以人民为中心的政策议程设置：理论阐释、生成逻辑与实现机制

［收稿日期］2023-08-24

［基金项目］本文为江苏省社会科学基金青年项目“江苏‘放管服改革的政策效能研究”（20ZZC004）和中国博士后基金面上项目“基于突发公共卫生事件治理的应急式议程设置研究”（2020M671447）的阶段性成果

［作者简介］汪家焰（1989—  ），男，安徽歙县人，政治学博士，南京财经大学公共管理学院讲师、硕士生导师，南京大学政府管理学院博士后研究人员。

［摘要］在国家治理的话语体系下，政策议程设置是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基础性环节，也是践行以人民为中心的发展思想的核心场域。“以人民为中心的政策议程设置”是以人民为中心的发展思想在公共政策领域的具体应用与实践展开，在国家治理中发挥着人民利益表达、政策问题识别、决策共识凝聚等重要治理功能。作为一种“完成式”，以人民为中心的政策议程设置的生成与发展，经历了从“为人民服务”到“以人民为中心”的价值理念升华的历史逻辑，从“人民同意”到“人民满意”的合法性构建的理论逻辑，从“局部”到“全过程”的人民主体地位确立的实践逻辑。作为一种“进行式”，以人民为中心的政策议程设置还应当在治理话语层面，遵循科学化、民主化和法治化的基本思路，进一步建构完善以人民为中心的政策问题识别机制、政策共识达成机制和政策责任追究机制，更好地实现其治理效能的转化。

［关键词］以人民为中心；政策议程设置；国家治理；全过程人民民主

［中图分类号］D035  ［文献标识码］A  ［文章编号］1003-7608（2023）06-0069-10

一、问题提出与研究回顾

政策议程设置是指社会问题被界定为政策问题并纳入党和国家决策议事日程的过程，它是国家治理体系中决策权力运行最真实的呈现，也是一个容易被忽视的重要因素。2022年10月16日，党的二十大报告提出了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的使命任务。为此，必须坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。“坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”［1］。从公共政策过程的视角来看，在国家治理的实践过程中，政策议程设置是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基础性环节，通过政策议程设置的民主化运行，实现人民利益表达与政府决策回应之间的有效互动，进而将人民的根本利益和对美好生活的向往及时吸纳进国家治理的决策议程，保障人民在国家治理中的主体地位。随着全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标这一新时代新征程的开启，人民日益增长的美好生活需要将对党和国家决策科学化、民主化和法治化发展提出更高要求。就此而言，亟须在以人民为中心的发展思想引领下，坚持问题导向的原则，探究政策议程设置的治理意涵及创新空间。

当前，学术界关于政策议程的研究文献已经很丰富，但直接围绕以人民为中心的政策议程设置研究尚不多见，相关研究主要散见于中国政策议程设置的发展和经验研究之中。归纳起来，主要集中在以下方面：一是对中国政策议程设置的经验总结。中国政策议程设置经过70余年的发展，积累了许多成功经验，逐渐实现了由“封闭式”到“开放式”的民主化转型［2］，并将进一步在以人民为中心的基调上形成与国家治理现代化相适应的政策议程设置模式［3］。二是政策议程设置的回应性研究。回应性对于民主的重要性不言而喻，它连接着公民与权威决策的过程［4］，制度化的政策回应机制是影响政府议程回应性的关键变量，人大和政协两大制度性机构在某些政策领域可以促进政策联盟的形成，进而推动政府决策回应［5］。在当前环境下，随着社会转型和政策挑战的快速积聚，各级政府决策者面临的社会压力空前增大，政府为了迅速回应一些突发事件或严重的社会问题而迅速启动某项政策议程，由此形成一种回应式议程设置模式［6］，但这种以“决策删减”为典型特征的议程设置模式也容易造成偏离公众利益、政策科学性弱化、政策结果不确定等负面影响［7］。三是从协商民主的视角探究政策议程设置的优化思路。协商民主的价值理念和制度特性与政策议程设置具有高度契合性，有助于推进政策议程设置民主化效能的提升［8］。

