党内法规效能分析：理论阐释及实现路径

王建国 肖冲

摘 要：在国家治理能力与治理体系现代化背景下，治理效能的概念表达不仅指向治理实效，而且具有潜在性与现实性两层维度，天然契合了现代民主政治与党内法规的价值意蕴。基于此，对党内法规治理效能的学理化透视应结合中国共产党的治理实践，以内部视角廓清其生成要素与运行结构，以外部视角与类型化思维塑造其在法治中国建设中的基本样态。目前党内法规体系已经比较完善，实现其治理效能需要关注规范体系的理性建构与落实保障之间的良性互动，尤其要侧重建立实施执行与评估反馈的制度机制，推动党规之制向党规之治的转变。

关键词：党内法规；治理效能；党规之治

作者简介：王建国（1968－），男，河南商水人，法学博士、博士后，郑州大学法学院教授、博士生导师，中国法理学研究会常务理事，主要从事法学理论、宪法学与司法制度研究；肖冲（1997－），男，河南新乡人，郑州大学法学院博士生，主要从事法学理论、党内法规研究。

基金项目：河南省高等学校哲学社会科学创新团队支持计划（2022-CTYD-08）；河南省高等学校哲学社会科学基础研究重大项目（2019-JCZD021）

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1000-2359（2023）02-0001-08

收稿日期：2022-12-19

目前世界百年未有之大变局加速演进，我国正处于两个一百年的历史交汇点。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，在国家治理的各个领域、各个方面都实现了历史性革新，使党和国家建设事业进入了新的发展阶段［本书编写组：《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2019年，第71页。］。在这一背景下，党的十九届四中全会实现了“制度建设”向“制度体系建构”的战略思路转变，并特别强调要“把我國制度优势更好转化为国家治理效能” ［齐卫平：《体系与效能：中国特色社会主义制度的国家治理效能》，《行政论坛》，2020年第1期。］。中国特色社会主义制度最大的优势就在于中国共产党的领导，以党章为统领的党内法规体系和以宪法为统领的国家法律体系的二元合治形塑了中国之治的动力结构。党的二十大对于完善党的自我革命制度规范体系进行了专门部署，其中强化党的自我革命制度保障就是坚持制度治党、依规治党，增强规范权威性，严格制度执行。在中国之治的现实情境与理论话语中对党内法规治理效能进行全景式的学理化阐释与实践性探索，有助于开创中国式法治现代化的新道路。本文以“治理效能”的双重意蕴为基础，阐明党内法规治理效能所蕴含的组成因素之辩证关系以及其所体现的功能结构，并由此提出治理效能实现的可行性路径。

一、党内法规治理效能的法理基础

治理效能最初是管理学领域的学术用语。20世纪八九十年代，随着对治理有效性的讨论与追求，在治理现代化话语体系下这一概念具备了新的理论内涵。因而，对于党内法规治理效能的法理性分析是认识其理论底色与精神内涵的重要基础，也是实现党规之治的逻辑前提。

（一）工具理性与价值理性：党内法规治理效能的二维面相

治理效能是潜在性与现实性的统一。在国家治理能力与治理体系现代化背景下，如何将制度优势转化为治理效能是新时代国家治理的新命题。在近年来的官方文件中，“治理效能”是与“制度优势”“新体制”相关联的词语。学界普遍认为制度优势同治理效能具有互相独立与互相作用的同构关系［周虎，王明生：《制度优势转化为治理效能的深层逻辑与实践路径：党的十九届四中全会精神学习体会》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学），2020年第2期。］。治理具备主体的多元性、过程的协同性、结果的价值指向性等特征，效能是在此基础上综合作用的产物。我国学者在新公共治理理论背景研究中认为，治理效能是以公共价值为底色的政府绩效，具有公共性、有效性与合法性的特征［刘强强，包国宪：《制度优势如何提升治理效能：我国政府绩效管理逻辑探析》，《学习与实践》，2021年第11期。］。从词源分析，效能概念由 “行为主体贡献才能与效力”和“事物蕴含的有利作用与潜能”两个维度所构成［吕普生：《我国制度优势转化为国家治理效能的理论逻辑与有效路径分析》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版），2020年第3期。］。第一层维度指其潜在性，是指实现效益的能力大小与强弱，第二层维度指其现实性，是取得的效益大小与高低，因而治理效能是一个潜在性（制度优势生成）、过程性与结果性（制度执行实践）、指向性（完成战略任务）相统一的概念［丁志刚，李云天：《国家治理效能研究：文献回顾与未来展望》，《行政与法》，2021年第8期。］。尤其是在现代化视野下治理效能更“强调以创新性治理整合多主体资源，实现更高的效率与正当性”［范柏乃：《政府治理的“法治—效能”张力及其化解》，《中国社会科学》，2022年第2期。］。

