从责任话语到人权话语：走向服务的行政道歉

2023-04-29周益

学习论坛 2023年6期

［收稿日期］2023-08-30

［基金项目］本文为国家社科基金后期资助项目“数字政府治理研究”（19FGLB032）的阶段性成果

［作者简介］周益（1988— ），女，河北沧州人，中国人民公安大学犯罪学学院博士研究生。

［摘要］目前，对行政道歉的理论阐释主要是从包括政治责任和法律责任在内的责任话语角度进行的。既有的行政道歉责任话语存在着行政道歉规范性不足、致歉事由覆盖面不广和制度功能不彰等缺陷，制约着行政道歉制度功能的发挥。从人权话语和宪法人权规范的视角来理解和阐释行政道歉，能够有效增强行政道歉的规范性，扩展致歉事由的覆盖面，凸显行政道歉有别于其他问责制度的功能。新时代，要通过“以人民为中心”的人权话语理解和阐释行政道歉制度。“以人民为中心”的人权话语凸显了“服务”意涵，行政道歉需要通过致歉事由的“服务”转向和道歉表达内容的“服务”延伸来回应新时代人权话语的“服务”意涵。在制度建构层面，需要通过强化“美好生活权”的国家保护义务、在党内法规建设中完善“以人民为中心”的行政道歉制度建构、强化行政道歉在行政救济制度体系中的功能表达，实现行政道歉的“服务”功能转向。

［关键词］行政道歉；责任话语；人权话语；以人民为中心

［中图分类号］D922.1 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003-7608（2023）06-0128-09

近年，随着国家治理现代化的不断推进，党政机关及其工作人员因违法、违规、不当行为和不作为行为向公众进行道歉的案例屡见不鲜。例如，西安市政府因地铁电缆处理不当，向当地公民致歉；长沙市委市政府就居民自建房倒塌事故向全社会公开道歉。国内学者对此类道歉现象的称谓较多，有“政府道歉”［1］“官员道歉”［2］“政治道歉”［3］“行政道歉”［4］等多种说法。对同一现象使用不同概念，实质上反映了不同学科对这一现象的不同关注视角。法学学者基于行政法上的行政机关责任视角，一般采用“行政道歉”的概念，并对行政道歉的价值［5］、原则及致歉对象、主体、性质、原因等要素［6］和相关法律规范［7］进行了研究。既有研究大多立足法律规范的视角讨论行政道歉，厘清行政道歉在不同层面的责任属性，推动了行政道歉的法治化发展。然而，既有研究在理论和实践层面都存在着不足。在理论层面，未能充分揭示行政道歉的法理基础，仅限于运用“面子”等社会经验命题来解释行政道歉的重要性，仅区分了不同性质道歉行为的责任基础，对行政道歉运行逻辑的一般性阐释阙如；在实践层面，忽视了行政道歉作为一种问责机制与其他问责制度的关联性和差异性，未能揭示行政道歉在问责制度体系中具有的独特功能。因此，超越既有的行政道歉责任话语，从更深层次揭示行政道歉的法理基础，并以此为逻辑起点分析行政道歉与其他问责制度不同的功能，对推动行政道歉的制度完善具有重要意义。

一、行政道歉责任话语的缺陷

目前，对行政道歉的理论阐释，主要是从责任话语的角度展开的，包括将政治责任与法律责任作为行政道歉的法理基础［8］。但是，行政道歉的责任话语存在着规范性不足、致歉事由覆盖面不广和制度功能不彰等缺陷。这些缺陷导致在理论层面存在无法提供对行政道歉的整体性理解问题，在实践层面存在难以保障行政道歉规范运行、广泛应用和在问责制度体系中彰显独特制度功能问题。