可以看出，学界对政策议程设置的民主性、回应性问题作了很好的探索，但更多的是将政策议程设置作为政策过程的一个环节展开探讨，很少将政策议程设置当作一种治理工具进行研究，聚焦于“制度话语”层面的阐释较多，而聚焦于“治理话语”层面的研究尚不足。以人民为中心的政策议程设置是将政策议程设置置于国家治理的话语体系中，探究政策议程设置作为维护和实现人民根本利益的治理工具的可能性。这无论是对于推进政策议程设置研究的理论话语创新，还是对于推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重要的学术价值和现实意义。

二、以人民为中心的政策议程设置理论阐释

作为“对全社会的价值所作的权威性分配”［9］的公共政策，其合法性和有效性的基础均来自人民在国家治理与公共政策实践中的获得感和满意度。正如马克思所说，“‘价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”［10］。公共政策作为党领导人民治理国家最重要的工具，其核心功能就是以人民利益为导向，有效回应并解决人民群众急难愁盼的问题。从公共政策过程的周期性维度来考察，国家治理的实践活动总是始于以人民利益表达为基础的政策问题建构和议程设置，这是决定国家治理能否体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力的前置性条件，也是整个国家治理活动合法性和有效性的基础。显而易见，“国家治理现代化建设的一个典型领域，即是中国政策议程设置话语的选择和构建”［3］。因此，坚持以人民为中心的发展思想，对政策议程设置进行理论话语建构，是准确回答“作为一种治理工具的政策议程设置何以可能”这一基础性问题，进而发现政策议程设置的治理功能优势所必须做的知识性准备。

（一）以人民为中心的政策议程设置的概念框架及其内涵阐释

如果遵从“问题导向”的解释路径，政策议程设置实际上是决策者不断筛选公共问题予以回应和解决的过程。按照这一逻辑，本文提出“以人民为中心的政策议程设置”的概念框架（见图1），即政府决策者遵循“以人民为中心”的决策理念，主动识别人民利益诉求，精准筛选出能够真实反映人民利益诉求的政策问题，科学配置有限的决策注意力回应人民利益诉求，实现政府议程（Governmental Agenda）和公众议程（Public Agenda）之间的动态平衡。其中，“人民利益表达”和“政府决策回应”是两个关键变量。“人民利益表达”考察人民群众能否以适当的方式和途径真实表达自己的利益诉求，它关乎公众议程进入政府议程的科学性和真实性；“政府决策回应”考察决策者能否运用制度化机制有效识别并回应人民利益诉求，它关乎政府议程回应公众议程的合法性和有效性。

在国家治理体系和治理能力现代化的情境下，以人民为中心的政策议程设置应该具备这样的特征：决策者能够不断地对广大人民群众的选择做出政治上一视同仁的积极响应。或者说，民主政治在一定程度上和人民表达其政策偏好的能力以及使政府响应这些偏好有着很大的关系。有公共政策学家则进一步指出，“和偏好的满足一样，民主绩效的标准还包括对问题的辨识和解决”［11］。由此可见，“偏好—满足”（Preference-Satisfaction Approach）与“问题—解决”（Problem-Solving Approach）是民主政治的两个不同的评判标尺，也构成了以人民为中心的政策议程设置的核心内涵。一方面，从“偏好—满足”的角度来看，以人民为中心的政策议程设置的核心要义是要准确识别人民群众的不同利益诉求和政策偏好，并通过制定精准性的公共政策予以回应和满足；另一方面，从“问题—解决”的角度来说，以人民为中心的政策议程设置的核心使命就是要准确找到需要解决的公共问题，并通过政策问题的精准建构和政策方案的科学设计予以有效解决。二者相互关联，共同构成以人民为中心的政策议程设置的“一体两面”。

（二）以人民为中心的政策议程设置的治理功能

根据上述理论阐释，以人民为中心的政策议程设置可以成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一种有效工具，并在国家治理实践中发挥多重治理功能。