治理效能是“良法善治”的写实性描述。党规之治是以“信仰”为核心，形成从内圈到外圈认同强弱依次递减的结构，并由此衍生由“命令-服从”到“示范-引领”的差序治理格局。从“党的领导”到“党的全面领导”的话语转换，突出了中国共产党是多元治理主体的核心领导力量，并通过党内法规制度体系嵌入、融合于国家治理领域的各个领域［蒋明敏：《国家治理现代化视域下党的全面领导：制度优势与治理效能优化》，《江海学刊》，2020年第4期。］。其间，“共产党是政治价值的提供者，而国家是理性化的权力运作机器”，党规是“承载意义的强价值性规范系统”［朱方林：《论双规法治：复规范性的中国叙事》，《中外法学》，2022年第5期。］。由此，党内法规将党的领导这一抽象原则具体化为治国理政与从严治党的各项活动，并同国家、社会产生互动关系与互动效果，完成制度形式向实质目的的转化，这就是党内法规治理效能的外在表现形式。同时，党内法规治理效能所具备的内在价值指向，是“良法”向“善治”的递进［郭晔：《法理：法实践的正当性理由》，《中国法学》，2020年第2期。］。

（二）合政治性与合法律性：党内法规治理效能的逻辑应然

现代政治是民主政治，亦是政党政治。现代民主政治是契约政治替代原有的伦理政治，个人完成政治解放并摆脱对共同体的依附而形成的［张力伟：《论责任政治：政治生活的责任逻辑》，吉林大学博士毕业论文，2020年。］。这产生了两种结果：其一，传统国家的公权力在契约理论中成为全体人民共同掌握的职能，并在宪制下通过选举打破了以往统治者－被统治者单向维度而形成了委托－代理双向负责的制度架构，以权利为基础构建了现代国家。这种契约式的国家建构逻辑决定了人民需要对国家产生稳定的认同感，这种认同感建立在有效治理的基础上［林尚立：《现代国家认同建构的政治逻辑》，《中国社会科学》，2013年第8期。］，因而由此产生的责任政治也由“对人民负责”与“宪制之上的政治”两部分构成，其代表更身负政治责任和法律责任双重责任［门中敬：《我国政府架构下的权力配置模式及其定型化》，《中国法学》，2021年第6期。］。其二，国家与社会相互分离独立又相互依存，产生了互动的公共领域。国家和社会之间的这种相互独立的关系决定了二者之间的互动尤其是國家的介入不是控制性的，而是协调和补偿性质的。在经历了组织化公共生活、私域性公共生活不同阶段后转为双方共同构建的公共生活。由此意味着在有机公共生活中，治理之责任不仅应体现在政府方面，其他主体也应承担起治理责任。否则，一方的责任的缺失就意味着互动关联的治理主体行动受阻［林尚立：《构建民主：中国的理论、战略与议程》，复旦大学出版社，2012年，第44页。］。