（一）行政道歉责任话语的规范性不足

行政道歉责任话语从政治责任和法律责任这两个维度展开，这两个维度都存在对行政道歉理论阐释的规范性不足问题。

1. 行政道歉政治责任话语的规范性不足

就行政道歉责任话语的政治责任维度看，政治责任话语自身具有非规范性的特征。政治责任是指“政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责以及没有履行好职责时所应受的制裁和谴责”［9］。行政道歉政治责任话语，将政治理念或政治伦理作为行政道歉的逻辑起点，即以政治理念或政治伦理的要求来判断是否应当作出行政道歉以及作出行政道歉的程序、方式与内容。在实施直接选举制度的西方国家，行政机关和官员作出行政道歉的逻辑起点在于社会契约的政治理念和对选民直接负责的政治伦理。在我国，党政机关及其工作人员作出行政道歉的逻辑起点在于，人民当家作主、党和政府对人民负责的人民民主政治理念和“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”的权责统一政治伦理。由于政治理念和政治伦理缺乏强制性的规范效力，以及具有抽象性、开放性、模糊性和变更性的特征，将政治责任作为作出行政道歉的直接依据，导致行政道歉缺乏规范性基础。

建立在政治责任基础上的行政道歉，存在的规范性缺失问题具有两方面的后果。其一，是否作出行政道歉存在着高度不确定性问题，由于缺乏强制效力，是否作出行政道歉高度依赖官员自身的道德品质。如果官员自身道德品质低下，不愿意承担政治责任，本该基于政治责任而作出的行政道歉面临被逃逸的风险，这一问题在西方缺乏对政党成员组织和纪律约束的“柔性政党”制度下表现得尤为突出。例如，美国前总统特朗普就始终拒绝对他在“国会山骚乱”中的煽动责任进行道歉。其二，作为意识形态的抽象的政治理念和政治伦理并不涉及作出行政道歉的程序、方式与内容等技术性规范，这就导致基于政治责任而直接作出的行政道歉在具体表达上往往具有随意性，与行政道歉的制度化和规范化之间存在着张力。正是由于直接基于政治责任而产生的行政道歉固有的非规范性特征的负面后果，随着现代责任政治的发展，特别是以保障责任为目标的制度建构的展开［10］，政治责任往往不再成为作出行政道歉的直接事由，而是成为行政道歉在政治理念和政治伦理层面得以证成的正当化理由。

2.行政道歉法律责任话语的规范性不足

就行政道歉责任话语的法律责任维度看，在目前行政道歉相关法律规范欠缺、模糊和缺乏体系性整合的情况下，法律责任话语实际上并未发挥有效的规范性功能。法律责任作为行政道歉的直接事由，必须有法律规范的明文规定，并在此基础上得到法的规范效力保障，由此克服以政治责任作为行政道歉直接事由规范性缺失的问题，并推动行政道歉作为责任政治表现方式的制度化转向。但是，行政道歉法律责任话语实现其预期的规范功用具有限制条件，即只有在行政道歉法律规范体系完备、规范完整和内容精准的理想状态下，才能够有效发挥其规范性功能。从行政道歉法律规范的整体立法情况来看，仅有《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）和《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）这两部现行有效的法律对行政道歉进行了零散规定，且仅仅涉及国家赔偿和治安管理领域的行政道歉法定事由，其无法与行政道歉实践中出现的丰富致歉事由相匹配。可见，既有的行政道歉法律规范距离体系完备要求有着相当大的差距。这就导致在法定事由之外的大量行政道歉，依然只能将政治责任作为作出行政道歉的直接事由，这在实践中实际上加剧了行政道歉规范性不足的缺陷，并且，既有的法律规范对行政道歉的规定也相对简单和模糊。《国家赔偿法》第三十五条规定：“致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。”一方面，在该条款中，对较为模糊的“侵权行为影响的范围”的解释和判断较为困难，这削弱了关于国家赔偿的行政道歉的规范性；另一方面，该条款只是简略规定“赔礼道歉”，并未对赔礼道歉的程序、方式与内容进行规定，也削弱了关于国家赔偿的行政道歉的规范性。《治安管理处罚法》第一百一十七条规定：“公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。”一方面，该条中“公民、法人和其他组织合法权益”概念同样存在着抽象性和模糊性的问题；另一方面，该条仍然没有对赔礼道歉的程序、方式与内容进行规定。

概言之，从行政道歉既有法律规范的整体情况和具体内容来看，行政道歉法律责任话语并未发挥出相对于政治责任话语的规范性优势。因此，只有通过推动行政道歉法律规范的体系化塑造，才能实现行政道歉在法治轨道上运行。