第一，人民利益表达功能。公共政策过程实质上就是一个人民利益表达和利益实现的过程。政策议程设置处于整个公共政策过程的最前端，是最接近人民群众的政策环节。以人民为中心的政策议程设置强调决策者倾听社会上各种不同的利益需求和政策诉求，是决策者与多元利益主体进行沟通交流的最佳时机。因为，在政策议程设置环节，尤其是公众议程向政府议程发展的过程中，不是要讨论做什么决策和如何决策，而是要讨论就什么问题做决策，它更大意义上是一个公民权利实现的过程。由此，人民群众可以在决策公开的场域中，更为自由地充分表达自己的真实利益诉求，以引起决策者的注意，为政府决策奠定最基本的民意基础。

第二，政策问题识别功能。从政府决策者的角度来看，政策议程设置的过程实际上也是决策者对政策问题进行识别确认的过程。依据“问题—解决”路径评判，民主的政府需要决策者运用一定的治理技能和手段准确识别真正需要解决的政策问题。因此，准确的政策问题识别是民主科学决策的一个重要前提条件。不过，问题识别是一个“技术活”，需要决策者具备相应的洞察能力和辨别能力，扮演好利益表达输入政治决策系统的“把关人”（Gate Keeping）角色。在以人民为中心的政策议程设置过程中，一方面决策者可以在与广大人民群众接触的过程中了解广泛存在于人民群众当中的急难愁盼问题，另一方面又可以通过与具备专业知识的政策专家互动来辨别真正需要解决的问题，从而准确识别政策问题，采取及时恰当的政策回应行动。

第三，决策共识凝聚功能。共识是现代民主政治有序运行的基础性条件。作为民主政治与公共政策研究中的一个重要概念，共识包含以下三层含义：“第一，共识被看作一种政治运作方法，其特点是通过妥协来寻求相互冲突的利益之间的调和；第二，共识是指对社会中普遍接受的基本原则和信仰系统的一致意见，换言之，是针对某些紧迫的公共政策议题的一致意见；第三，共识也被认为是相互竞争的利益群体通过博弈所达至的平衡”［12］。以人民为中心的政策议程设置除了为广大人民群众提供一个利益表达的平台，同时也为大家提供了一个沟通互动的平台。持有不同利益诉求的个体可以公开地进行互动讨论，正是在讨论与商量的过程中实现偏好的相互碰撞，并通过平等理性的交流、说服、妥协，实现个体利益偏好的转变，在相互尊重对方利益诉求中求同存异，最大限度增进决策共识。

以党的二十大报告起草过程为例，可以集中观察以人民为中心的政策议程设置在国家治理中所发挥的功能优势。党的二十大报告起草过程就是一次关系到未来五年以及更长时间党和国家发展的重大决策过程，也是践行全过程人民民主的一次生动体现。党的二十大报告的整个起草过程历时8个月，成立专门的文件起草组，习近平亲自担任组长，先后召开四次全体会议，中央政治局及其常委会也召开多次会议审议党的二十大报告送审稿和决议稿，经历了确定报告议题、课题调查研究、广泛征求意见、集中完善定稿等前后衔接、交叉并行的环节。报告起草过程充分体现了党和国家决策体制中的民主集中制原则与问题导向原则，充分彰显了以人民为中心的发展思想。按照以人民为中心的政策议程设置的运行逻辑来看，党的二十大报告的起草与落实过程就是一个发现、识别人民需要解决的问题，并将这些问题建构为政策问题，进而上升为党和国家重大决策议程，最后通过一项项具体的政策方案予以落实，回应和解决人民需求的过程。

三、以人民为中心的政策议程设置生成逻辑

中国共产党成立100余年和新中国成立70余年来，以人民为中心的政策议程设置是中国共产党领导中国人民在持续探索中逐渐形成的。厘清以人民为中心的政策议程设置生成逻辑，是进一步更好运用这一国家治理工具的基本前提。