（三）自主与嵌入：党内法规治理效能的实现前提

我国处于多重现代化任务叠加的阶段，复杂的国家与社会情况给单向的治理维度提出了系统性难题，这并非一元的国家法律体系能够实现的，而是需要多种规范同向发力。因此，由“法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范”构成的规范多元体系构成了现代国家治理的规范依托［刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》，2019年第7期。］。有学者认为多元规范体系与传统规范体系相比主要涉及两个基本问题：法律之外的规范之于法治的意义，以及法治对这些规范的协同［彭小龙：《规范多元的法治协同：基于构成性视角的观察》，《中国法学》，2021年第5期。］。各种规范在法治精神的统领下也以自身的认知观念、制度结构、行动实践互相影响，共同推动大法治格局的形成与完善。基于此，完善多元规范体系建设要遵循三个原则：一是要坚持在“宪法法律内活动”。在“宪法法律至上”的原则下，各种规范体系既要以法律作为秩序红线，又要在多元规范的相切与相交处维持自身的德性与活力，互动互助，协同共治。二是要保证多元规范在价值导向上的同向性与体系构建上的协同性。较为强势的规范不应当利用优势地位压制其他规范的发展，反而要得到其他规范的支持，形成对文明的内在支配力［罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆，2010年，第10-11、37页。］，在多元规范的体系中互相证成关联规范的行动理由。三是要保障规范内部的相对独立性与核心功能。以宪法法律为统摄的多元规范体系中的协同互动不是法律中心主义也非法律多元主义，不能模糊法律同其他规范的定义。由此观之，党内法规治理效能既立足于党规之内部结构的科学化与逻辑性，也通过内部结构与外部结构的耦合作用于法治中国建设［王夏杰，商继政：《论党内法规体系在法治中国建设中的功能：基于“结构—功能”分析框架》，《党内法规理论研究》，2022年第1辑。］。只有各种规范独立自主，并且科学定位其在多元规范结构中的角色，才能保证“大法治”体系在面临多重治理需求时有可资使用与选择的资源。

二、党内法规治理效能的结构性分析

治理效能在中国式现代化路径中拥有更为复杂的逻辑内涵，与之相对应，党内法规治理效能的实现必定受到多元因素的叠加影响，但这些元素生成治理效能的机理并不是没有规律可循的。通过对党内法规治理效能的运转结构分析，既能厘清党内法规治理效能何以生成，清晰认识其运作机理与有机组成元素，也可以为制度建设提供理论导向。

（一）资源基础：历史性与现实性相统一

制度在历史中形成的稳定结构是党内法规运行的天然资源。新制度主义认为历史是“渐进的制度演化过程”［道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社，2008年，第149页］。某些零散的行动趋势一旦聚合成为社会互动的规则就具备自我强化的结构，展现出一定时空领域内的秩序性与稳定性，而人们依据稳定社会规则的行为规律就具备了对传统的路径依赖。一方面这是由于稳定的社会规则赋予某一因果关系以期待可能性，理性人即会在规则秩序内追求期待的利益；另一方面对于国家而言，可期待的行为规则结构是将过去、现在与未来联结的信赖关系，降低了治理成本。因此，制度与社会互动结构所产生的治理效能需要依赖已有规则体系的绩效资源。就党的领导而言，中国共产党诞生以来带领中国人民在中国革命和国家建设领域完成了一系列伟大成就，历史事实有力地证明党的领导制度所具有的优越性。这种政治制度的优越性是在长期的实践和探索中自然浮现出来的，是党内法规发挥治理效能的重要基础。

历史绩效产生制度信任的同时也要求良好的制度具备对于现实的回应能力。由于制度信任并不会在时间的演进以及空间的跨越中一成不变，所以制度优势是一种相对优势而非绝对优势［燕继荣：《制度、政策与效能：国家治理探源：兼论中国制度优势及效能转化》，《政治学研究》，2020年第2期。］。基于此，党内法规治理效能的现实性主要有三个表现：（1）现实性是党内法规治理效能生成的基础性资源。在多元规范的社会结构中党内法规的制定、解释、执行、监督、实施评估等配套措施要因时而定，借势而行，在治理制度形成的问题导向、经验总结、理想建构三个阶段中充分考虑规范得以生存的历史文化、社会语境与未来预期，要让党内法规制度基于党内共识、合乎法治精神、符合治党执政规律，落地有根，生长有序［宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社，2021年，第87页。］。（2）现实性同时还对治理效能的发挥具有制约作用，党内法规作为一种公共产品存在着供给和需求的辩证关系。规范在经济本质上是影响竞争关系中组织与个人的社会资源，受制于本身的稀缺性和人的理性的有限性，制度供给和制度需求间并不总是平衡的。在制度供求关系上，党内法规制度建设的理想目标是实现制度总供给与总需求的动态平衡［宋功德：《推进党内法规制度“供给侧结构性改革”》，《党内法规理论研究》，2021年第1辑。］。这决定了党内法规制度体系应按照客观规律稳步推进，要合理评估预期效益，考虑党内法规制度变动的成本问题。对于特定事项以较高位阶的规范形式制定党内法规必然会扩大规范的影响力进而提升治理效能，但是这种立规成本以及规范运行成本必然更高，因而以问题为导向是党内法规体系建设的当务之急。（3）理性的规范体系建构在资源定量的基础上能实现效能最大化。例如古之田忌赛马、今之家庭联产承包责任制等，通过制度优化实现了资源利用效益的增加。