（二）行政道歉责任话语的致歉事由覆盖面不广

一方面，从行政道歉责任话语的政治责任维度看，行政道歉政治责任话语在事实层面无法全面覆盖基于政治责任应当作出行政道歉的致歉事由。在西方“柔性政党”制度下，在产生政治责任而尚未产生法律责任的情况下，是否作出行政道歉主要依赖于官员自身的道德品质。而在中国强调政党成员的组织性、纪律性和服从性的“刚性政党”制度和强调党的政治领导的体制下，在产生政治责任而尚未产生法律责任的情况下，是否作出行政道歉则高度依赖于党内法规的判断和约束。在全面从严治党背景下，政治责任在相当大的程度上实际上转化为“以政党或者组织为运作场域”的“纪律责任”［11］。在这样的背景下，党内法规实际成了基于政治责任而形成的行政道歉致歉事由的主要判断依据。党内法规涉及行政道歉的主要规范集中体现于《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）第七条第九款，该款规定了党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责应当予以问责的情形，具体包括“履行管理、监督职责不力，职责范围内发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件，或者发生其他严重事故、事件，造成重大损失或者恶劣影响”。虽然行政道歉不属于《问责条例》规定的对党组织进行检查、通报、改组和对党的领导干部进行通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分这七种问责方式，但是在行政道歉政治责任话语下，《问责条例》规定的问责情形是在党内法规体系之内判断行政道歉致歉事由最重要的依据。根据《问责条例》规定的问责情形，作为基于政治责任/“纪律责任”而形成的行政道歉致歉事由，存在的覆盖面狭窄问题体现于两方面。其一，《问责条例》规定的问责情形主要是重大事件和已经造成实质负面后果的事件。这就意味着以党内法规为依据，确定基于政治责任而作出的行政道歉的致歉事由，会忽略未构成重大事件和未产生实质负面后果的致歉事由。这就意味着一些本应基于政治责任而作出行政道歉的一般性事件，或仅仅对人民群众造成精神损害而未产生实质性损害的事件，往往实质性地逃逸了行政道歉的责任形式表达。其二，《问责条例》规定的问责情形主要涉及对群体造成损害或负面影响的事件，缺乏对导致个体损害或因个体产生的负面影响事件的关注。这就意味着，基于政治责任/“纪律责任”而形成的行政道歉致歉事由，实际上主要只指向群体而难以覆盖个体，导致作为问责形式的行政道歉缺乏对公民个体的关注。

另一方面，从行政道歉责任话语的法律责任维度看，中国现行有效的行政道歉法律规范所规定的基于法律责任而应当作出行政道歉的致歉事由，覆盖面也较为狭窄。按照《国家赔偿法》第三十五条的规定，只有《国家赔偿法》第三条所列举的五项行政机关及其工作人员在行使行政职权时严重侵犯人身权的情形和《国家赔偿法》第十七条所列举的行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时严重侵犯人身权的情形在出现致人精神损害的后果时，才能成为行政道歉的法定致歉事由。按照《治安管理处罚法》第一百一十七条规定，只有公安机关及其人民警察在治安管理活动中，违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，才能构成行政道歉的法定致歉事由。从上述法律规范对行政道歉致歉事由的规定可以发现，基于法律责任而形成的行政道歉致歉事由，相对于基于政治责任/“纪律责任”而形成的行政道歉致歉事由，虽然解决了后者缺失关涉公民个体的行政道歉致歉事由的问题，但是仍然仅限于严重侵犯公民人身权且出现致人精神损害后果的行为，以及治安管理活动中特定主体侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，在行政道歉致歉事由的覆盖面上仍然相当狭小，难以实现行政道歉责任话语在理论上所预期的精神侵害救济和减少权力侵害行为的功能［12］。

（三）行政道歉责任话语的制度功能不彰

在行政道歉责任话语下，行政道歉虽然不属于《问责条例》规定的七种“内部性”问责方式，但在由“内部性”问责方式与“外部性”问责方式组成的问责体系视域下，行政道歉作为“外部性”问责方式在实践中发挥着重要作用。具体来说，在行政机关内部依据党规国法确定责任归属后，如有需要向社会公众表达政治责任或法律责任的归属和承担的情形，则由相应的责任机关和责任人依据内部判定的责任归属对外部社会公众进行道歉。