（一）从“为人民服务”到“以人民为中心”：政策议程设置价值理念升华的历史逻辑

人民是历史的创造者，也是历史发展的主体，发展的成果也应由人民共享。毛泽东在《论联合政府》中就曾说过：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发……这些就是我们的出发点。”［13］改革开放以后，随着工作中心转移到经济建设上来，邓小平指出：“社会主义财富属于人民，社会主义的致富是全民共同致富。”［14］党和国家的一切工作都围绕着如何使广大人民群众脱离贫穷、走向富裕而展开。“三个代表”重要思想提出后，“代表最广大人民的根本利益”更是成为党和国家工作的首要准则，江泽民强调，“我们讲政治，离不开人民群众。实现、维护和发展人民群众的利益，始终是我们最大最重要的政治”［15］。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了科学发展观的重要思想和建设服务型政府的发展目标，他指出：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众根本利益出发谋发展、促发展……让发展成果惠及全体人民。”［16］党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步提出了以人民为中心的发展思想。“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”［17］。可见，在历代中国共产党人的持续探索中，“人民”始终是党执政理念的核心构成要素，并实现了从“为人民服务”到“以人民为中心”的内涵式升华，成为新时代国家治理的核心理念和根本价值遵循。

当然，“以人民为中心”不是一句简单的口号，而是执政者应当遵循的一种崇高价值理念，体现在国家治理实践中，就是党和政府的一切活动必须坚持“以人民为中心”的根本价值标准。以人民为中心的政策议程设置作为一种治理工具，其最重要的功能就是以人民利益为导向，在调查研究的基础上有效回应并解决人民群众普遍关心的问题。习近平曾经做过一个十分形象的比喻：“调查研究就像‘十月怀胎，决策就像‘一朝分娩。”［18］调查研究的过程就是科学决策、民主决策的过程，这就要求决策者要始终坚持“以人民为中心”的价值准则，将人民作为国家治理的主体力量，尊重人民的首创精神，通过扎实的实地调研，充分了解人民群众真正需要什么，从广大人民群众中汲取治理国家的智慧和力量。

（二）从“人民同意”到“人民满意”：政策议程设置合法性构建的理论逻辑

从合法性的视角来说，政策议程设置既是国家治理过程中决策问题的筛选机制，也是人民当家作主这一重要政治原则的实现场域。也就是说，面向人民对美好生活需要的国家治理行动正当性依据的获取，离不开政策议程设置的权威引导与积极建构，正是通过政策议程设置的治理功能引导，使政府议程与公众议程达成一致，为国家治理行动注入合法性资源，反过来也为政策议程设置本身奠定了合法性基础。从民主的规范叙事逻辑来看，政策议程设置的合法性首先来自人民的“同意”，即所有进入政府决策议程的事项都应当得到人民的同意。“人民同意”是近现代以来以社会契约论为基调的代议制民主必须遵循的一个基本原则，人民群众与政府决策者之间的“委托—代理”关系正是建立在人民同意的基础之上的。这样，古典民主中所强调的“公民直接参与公共事务决策”就演变为“通过选举产生代理人民行使权力的管理者”。正如民主理论家约瑟夫·熊彼特所言：“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”［19］然而，在这样一种民主决策的过程中，民主的意蕴就体现在周期性的政治选举中，而选举之后的政治过程往往沦为民主的“真空期”，使民主陷入形式主义的过程性窠臼，“人民同意”的原则也就成为形式大于实质的周期性存在。

随着国家治理进入新时代，仅仅满足于“人民同意”的基本原则已无法满足政府决策的合法性要求，因为它已经超越了选举民主对人民作为国家主人这一价值的周期性关怀，而进一步诉诸人民的主体地位在政府决策中得到全过程响应。在这里，“言说民主问题的正当性不再定格于合法性，而是扩展至公共性”［20］。换言之，政府的决策行为不仅需要在合法性维度上通过政策议程设置广泛引导公众议程与政府议程的互动，科学准确识别人民的利益诉求，还要求最终的决策制定和执行能够在公共性层面真实有效地回应和满足人民的需要。因此，“人民满意”便成为政策议程设置合法性构建的一项新的原则，要求政府决策行动的合法性要超越“人民同意”，而迈向“人民满意”。“满意论”要求将“人民”作为政府决策行为的判断主体，以“人民满意”作为政府决策行为的判断标准［21］。作为公共政策的受益者，人民是一项公共政策好坏与否最为重要的评价主体，这就要求在政策议程设置之后的决策制定与执行阶段建立起以“人民满意”为导向的评价体系和问责体系。近年，随着政府“开门决策”的地方实践不断兴起，“放管服”改革与政务服务创新实践的逐步推进，以及全过程人民民主的实践展开，以人民满意作为衡量政府决策与行政体制改革的重要原则和标准已经得到中央和地方各级党政部门的共识性确认，以人民为中心的发展思想彰显出更加清晰的实践意义。可以说，从“人民同意”到“人民满意”的跨越式发展，既是以人民为中心的政策议程设置合法性构建认知取向的积极调适，也是作为一种治理工具的政策议程设置理论话语的逻辑重构。