（二）动力来源：政治性与权威性共驱动

党内法规本质上是党统一意志的体现，其具备的治理效能是党作为中国特色社会主义事业最高政治领导力量的势能延伸。党内法规“在整个国家制度体系中居于政治领导地位”，其治理效能既是党规调整党的领导与建设的规范力作用于管党治党的全方位影响，也表现为党总揽全局、协调各方的领导力作用于党和国家发展建设的全方面功效［魏治勋：《党内法规特征的多元向度》，《东方法学》，2021年第1期。］。 可以说，党内法规的治理效能直接与党在国家社会中的结构定位息息相关，在党的十八大之前，党的领导在文义表述上主要涉及思想领导、组织领导与政治领导，而当前党的领导贯穿于各个领域、各个层级、各个阶段，是全面领导，这点不仅体现在以党章为统领的党内法规体系中，也体现在以宪法为统领的国家法律体系中。由于新型党政关系的创造性实践以及党组织、党员对国家与社会结构的高维度深层次全方位的嵌入，“讲政治”对于党组织、党员在业务工作中具有深刻的指导性作用。因此，将党的决策部署通过组织化的程序落实到下级组织的各项工作中，既是业务指导，也是压力责任。

党内法规治理效能与政党、政党治理规范的权威性息息相关。菲尼斯将权威看作是人们依此行动的一种排他性理由［约翰·菲尼斯：《自然法与自然权利》，董娇娇等译，中国政法大学出版社，2005年，第188页。］；拉兹则提出服务性权威理论，认为权威虽具有优先性但是应提供给人们正确理由的指导，是一种合法的权威［杨海坤，樊响：《一条宪法方法论的新进路：基于对服务型权威理论的评析》，《浙江学刊》，2015年第3期］。现代政党制度具备国家与社会的双重属性，是政治正当性（社会认可）与合法律性（国家认可）的统一，从马克思主义理论视野与苏联、东欧共产党执政失败的经验来看，最广大人民群众的支持才是政党执政与领导的根本保障。

（三）统摄范畴：思想性与实践性相结合

不同于法律只调整思想无涉性的行为，党内法规还注重引导人们的内心思想，包括信仰、理论、观念等。党内法规体系作为承载价值的规范体系，根据指涉主体的觉醒/唤醒实现机制的差异性而具有双重治理效能，即对内的道德自主性与对外的行为审视性。道德自主性是党内主体持续证成道德目标的过程，行为审视性是群众对于党的行为的监督以及党的自我纠偏。党内法规具有思想性，即强调指导思想的先进性、科学性、真理性和一元性［管华：《党内法规制定技术规范论纲》，《中国法学》，2019年第6期。］。通过思想教育强化党员对党的意识形态、政治纲领、纪律规范等的认可和接受，并在此基础上形成“长期性、稳定化、倾向性的行为支持”［吴峥嵘：《中国共产党的组织认同：党内集中教育的经验类型与优化路径》，《江海学刊》，2022年第3期。］ 。我们党向来注重思想建党与制度治党相结合，而思想建设最终要依靠制度建设推进。党内法规对于党员的思想修养提出了诸多要求，比如“坚定政治信仰”“增强四个意识”“全心全意为人民服务”“不惜牺牲一切为共产主义奋斗终身”等类似的党言党语不仅在党章以及关于党性修养的党规之中可以找到，在党的领导制度建设、纪律建设、队伍建设多种党规中也都有涉及。在调整方式上，一方面，对于党员的内心世界主要通过学习与教育方式进行，包括自主學习、专题教育、干部培训、媒体宣传、实践锻炼等形式，实施了“三严三实”“两学一做”“三会一课”“互联网+党员教育”等具体措施；另一方面，在相当一部分党规之中都将思想性要求转化为党员具体的义务与行为模式，并建立了相应的激励机制，像“惩前毖后，治病救人”原则、监督执纪“四种形态”都体现了党员思想教育的重要性。