之所以需要“外部性”问责方式，其原因在于，“外部性”问责方式能够实现“内部性”问责方式所不具备的向公众表达政治责任承担的“外部性”功能，和实现行政违法行为或不作为行为对公民造成的精神损害救济的“外部性”功能。然而，由于作为“外部性”问责方式的行政道歉要在“内部性”责任归属判定的基础上作出，这也就意味着，行政道歉亦是“内部性”责任判定的外部延伸和外部表达，同时承担两种问责方式的功能。行政道歉在问责体系中“内外兼具”的双重功能实际上模糊了其制度功能。由于责任话语的核心目标和问责制度的核心功能在于“内部性”的责任归属判定，一旦在行政道歉的致歉内容中，只涉及经内部判断得出的政治责任或法律责任归属的内容，而淡化了政治责任或法律责任承担和精神损害救济的表达，则其就会沦为“内部性”责任判定结论的外部“传达”。在这种情形下，行政道歉只具备了“外部性”的形式，在实质功能上与“内部性”的问责方式难以区别，行政道歉相对于其他问责制度的功能就难以彰显。

二、人权话语作为行政道歉法理基础

将人权保障作为行政道歉的出发点和落脚点，能够有效解决行政道歉责任话语存在的问题，凸显行政道歉与问责体系中其他问责制度不同的功能定位。

（一）行政道歉人权话语的意义

行政道歉人权话语是指，将人权保障作为行政道歉的动因和目标，行政道歉是对遭受党政机关及其工作人员侵害的公民权利的救济方式。具体来说，在党政机关及其工作人员以违法或不作为的方式对公民个体权利或特定群体集体权利进行侵害并产生权利损害后果的情况下，党政机关及其工作人员应当就权利侵害行为及造成的损害后果进行行政道歉。

行政道歉人权话语与责任话语既有区别又有联系。一方面，行政道歉人权话语主张，作出行政道歉的法理基础在于实现宪法上的人权保障目标，而非政治责任或法律责任的履行和外部表达。行政道歉人权话语将公民权利作为判断党政机关及其工作人员是否应当作出行政道歉的逻辑起点，公民权利保障是行政道歉的根本目的和直接目的。而行政道歉责任话语，则是将政治责任或法律责任作为判断党政机关及其工作人员是否应当作出行政道歉的逻辑起点，并将责任履行和责任外部表达作为行政道歉的直接目的，实现人身权和精神性权利救济仅仅是行政道歉在完成责任履行和责任外部表达目标的同时附带实现的功能。另一方面，行政道歉人权话语本身并不否定行政道歉中政治责任与法律责任的存在，而是在更深层次上解释了在行政道歉领域政治责任和法律责任存在的根本目的在于人权保障，即政治责任与法律责任被系统整合于人权话语之中，政治责任与法律责任均是实现人权保障的方式。行政道歉人权话语与责任话语之间属于包容关系，人权话语为责任话语提供目标和整合方向，责任话语是人权话语目标实现的方式之一。

（二）人权话语作为行政道歉法理基础的优势

1.行政道歉人权话语的规范性优势

行政道歉人权话语相对于责任话语的首要优势在于其能够增强行政道歉的规范性，进而以行政道歉的规范性来保障行政道歉的有效实施，以及按照行政道歉规范性的要求推动行政道歉的制度完善。

第一，行政道歉人权话语主张以《中华人民共和国宪法》第三十三条规定的“国家尊重和保障人权”条款（以下简称“宪法人权条款”）作为行政道歉的规范依据。这能够使行政道歉得到宪法层级最高规范效力的保障，在基本权利国家保护义务的框架下实现行政道歉的规范运行。某一制度规范效力的生成和发挥，依赖体系完备、规范完整、内容精准的规范体系。行政道歉要发挥效力，必须通过对行政道歉进行体系性规范塑造，以融贯性的立法推动行政道歉的规范实施。“宪法人权条款”作为行政道歉体系性规范塑造的规范基础，具有两方面的优势。一是“宪法人权条款”所具有的最高规范效力能够有效辐射党规和行政法律规范，能够满足作为行政道歉体系性规范塑造逻辑起点的要求。二是宪法基本权利教义学中国家保护义务的既有法律技术，能够为行政道歉体系性的规范塑造提供成熟框架，能够推动行政道歉规范体系尽快形成和走向完备。