（三）从“局部”到“全过程”：政策议程设置中人民主体地位确立的实践逻辑

在民主决策过程中，公民个体所处的地位可以概括为：“公民有权利被听，而官员有义务去听。”［22］换句话说，人民作为国家治理和决策的重要参与主体，在公共政策过程中应当扮演的角色绝不仅仅是一个公共服务和公共政策的被动接受者，而是决定政府应该如何提供以及提供什么样的公共服务和公共政策的主动参与者。在中国决策体制下，与选举民主体制下公民通过投票对政府决策施加影响所不同，人民主体主要是通过各种不同形式参与到政府决策的民意表达中，通过表达各自的利益需求来影响政府决策的议程设置。从本质来说，政府决策活动就应当是政府及其行政官员与人民主体之间有效互动的过程，缺少任何一方的参与都不能称其为真正意义上的民主决策，正是两者之间的互动决定了政府决策的民主性和合法性。在政策议程设置环节，人民主体通过参与来表达自己的利益诉求和政策偏好，是触发政府决策者回应民意的直接动力来源。同时，人民主体的积极参与还可以对政府决策权力的运行形成必要的监督，促使决策者正确行使公共权力，从而使决策结果更能反映人民意志和公共利益。

在政策议程设置中，人民主体地位的确立是一个渐进发展的过程。改革开放之初，随着村民自治在中国农村的兴起，人民参与基层公共事务治理在局部范围内得以展开，并初步彰显出人民作为基层政治生活主体的角色和地位。20世纪90年代以后，随着市场经济改革的纵深发展，人民利益需求表达与表达渠道之间不均衡的矛盾就愈发明显，政府决策的回应能力面临巨大考验。在这一现实背景下，由突发焦点事件或重大矛盾触发的被动回应式议程设置成为政府决策过程中一种典型的议程回应模式。随着时代的发展与进步，人民作为主体全过程、全方位参与国家治理和政府决策的需求越来越强劲，并成为党和国家决策体制机制变革的重要动力。党的十八大以来，党中央提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，在这一总目标下，社会主义协商民主制度的广泛、多层、制度化发展成为中国特色社会主义民主政治发展的一大制度优势，弥补了选举民主在民主链条中的阶段式缺陷和周期性不足，为人民主体地位的全过程确立提供了坚实的制度保障。党的十九大以来，全过程人民民主作为中国特色社会主义民主的新形态正式出场，为人民当家作主的实践行动提供了更加全面的制度体系支撑，人民主体地位可以在国家治理和政府决策的全过程中得到保障。从公共政策过程来看，以人民为中心的政策议程设置也就具备了作为国家治理现代化浓缩式表达的制度正当性。在这里，公共决策的过程不仅通过基于“人民需要”的政策议程设置来保证人民主体地位的实现，还可以通过基于“人民参与”和“人民满意”的政策制定、执行和评估来保证人民主体地位的“全过程性”和“连续性”。由此可见，人民在政策议程设置中的主体地位是可持续的，正是以政策议程设置为关键连接点，才实现人民主体地位在公共政策全过程中得以贯通。