思想是行为的先导，行为是思想的体现，对于思想建设的治理效能往往是通过外在行为予以表现的。“哲学在马克思那里发生了突变，从一种解释现实的理论，突变为批判和推动社会实践的哲学思考。”［威廉·格斯曼：《德国文化简史》，王旭译，广西师范大学出版社，2017年，第180页。］纵观党内法规制度体系的发展史，可以发现它不是脱离国家和社会的理论书斋，而是中国共产党在百年领导革命建设历程中的实践结晶。法治是具有鲜明实践性的事业，它通过法治之原则进行统摄，在实践性诠释中遵循着证成原则与符合原则。这要求行动者必须去判断，赋予实践以何种精神遵循，可以将其参与的实践塑造成为该精神原则的最佳诠释，而且对该精神原则的诠释，应该与业已存在的规范体系以及实践形式保持最大程度的融贯性。“党内法规要形成整体化的存在，关键就在于党内法规所承载的价值目标必须一以贯之”，并具有“耦合结构”（各个子系统区别又一致）和“融贯结构”（不同等级党内法规之间的一致性关联）［魏治勋：《对党内法规体系概念与结构的审思》，《法学论坛》，2022年第6期。］。在总统摄性原则之下，与具体的“政治价值、法治价值、民主价值、正义价值和效能价值”形成完整的党内法规价值体系［王立峰，孙文飞：《新时代党内法规建设的价值取向：基于扎根理论的探索性研究》，《理论与改革》，2022年第3期。］。

三、党内法规治理效能的类型化分析

类型化思维有助于清晰地呈现党内法规治理效能的多种样态。在法治中国建设的语境中，对党内法规治理效能的理论阐释既应遵循规范体系的结构生成规律，也应以外部视角观察党内法规的运作动态。在中国共产党领导人民进行社会革命与国家建设的现代化过程中，党内法规与其他单元的规范体系共同描绘了多元的社会结构，时代呼唤一个组织严密的现代化共同体以聚合代表广大人民意志完成诸多艰巨任务。如前所述，中国在现代化过程中既要保持、发挥这样的能力，又要以法治精神化解治理与发展的张力，党内法规的内在秉性与中国现实社会基础具有天然的契合性就是其治理效能类型化分析的基础。

（一）意志表达与聚合效能

意志表达与聚合是党的意志形成的前提。意志是人自觉地确定目的，并根据目的调节支配自身的行动，克服困难，去实现预定目标的心理倾向。意志的现实性表现为有目的的支配行为，对于客观事物进行认识才能产生确定的价值倾向进而引导自身的活动。就党内法规治理效能的对应客体而言，既涉及党的意志、人民意志与国家意志，也涉及党员个人意志与组织意志等，其中有些是直接影响的，有些是间接作用的。

党内法规必须让全党意志统一、行动一致，才能应对革命年代的残酷斗争、建设时期的历史任务。中国国情决定了中国共产党是一个高度组织化、党员人数庞大的政党，如何让全党团结得像一个人一样是一个重大的理论问题。政党意志既是一个政党的政治理想、政治理念、政治情感等的集中反映，也应是“制度化的思想体系”［刘红凛：《政党政治与政党规范》，上海人民出版社，2010年，第44页。］。政党意志可以体现为多种客观载体，但是党内法规的规范逻辑结构更能集中地体现党的意志，党规之治的内在规定性就在于其能整合内部零散的集体意志和个人意志形成党的统一意志，既有宏观部署，也有中观对策方案和微观决定，反映党的意志完整而精准。全面的认识是统一意志形成的前提，完善的党内法规应保障党内民主，实现权力与职责相统一、权利与义务相对应，在整合过程中既要充分发扬民主，保证相关党组与党员的表达自由，也要坚持集中，一旦形成统一意志，就要在全党贯彻执行。这种聚合性的价值认同可以消解规范的形式价值与实质价值之间的张力。