第二，行政道歉人权话语能够以“宪法人权条款”广泛的效力范围来弥补具体法律规范对行政道歉规定的缺陷。在我国，“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”，我国党政机关的权责涉及国家治理与社会生活各个领域［13］。在我国行政道歉实践中出现的经济、政治、社会、医疗、环保等广泛致歉事由，也印证了在“掌其权必负责”［14］的“权责统一”的原理下，权力所及之处亦是责任覆盖之地。这就意味着，即使在党内法规和部门行政法的立法或修订中，增加或完善行政道歉的具体规范内容，可能也无法覆盖行政道歉可能出现的广泛致歉事由。利用宪法作为国家根本大法和治国安邦总章程对国家治理和社会生活的广泛效力，将“宪法人权条款”作为行政道歉的规范依据，能够避免由于具体法律规范对行政道歉规定的漏洞和盲区。具体来说，在具体法律规范对实际发生的行政道歉致歉事由未作出规定时，可以通过“宪法人权条款”发挥直接效力的方式为行政道歉提供规范支撑，以取代非规范性的政治责任作为行政道歉的法理基础。

2.行政道歉人权话语的致歉事由覆盖性优势

行政道歉责任话语在致歉事由上存在忽视个体权利、非精神性权利和普通权利损害事件的问题，并未实现对基于“以人民为中心”的政治理念或政治伦理应进行行政道歉的致歉事由的全覆盖。从理论视角看，人权话语相对于责任话语，在行政道歉致歉事由上具有延展性优势，有利于实现行政道歉致歉事由的全覆盖。人权话语本身涉及社会生活的方方面面，既包括传统的政治领域的政治（自由）权利，也包括20世纪被广为认可的经济社会领域的经济社会权利，还包括环境权、个人信息权等逐渐被证实的新兴权利。人权话语的广泛涵括性和对新兴权利的包容性，使得将人权话语作为行政道歉致歉事由的法理基础能够因时因势灵活延展行政道歉致歉事由。例如，在个人信息保护行政法律规范尚未形成体系、行政机关对个人信息保护的责任未能得到有效界定的情况下，如果以责任话语来认识与政务公共数据泄露相关的行政道歉问题，就会产生行政道歉逃逸的可能。由于既有法律规范尚未形成，在无法进行责任判定的情况下，政务公共数据泄露就难以被纳入行政道歉的致歉事由。此时，基于政治理念或政治伦理本应当进行的政务公共数据泄露的行政道歉，就有可能被逃逸。如果以人权话语来认识这一问题，个人信息权（益）作为《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国个人信息保护法》规定的法定权利以及作为得到学界广泛认可的公民基本权利，在政务公共数据泄露中被行政机关的不作为行为所侵害，行政机关对公民个人信息权侵害的行为就可以成为行政道歉的致歉事由。由此可见，在行政道歉人权话语下，侵权行为与致歉事由之间建立了直接联系。而在行政道歉责任话语下，侵权行为与致歉事由之间的联系，则需要责任判定的转介环节，一旦在责任判定的转介环节出现障碍，就会导致行政道歉致歉事由的缺失。

人权话语下的行政道歉致歉事由所具有的延展性优势具体体现在两方面。一方面，从致歉事由涉及对象角度看，行政道歉人权话语能够实现从个体到群体的致歉事由对象全覆盖。在行政道歉责任话语中，由于以群体为对象的行政机关违法行为或不作为行为往往会造成重大损失或恶劣影响，更能够触发责任判定机制，继而在责任判定的基础上作出行政道歉。因此，行政道歉的致歉事由主要关注以群体为对象的行政机关违法行为或不作为行为。行政道歉人权话语则强调行政道歉的价值目标在于对公民的权利救济、实现公民的主体性。因此，行政道歉人权话语在致歉事由上的根本关注在于对公民个体造成的损害。如果将群体权利（公共利益）理解为个体权利的集合，那么行政道歉对公民个体权利的根本关注与对群体权利（公共利益）的关注并不冲突，则行政道歉人权话语能够实现作为致歉事由对象的个体与群体的统一。另一方面，从致歉事由涉及事件性质角度看，行政道歉人权话语能够以对个体权利的关怀为支点，实现从普通权利损害事件到造成重大损失或恶劣影响的事件的致歉事由全覆盖。在行政道歉责任话语中，行政道歉的致歉事由主要关注行政机关违法作为或不作为行为造成重大损失或者恶劣影响的事件，这依旧是一种以“事”为中心的管理思维，并不符合“以人民为中心”的发展思想“对人的地位与意义的高度认可”［15］的要求。因此，强调对“人”的根本关注的行政道歉人权话语，一方面，主张将行政机关对个人的未造成恶劣影响的普通权利损害事件作为行政道歉致歉事由；另一方面，在造成重大损失或恶劣影响需要作出行政道歉的事件中，主张行政道歉的目的不在于传达对重大事件责任归属的判定结果和“息事宁人”，而是保障在重大事件中权利受到侵害的诸多个体的人权。