四、以人民为中心的政策议程设置实现机制构建

从制度探索与建设成就的角度来看，以人民为中心的政策议程设置是中国特色社会主义民主制度的一个“完成式”表达，但从制度发展的角度来认识，以人民为中心的政策议程设置又是一个“进行式”的话语模式。因此，我们需要在理性认识作为一种“完成式”的以人民为中心的政策议程设置基础上，认清应然与实然之间的距离，并按照以人民为中心的价值理念，完善相应的实现机制。这里的“实现机制”是指使以人民为中心的政策议程设置模式得以有效运行并更好地转化为国家治理效能的具体方式或举措。从政策议程设置的运作逻辑来说，就是要在科学化、民主化和法治化的层面，构建以人民为中心的政策问题识别机制、政策共识达成机制和政策责任追究机制，从而更好地发挥政策议程设置的治理功能。

（一）在科学化层面，构建以人民为中心的政策问题识别机制

在复杂性和不确定性日益明显的现代国家治理情境下，对政府决策的科学化要求也越来越高。“决策科学化”是改革开放以后中国共产党决策理念转变的一个重要目标，并在政府决策体制改革创新实践中逐渐得以彰显。决策科学化遵循的是理性主义的原则，要求决策者能够对决策问题或者决策事务进行科学把握和准确认知，而决策问题来自人民的需求，这就对决策者在以人民为中心理念指导下精准识别基于人民需求的政策问题提出了必然要求。因而，遵循科学理性原则，构建以人民为中心的政策问题识别机制，是构建以人民为中心的政策议程设置模式的首要前提。

从政策议程设置环节的目标任务来说，科学准确地识别政策问题十分关键，为了能够最大可能地反映人民的真实需求，首先需要建立制度化的调查研究机制。决策科学化离不开深入人民群众的调查研究，只有主动接近人民群众，才能真正发现人民的需求是什么，才能识别政府决策的目标重心在哪里。习近平提出了“不调研不决策，先调研后决策”的决策原则，“为了防止和克服决策中的随意性及其造成的失误，提高决策科学化水平，必须把调查研究贯穿于决策的全过程，真正成为决策的必经程序”［23］。走访、视察、调研是各级领导干部践行群众路线、积极履行职责的一种重要形式，也是接近群众、建立与人民群众良好关系的一种有效形式。在领导干部到基层走访视察过程中，与人民群众面对面接触交谈本身就是一个倾听民意、发现人民群众需求的过程，从而为科学精准决策提供民意基础。

决策科学化除了有对政策问题识别的真实性要求，还有效率性要求。随着社会复杂性和不确定性的进一步增强，人民需求也会变得更加多元复杂，对政策问题的识别难度自然会随之增大。由此而来，决策科学化的理性诉求就决定了对科学技术依赖的现实必然性，尤其是随着大数据、人工智能、区块链等新兴技术的发展，人们的生活方式已经发生翻天覆地的变化，人民需求的表达与政府决策回应更加明显地以信息交互的形式呈现出来，进而造成国家治理与公共决策的技术依赖性日益凸显。当然，科学技术的颠覆性变革也更加显现出其在公共政策实践活动中的工具理性色彩，即依靠这些新兴技术，可以实现决策信息搜集与处理效率的几何数级增长，也使决策者对政策问题的识别更加精准。因此，基于新兴科学技术优势建立政策问题智能识别机制，提高议程设置的精准性，就显得十分必要。政策问题智能识别机制不仅能够提升议程设置的精准性和高效率，还能在一定程度上克服议程超载的问题，进而使广大人民群众的真实需求尽可能被及时发现并纳入政府决策议程。

（二）在民主化层面，构建以人民为中心的政策共识达成机制

人民是国家的主人，维护人民在政策议程设置中的主体地位，是民主政治的基础性要义。“民主的最真实意义在于人民能够控制其所创造的国家这个外在力量，保障人民及其所集合的每个人在国家中拥有真正的主体地位”［24］。要使人民能够真正控制国家这个外在力量，一个首要的前提就是人民能够控制国家政治生活展开的过程，使国家政治生活始终围绕人民的利益需求来展开。从民主决策的角度来说，人民的需求成为政府决策议程根本性来源是民主实现的第一个环节。“让公民掌握决定社会目标的知识，使公民控制社会并为社会确定政策议程，这是决策民主化的题中应有之义”［25］。也就是说，人民的需求决定着社会的目标，而国家通过公共政策来实现社会的目标。然而，复杂性社会情境下人民需求多样性意味着人民的需求并不能直接形成社会目标并成为政府决策议程的直接来源，这里有一个“作为个体的人民需求”转化为“作为整体的人民需求”的过程，亦即多元复杂的人民需求转化为政策共识的过程。为此，需要围绕人民需求这一中心，在政策议程设置中构建政策共识达成机制。