（二）行为规范与引领效能

党内法规既能提供稳定的行为规范预期，也持续以示范价值引领社会。党内法规是一套可以普遍适用的行为准则体系，广义上的领导与建设行为是党内法规规范的客体，推进国家治理体系与治理能力现代化的重中之重是要从严治党，将党的行为纳入法治的轨道。中国法治道路的开启是建立在对人治反思的基础上，中国现代化建设的实践逻辑与政治语境决定了“没有党规党法，国法就很难保障”［邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》（1978年12月13日），《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年，第147页。］。党内法规同国家法律不同之处在于，前者不仅指向行为也调整思想；与伦理道德的差异之处在于，它的思想规范力可以更为有效地转化为行为引领力。

基于差序格局下各个主体对于党的宗旨原则认同的强弱，党内法规的规范与引领方式既应内外有别，也应层次递进。有效地发挥其行为规范与引领效能应注意以下两点：（1）厘清党组织行为与党员行为的边界，既要防止行为越界同其他场域的准则规范相冲突、相矛盾，又要警惕规范空白给权力任性留下空间，从严治党，当仁不让。对于党内关系进行规范要精准匹配，党员中的领导干部、非党员的领导干部以及普通党员在适用党内法规时因身份而异，领导干部是“关键少数”，自然比普通党员多一层义务，多一重责任。（2）对于党外关系进行引领要以党内法规制度的激励、支持、引导、监督、联系、教育等“软”方式为主，要靠先进的思想、科学的理论、优良的传统作风示范倡导，灵活运用党内法规“段落+条款”的篇章体例，保持价值体系的开放性与统合能力。“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”［习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》，2019 年第 4 期。］。党内法规产生良性的规范效能就能利用党的组织网络在党内外释放巨大的影响力，激发道德主体能动性，促进党的决策部署、政策措施等高效率、高效益转化为治理效能。基于此，规范与引领效能与第一种效能也呈现出“从群众中来，到群众中去”的传导互动逻辑。

（三）系统组织与优化效能

国家治理体系与治理能力现代化主要体现在治理制度的现代化，承担建章立制功能的党内法规是治理制度的进一步提炼与转化。制度体系都是由不同要素排列组合而成的具有共同目标的有机整体，每一项制度就像一个绳结，同时也与其他制度联结构成网格状的系统性结构，并非以孤立的状态存在。

系统组织与优化效能通过党的组织领导体系的纵与横、内与外互相交叉的立体网格结构呈现出来。从横向截面分析，在制度建设上，党内法规构建了以党的委员会为中心的左右联结的制度体系，它随着社会革命与治国理政的需求变化动态调整內外组织架构。以党章中的组织架构为例，中国共产党的相应机构作为社会事实从建党以来就存在着，作为规范事实最早是由具有党章性质的一大纲领以及之后的党章确立的。二大党章最早确立了党员、组织、会议、纪律、经费的部门组成结构，之后四大党章继续细化，并增加“监察委员会”一章，以适应战争和革命年代的要求［本书编委会：《中国共产党历次党章汇编（1921-2017）》，中国方正出版社，2019年，第64-69、93页。］。当前，为了加强党的领导，有效发挥党总揽全局协调各方的作用，以党组将党的领导延伸到了非党组织；在制度运行上，党规建立了决策、执行、监督三位一体的运行体制，科学配置党组织权力与责任，构建以党员义务为主导的权利-义务模式。从纵向截面分析，强大的组织制度是贯彻党的统一意志的物质基础，党的中央组织、地方组织、基层组织是上下联动的三个层级，党的上级组织、宣传、统战等职能部门又和本系统下级部门具有工作上的指导关系，同时也对同级党委领导的党组织间具有管理关系，纪委则与同级党委领导的党组织形成了监督关系；在非党机关设立的党组则领导本系统的工作［宋功德，张文显：《党内法规学》，高等教育出版社，2020年，第147-148页。］。这种立体网格状结构层次分明，配置合理，互动有序，在革命战争年代以及国家建设时期填补了中国传统社会低组织化的治理资源缺口，有效发挥了党的协调、动员能力，是中国共产党攻坚克难完成国家现代化、实现中华民族伟大复兴的法宝。