3.行政道歉人权话语的制度功能凸显优势

在行政道歉责任话语中，行政道歉被视为问责体系的组成部分，对行政道歉的理解认识和规范塑造主要是在行政组织法的层面展开的。因此，尽管行政道歉存在着精神性权利救济的溢出效果，但其根本属性仍是问责机制的外部表达，核心功能仍然在于在行政组织法层面实现“权责统一”。按照行政救济的性质是一种对被行政行为所损害的公民权利法律补救机制的认识［16］，以人权话语来理解和认识行政道歉，主要在行政救济法的层面展开，按照行政救济法的理念和基本框架进行行政道歉的制度建构。虽然行政道歉仍然与问责体系之间具有紧密联系，但是按照行政救济并非“对行政主体的一种惩戒”［17］的基本立场，行政道歉在制度功能上表现出与其他具有惩戒色彩的问责机制的不同。因此，在行政道歉人权话语下，行政道歉根本的制度功能在于以道歉的方式实现对被行政行为侵害的公民权利的补救。由此，在人权话语下，行政道歉不再存在与问责体系中其他问责机制在制度功能上混淆的问题。

三、“以人民为中心”人权话语行政道歉的服务功能转向

将人权话语作为理解和认识中国行政道歉制度的法理基础，要充分理解新时代中国人权理论与人权话语的核心要义和发展方向，以此为基础构建行政道歉人权话语的制度路径。

（一）“以人民为中心”人权话语行政道歉服务功能转向的内容

在“以人民为中心”的新时代人权话语下，人权保障呈现出从被动保护向主动“服务”的转向，行政道歉制度也应当按照人权话语向“服务”意涵转向的趋势，在致歉事由和道歉表达方式上实现服务功能转向。

1.“以人民为中心”人权话语的服务意涵

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在“以人民为中心”的发展思想推动下，我国的人权话语也随着社会主要矛盾的变化而不断发展创新，形成了具有鲜明人民性的人权发展道路和“以人民为中心”的人权话语。

“以人民为中心”的人权话语相对于传统人权话语更加凸显了服务意涵，即人权事业由党政机关“应答式”的被动人权保障，转向党政机关“将重视人权贯彻进执政的全方位、全过程中”［18］，以主动服务来优化人权治理，回应人民人权诉求。“以人民为中心”的人权话语与新时代人权发展道路中强调人民主体地位和“美好生活权引领新一代人权”［19］具有紧密联系。一方面，“以人民为中心”的人权话语强调“人民性是发展中国人权事业的最显著特征”［20］，并始终将实现人民的主体地位放置于人权发展的首要方面。在人权发展中实现人民主体地位的关键在于，“让人民成为人权事业发展的主要参与者、促进者、受益者”［21］。因此，只有党政机关以“服务”的态度，通过实践调查研究主动了解人民群众的人权诉求，以事前预防的方式主动解决人权事业发展中的困难和障碍，才能够按照“以人民为中心”的人权话语的要求真正实现人民在人权事业中的主体地位。另一方面，2018年，习近平在致纪念《世界人权宣言》发表70周年座谈会的贺信中，创造性地提出“人民幸福生活是最大的人权”的论断，这一重要论断为新时代人权话语指引了发展方向。美好生活权论断的提出，意味着在保障生存权和发展权的基础上，要从人权发展的高度实现人民对美好生活的向往，要以人权诉求的方式保障人民对美好生活的需要［22］。因此，以美好生活权为核心的新时代人权话语，要求党政机关必须通过更加积极主动作为的“服务”方式，在人权事业“没有最好、只有更好”的发展进程中满足人民群众日益增长的对美好生活的诉求。“以人民为中心”人权话语的“服务”意涵，要求增强行政道歉主体的致歉主动性与真诚性，使行政道歉在凸显“人民主体地位”中真正发挥人权保障的作用，并及时回应美好生活权的要求。