政策共识达成的前提是要建立制度化的公共参与机制，凸显人民参与议程设置的主体性。在代议制民主条件下，政策参与更多体现为人民参与选举产生作决策的人，而至于如何制定决策，人民则无法有效控制，这就导致民主的不充分性和虚假性。要使人民能够真正参与到政策过程中并对决策产生实质性影响，应当使人民参与贯穿公共政策全过程，尤其是在政策议程设置的起始环节就能够参与利益的表达和政策问题的建构。人民参与议程设置的重要性集中在政府决策目标的真实性和精准性中体现出来，只有当政府决策的议程设置过程向人民充分敞开，人民的利益需求才能真正进入决策过程，最终的决策方案才能在有效性与合法性的双重意义上反映“以人民为中心”的价值。因此，注重政策议程设置环节的公共参与机制制度化建设，是在公共政策实践中践行以人民为中心发展思想的关键环节。在当下数字治理和数字政府不断涌现在政府创新改革议程中的新情境下，依托“放管服”改革的契机，优化政府与公众的智能化互动参与机制，是推进政策议程设置参与的重要切入点。

在政策议程设置环节，只有将复杂多样的人民需求转化为反映大多数人利益的共识性政策问题，政策议程设置才是有效的。因此，还要建立制度化的协商沟通机制，协商沟通机制是协商民主制度优势在公共政策活动中的具体运用，有助于增强议程设置的共识性。作为制度性基础，协商民主包括四个要素：一是“包容性”，所有受到影响的公众都应当被包括在讨论与决策过程中；二是“政治平等性”，所有受到影响的公众都享有平等的权利和有效的机会来表达他们的利益和想法；三是“合理性”，参与者要有开放的胸怀和认真倾听的态度，愿意在深思熟虑后改变个人不合理的偏好；四是“公开性”，参与者应当以他人可以理解和接受的方式公开说明自己的利益和偏好［26］。可见，在协商民主的条件下，可以为多元环境中各政策主体参与公共政策过程提供有效的协商、讨论途径，促进政策偏好的转化与共识达成，从而最大限度地增进公共利益。

（三）在法治化层面，构建以人民为中心的政策责任追究机制

从法治化层面来说，责任性是现代民主政治的基本价值理念，就其内涵而言，“责任有两重含义：其一，责任意谓分内应做之事；其二，责任意谓未做好分内应做之事所应受的谴责和制裁”［27］。所谓政策责任，就是指政府及其官员应当根据民意制定和执行相应的公共政策，否则就要受到相应的谴责和制裁。由此可见，责任与问责是相互关联在一起的两个重要概念。问责，“在本质上包含答复性（Answerability）与强制性（Enforcement）两个维度，答复性是指公共官员有义务告知与解释其行为，强制性是指问责机构（Accounting Agency）有能力对违反公共职责（Duties）的权力行使者实施强行制裁”［28］。因为，现代政府的产生是建立在“委托—代理”逻辑之上的。政府作为人民的代理人，被委以管理公共事务和提供公共物品的责任，并有义务告知公民他们做了什么以及为什么要这么做。如果政府不能很好地履行应有的责任，就应当受到委托人的追责。在中国的制度情境下，这不仅是社会主义民主政治发展的必然要求，也是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的生动体现。所以，“作为开放政府与代议制政府的基础，政治问责对增加公共行政人员的民主压力具有重要作用”［29］。然而，仅仅依据“委托—代理”逻辑把政策责任的坚守任务仅仅依托在政府行政人员的道德自律上，这是一种天真的想法。“由于政府本身所具有的利益动机、集体行动的逻辑、政府权力的膨胀等特性，如果没有一套严密的政府责任保障机制，政府是很难主动履行其承担的责任的”［30］。因此，必须在议程设置的政策责任追究机制中凸显人民的中心地位。