四、党内法规治理效能的实现路径

对于党内法规治理效能的结构透视以及类型分析可以发现，它的实现是多重因素协作反应的结果，相较于其他规范具有独特的内在逻辑与路径选择。我国目前已经形成了比较完善的党内法规体系，在中国特色社会主义法治体系构建的“大法治”格局中应以它特有的规范品质与精神内核为导向发挥其治理效能。除了持续增强党规自身的体系性科学性，也要通过制度机制保证它的落实实施，发挥自身的政治与权威优势，与其他治理资源实现协同共治。

（一）规范更新与协同机制

规范更新与协同机制是党内法规治理效能实现的基础前提，党内法规要具有实效，必须从抓党内法规的规范体系的源头出发［莫纪宏：《党内法规体系建设重在实效》，《东方法学》，2017年第4期。］。多元规范是自变量与因变量互动的动态体系，在体系中某一规范的可能性会成为另一规范的现实性，并使得这种现实性成为其他规范选择与参照的材料。同时这种动态的转换能力是以规范的自我主体性为前提的，因而党内法规体系越是具有自相容性、自运转性，越是能实现多元规范协调共治之功能。规范更新与协同机制的构建应遵循以下三点：（1）坚持顶层部署，全局谋划。十八大之前党内法规规范体系的生成自发性因素较多，叠床架屋、效力冲突，各个领域党规完善度不一，体系性建设应集中解决一些领域党内法规缺乏主干性党规失之于散的问题，也解决一些高位阶党内法规缺乏下位党规提升操作性的问题［孟涛：《党内法规体系的形成与完善》，《法学研究》，2021年第6期。］。（2）完善党内法规的运行机制推动规范体系的良性运转，以制定、清理和审查为契机突出党内法规的自身特性，在利用其他规范治理资源的同时防止规范间的过度泛化、规范界限模糊。（3）贯通党规与多元规范的转介与联通渠道，尤其要注意国家法律体系为党内法规的运转与活动划定的原则范畴，在此基础上科学配置各个规范的治理资源，保证各个规范互动畅通，同向发力。

目前首要问题是尽快建设多元规范的联结机制与备案审查制度。以构建党内法规体系与道德体系的联结机制为例，十八大以来中国共产党坚持以德治党与依规治党相统一，并进一步提出社会主义核心价值观入法入规、理想信念是思想建党的首要任务等重要理论。因此，党规内部应以党章为统领，优化具体规范的“道德性”要求条款，并在选拔、考核、监督方面建立先进典型的正反激励机制。另外，以党规国法备案审查联动制度为例，目前党内法规体系在与国家法律协同上依然存在着难题症结，其备案审查的“合法性”审查标准面临着法律解释权的诘难，党政联席会议制度也有形式大于实质、配套措施空白、审查主体单一等诸多问题［欧爱民，陈淑霄：《新时代党内法规备案审查制度升级的四个面向》，《法治现代化研究》，2021年第4期。］。对此，党内法规备案审查制度要在现有规范基础上完善审查启动的方式、补充提起审查的主体，并以法律备案审查制度为参照分别建立合章性审查与合规性审查机构，构造党政高度合作的联合审查程序［秦前红，苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径：兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2016年第5期。］。

（二）适用与执行机制

党内法规的生命力在于实施，适用与执行机制是制度优势转化为治理效能的核心程序。制定良规是前提，执行法规是关键［秦前红，庞慧洁：《地方党内法规制定质量研究：以制定程序为中心的考察》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版），2020年第1期。］。 在党内法规适用与执行的过程中同其他规范一样会遇到难题，其中既有制度体制、文化环境、主体意识的共性问题，如科层制与条块系统的固有顽疾、痕迹管理与形式主义带来的制度空转、规则意识不强等，也有党内法规自身的个性问题，如党规缺乏可操作性、监督与激励机制的不完善。因而在客观分析党内法规适用与执行机制的基础上激活其内在特质，对症下药，是打通实施之症结的重点。

