“被民主”现象，就需要从三个方面对各个社区治理主体的行为进行监督：一是公民监督，通过开通热线、网上举报等形式，切实保障居民对社区治理工作的监督权；二是政府监督，街道办作为基层政府派出机关，必须对社区治理工作开展定期调研、抽查工作；三是执政党监督，要充分发挥中国共产党在社会治理中的领导核心作用，加强思想政治教育，严惩不良行为作风。

参考文献

[1]赵博文.城市社区治理的机制创新研究[D].湖北师范大学，2017.

[2]马庆钰.准确理解共建共治共享的内涵[N].学习时报，2017-11-08（002）.

[3]朱亚鹏，肖棣文.政策企业家与社会政策创新[J].社会学研究，2014，29（03）：56-76+242.

[4]张建.多源流模型框架下的异地高考政策议程再分析[J].教育学报，2014，10（03）：69-78.

[5]约翰·金登.议程、备选方案和公共政策[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版杜，2004.

[6]原珂.中国特大城市社区冲突与治理研究[D].南开大学，2016.

作者简介

金万鹏（1995-），男，浙江东阳市人，西南大学政治与公共管理学院2017级公共政策专业硕士研究生。研究方向：公共文化。

（作者单位：1西南大学政治与公共管理学院；

2西南大学三峡库区经济社会发展研究中心）