从政府从事的具体行政决策活动来看，以往对问责的强调往往集中在决策执行及其后期的结果评估过程中，但对决策行为尤其是政策议程设置中失责行为的追究重视不够。在当前中国政治体系中决策主体多样、决策权力关系复杂的背景下，决策问责的重要性就更加突出了。党的十八届四中全会提出要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，实际上就是对决策问责重要性的一种回应。因此，构建以人民为中心的政策议程设置模式，必须重视责任性价值在其中的位置。

建立以人民为中心的政策责任追究机制，需要围绕政策责任主体的责任维度、问责权利与范围、责任理念等全方位展开。首先，必须明确决策主体的责任维度。责任本身是一个多维度的概念，包含政治责任、法律责任、行政责任、道德责任等，对于不同层级、不同领域的决策主体的责任维度也有所不同。应根据政治权力结构中不同决策主体之间的权力关系，厘清不同决策主体之间的责任关系，确定责任类型及其适用范围。其次，必须明确问责主体的权利与问责范围。对于不同的决策权力关系，问责主体和问责范围也是不一样的。在政策责任追究机制设计中，应对不同问责主体的问责权利与问责范围进行明确的规定，并以法律法规的形式予以保障。再次，应大力培育弘扬决策问责的价值理念。无论是对问责对象还是问责主体而言，责任性与问责的价值理念培育都非常重要。一方面，对于作为问责对象的政府决策者来说，应采取制度化的方式将责任性教育作为业务培训的重要内容，通过常态化的责任性教育强化决策者的责任意识和责任理念。另一方面，对于作为追责主体的人民来说，也应通过各种宣传途径向其弘扬问责权利的重要性，提升民众的问责权利意识和观念。

五、结语

以人民为中心的发展思想作为新时代国家治理现代化的重要指导思想，需要以可操作的形式在国家治理和公共政策实践中予以彰显。政策议程设置作为一个有效的治理工具，是践行以人民为中心发展思想的核心场域。在面临目标群体复杂、种类繁多、数量庞大的政策情境下，构建以人民为中心的政策议程设置是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工作，其关键就在于遵循合作协商的价值理念，运用适当的机制将复杂多样而又富有个性化的人民需求合理有效地吸纳进国家治理的政策议程，并转化为人民满意的公共服务和政策产品，切实保障人民的合法权利。

在发展全过程人民民主的话语体系下，“人民有表达，政府有回应”是以人民为中心发展思想的集中体现，优化完善政策议程设置的相应机制，成为政府决策真实反映人民需求的首要任务，重点是建立以人民为中心的政策问题识别机制、政策共识达成机制和政策责任追究机制。在大数据、人工智能、区块链等技术变革背景下，还需要以切实保障人民在参与国家治理和公共政策实践过程中的知情权、表达权、监督权和问责权为实践旨趣，遵循“人民需求—人民参与—人民满意”的人民主体性逻辑，以“问题识别—议题选择—协商沟通—共识达成—议程转换—结果反馈”的过程性思路，实现以人民为中心的政策议程设置的技术优化，并在“放管服”改革、政务服务创新、应急管理等实践场景中得到具体应用。

党的十八大以来，我国在探索如何回应人民对美好生活的向往这一根本性问题上积累了诸多成功案例，如“最多跑一次”“不见面审批”“一件事改革”“接诉即办”等政务服务改革创新实践。如何从这些成功的国家治理经验中总结提炼出具有扩散性和学习价值的一般性规律，并上升为具有本土特色的政策议程设置理论与话语体系，是亟待加强的一项研究议程。本文囿于篇幅，仅对以人民为中心的政策议程设置的理论框架、生成逻辑及实现机制作了初步探索，理论的完备性还需要在大量案例与实证研究中进行可操作性检验与优化。

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