2.“以人民为中心”人权话语行政道歉致歉事由的服务转向

在传统的人权话语下，行政道歉的致歉事由主要在于致歉主体侵害公民权利的违法作为或不作为行为。从致歉事由来看，行政机关更多表现出因违法而被动道歉的态度，即以“应答式”的人权事后救济理念来作出行政道歉。在“以人民为中心”人权话语下，行政道歉的致歉事由要从“做错了”和“没有做”的合法性事由扩展到“没做好”的合理性事由。为了满足人民对美好生活的更高期待，不仅侵害公民权利的违法行为和不作为行为应当成为致歉事由，侵害公民权利的不合理行为也应当成为致歉事由。例如，在我国国家治理实践中，存在一些由形式主义、官僚主义顽疾导致的合法但不合理的“一刀切”管理行为，尽管此类管理行为得到了法律法规的授权，但是由于缺乏科学决策和主动“服务”群众的精细化实施，往往对人民群众的日常生活带来了负面影响，距离人民对美好生活的向往有较大的差距，应该将此类不作为或乱作为行为作为行政道歉事由。将此类行为作为行政道歉致歉事由，能够以道歉方式实现对“美好生活权”的救济，督促致歉主体在“服务”中提高治理能力，以满足人民的期待。

3.“以人民为中心”人权话语行政道歉表达内容的服务延伸

在传统的人权话语下，行政道歉的表达内容主要在于对违法作为或不作为行为造成权利损害的承认和负责，以及以遗憾表示的方式征得权利受损主体的理解和原谅来实现权利救济的目标。在“以人民为中心”的人权话语下，行政道歉不仅要表达承认错误和承担责任的内容，还要说明如何通过主动“服务”的作为来实现“美好生活权”。长沙望城居民自建房倒塌事故行政道歉的表达内容就充分体现了“以人民为中心”的人权话语下行政道歉表达内容的服务延伸特点。在长沙望城居民自建房倒塌事故的行政道歉中，长沙市委书记吴桂英首先承认了违法不作为行为对公民生命权和财产权的损害，表明了对责任归属的确定，表示妥善做好安抚安置等善后工作以充分救济人民权利来征求人民群众的谅解。随后，她强调了在人民至上的理念下，市委市政府将开展“深入开展安全生产大排查大整治，加大自建房安全专项整治力度”［23］的主动作为。

（二）行政道歉“服务”功能转向的制度建构路径

行政道歉的“服务”功能转向，需要在制度层面进行统筹规划。在未来行政道歉的制度完善和制度发展中，可以通过强化“美好生活权”的国家保护义务、在党内法规建设中完善“以人民为中心”的行政道歉制度和凸显行政道歉在行政救济制度体系中的功能表达，来实现行政道歉上的“服务”功能转向，使行政道歉的制度发展能够符合新时代“以人民为中心”人权话语的要求。

1.在强化“美好生活权”的国家保护义务中推动行政道歉制度完善

“美好生活权”是“新时代中国人权话语体系和当代中国人权观中的‘关键词”［24］，是新时代“以人民为中心”的人权发展道路“服务”转向的支点。党的二十大报告指出：“必须在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。”［25］强化“美好生活权”的国家保护义务是推动“美好生活权”发展的根本途径。按照新时代“以人民为中心”人权话语的要求，推动行政道歉制度在“服务”功能转向中日臻完善，就必须实现行政道歉制度与“美好生活权”保障的有机结合，即在强化“美好生活权”的国家保护义务中推动行政道歉制度完善。

在强化“美好生活权”国家保护义务中推动行政道歉制度完善，应当从立法机关、行政机关和司法机关分担国家保护义务［26］的视角展开。首先，就立法机关而言，要通过立法完善行政道歉制度来履行“宪法委托”的“美好生活权”保护义务。具体来说，在我国未来可能进行的行政法典编纂中，可以将行政道歉列为行政法上的法定权利（后果）救济方式，并按照“美好生活权”对致歉事由和行政道歉表达内容的要求，将行政道歉致歉事由由侵害公民权利的违法行为扩展到侵害公民权利的不合理行为，在行政道歉表达内容上明确要求道歉主体既要表达责任归属、责任承担和权利救济，也要明确对致歉事由再次发生的预防措施和相关权利保障的进一步完善举措。其次，就行政机关而言，一方面，要通过主动致歉表达致歉诚意，推动人民群众对行政道歉的积极参与和有效认可，在行政道歉中凸显“人民主体地位”；另一方面，要在行政机关的主动“服务”中，积极听取人民群众对“美好生活权”的诉求，在改正既有错误或不当行为的同时，为未来工作能够满足人民对美好生活的向往奠定基础。再次，就司法机关而言，在行政案件调解中，要鼓励行政机关按照“美好生活权”的要求作出高标准的行政道歉，在保障公民权利的同时实现实质性化解行政争议［27］；在涉及行政道歉的行政案件判决中，如果缺乏法律的明确规定或法律规定相对模糊，要结合“美好生活权”的规范要求进行合宪性解释，来保障公民在行政道歉中的实体性权利与程序性权利。

2.在党内法规建设中完善“以人民为中心”的行政道歉制度建构

在我国“党政合署”“归口管理”等复杂党政关联关系对行政道歉产生实质影响下，行政道歉实现体系化的制度建构离不开党内法规建设。目前，党内法规没有对行政道歉的直接规定，只有《问责条例》涉及行政道歉致歉事由判定的间接关联内容。“以人民为中心”的人权话语，要求在党内法规建设中通过强化党内责任，推动应作出行政道歉（包括单独作出和与行政机关联合作出）的党组织、党的领导干部和工作人员或者具有党员身份的行政机关领导干部和工作人员，按照“服务”的要求主动作出、真诚作出行政道歉。对于逃逸本应作出的行政道歉，或消极、虚假作出行政道歉的党组织、党的领导干部和工作人员或者具有党员身份的行政机关领导干部和工作人员，应按照《问责条例》和《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》的要求，予以相应的问责和纪律处分。

3.强化行政道歉在行政救济制度体系中的功能表达

按照“以人民为中心”人权话语的要求，凸显行政道歉的制度功能优势，不仅要将行政道歉与行政组织法上的问责机制相区分，还要在行政救济法内部与其他行政救济方式相区分。因此，要在行政救济法的框架下进一步明确行政道歉的属性，强化行政道歉在行政救济制度体系中的功能表达，其中最为关键的问题在于行政道歉的发动主体问题。在行政救济法领域存在将行政相对人的主动申请作为行政救济发动前提的认识，按照这种认识，行政道歉发动的前提应当是公民在权利被行政行为侵害后主动提出申请。但是，这种认识在理论和实践层面都无法与行政道歉相兼容。一方面，行政道歉一旦成为“被动行为”就与道歉行为本身的主动“悔过”并请求对方理解和原谅的属性相冲突；另一方面，实践中大量出现的行政主体在其行政行为侵害公民合法权利后主动进行道歉的现象则难以被解释。有学者指出：“有关国家机关既可以主动实施行政救济，也可以依相对人的申请实施行政救济……目前，多数人将行政救济仅限于依申请而直接实施的救济，这是不全面的。”［28］按照这一认识，应明确行政道歉的发动主体应当是行政主体而非行政相对人。由此，在行政救济法内部，行政道歉应与赔偿、补偿等由行政相对人申请而发动的后果救济方式相区分，并凸显行政机关主动“服务”作为来实现权利救济的功能。

四、结语

在传统认识中，行政道歉往往与不同性质的责任相关联，由此形成了将政治责任和法律责任作为行政道歉法理基础的行政道歉的责任话语。行政道歉责任话语只能解释行政道歉的表象问题，并在我国行政道歉党内法规和法律规范极度欠缺的情况下，带来了诸多实践问题，影响了行政道歉规范作用的发挥，制约了行政道歉在规范体系中的制度完善。因此，行政道歉责任话语无法实现行政道歉的人权保障（救济）本质。行政道歉人权话语以“宪法人权条款”作为规范依据，与法治政党和法治政府建设具有紧密联系。因此，应当按照党的二十大报告要求，根据宪法的规范要求和依法行政的实践需要，在行政道歉的制度完善中落实“以人民为中心”人权话语的“服务”意涵，积极实现“美好生活权”，有效推动行政道歉的权利化、规范化、法治化转向。

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