基于此，要依靠党内法规较之于其他规范具有独特的“政治势能”［有关“政治势能”的研究理论，参见贺东航、高佳红：《政治势能：党的全面领导提升社会治理效能的一个分析框架》，《治理研究》，2021年第5期；郑智航：《党内法规执行过程中的政治势能》，《行政论坛》，2021年第3期。］。中国共产党注重制度治党与思想建黨相结合，政治大局下的“制度”与“思想”是党内法规适用与执行的双元驱动力。党内法规的适用与执行机制分为以下三种模式：（1）权威推动的压力机制。作为一种制度，党内法规的效能发挥需要组织权威予以推动，中国共产党的全面领导能统筹协调各个系统，以强大的聚合能力与高位推动作用突破科层与条块壁垒，将党规落实与政治责任联系起来。（2）宣传教育与价值实现的内化机制。要通过政治学习与宣传教育改变优化党组织与党员的认知结构，以思想力和认同感提升党性强化执规用规守规主体的道德归属感和自我实现感，除了中央发布的各项学习决定，各地党委也要牵头在学习小组的基础上建立学习情况记录与积分制度，培训专业人才，以点带面［潘博，王立峰：《党内法规执行的动力机制研究：基于嵌入性理论的分析视角》，《河南社会科学》，2021年第1期。］。（3）激励与监督的驱动机制。要拓展正向激励机制，在立规时增加授权性与奖励性规范，开设物质激励与精神激励，建立执行评价机制，并与晋升考核、先进荣誉挂钩，同时健全负向激励机制，通过明确执行不力的责任形式与内容、细化执行主体职权与责任，建立常态监督与巡视巡察监督、内部监督与外部监督并举的监督制度，各地党委还应定期公布执规用规情况并制定责任清单［曾钰诚：《党内法规执行责任制的制度内容及其优化》，《甘肃社会科学》，2021年第3期。］。

（三）评估与反馈机制

建立健全党内法规评估和反馈机制是治理资源优化配置、提升制度优势产出治理效能的重要保障。党内法规治理效能因从严治党的纵深推进与社会经济发展变化而具有历时性特征，促进党内法规提质增效实现高质量发展应以供给侧结构性改革为牵引，提高供给结构对“消费终端”的适应性和灵活性。党内法规是从实践抽象得出来的规则理念并通过形式逻辑表现的价值实体，这就证明它的科学本质是论证说服性的而不是决断性的，因而党内法规何以为之、如何为之，要经由实践持续反思性追问以弥合规范与事实之间的间隙。目前我们已经形成比较完善的党内法规体系，已经解决了静态制度供给的基础问题，要在规范与社会结构性耦合、与行动者博弈的过程中将党内法规变现为党规之治，形成制度需求－制度供给动态均衡的良性循环，向建设完善的党内法规体系的目标前进。

治理效能取决于多种因素，是制度质量、制度需求、制度环境、制度间联动等综合反应的结果，评估与反馈机制是把握治理效能生成规律的首要方式。党内法规的评估机制分为立规前、立规中、实施后三个阶段，各个阶段的功能指向不同，逻辑依次递进：“立规前评估决定了党规调整的利益导向，即立与不立、为何而立；立规中评估属于利益的调整，即如何去立；而实施后评估则属于对党内法规实施效果的检验，亦是评估体系的最重要组成部分。”［王建芹，刘丰豪：《党内法规实施后评估范围的若干问题研究》，《河南社会科学》，2020年第6期。］鉴于此，要设立科学的评估标准，避免制度重叠、资源浪费。立规前注重立规的必要性评估，立规中注重立规的质量性评估，立规后更注重立规的效益性评估。目前考虑到规范性文件的实践作用，应当将起到“文件造规”功能的规范性文件纳入评估范围，同制定、备案、清理等程序形成制度关联。在以国家法律立法评估制度为参照体系的同时，针对党内法规政治性要求与思想建设的要求，建立党内法规独特属性的评估标准。另外，鉴于党内法规体系总体上说理性较强、操作性薄弱的表现样态，应设置党内法规中程序性规范的评估，落实原则性条款的规定，增加制裁性与救济性条款［崔凯：《党内法规程序条款的价值阐述及优化进路》，《学习与实践》，2022年第10期。］。另外，广义的党内法规反馈机制包含了备案、评估与清理机制的部分内容，但更侧重于问题的发现输入与调节处理。目前中央与地方各级机关应建立以问题为导向的党内法规年度综合报告与专项报告，作为中央持续推进党规体系立改废释纂的实证资料，同时应尽快建立党内法规数据库与典型案例制度（涉及制定、适用、执行等各个关节），汲取各地有益、成熟的经验，实现对下级机关的业务指导。因而，评估与反馈机制有助于我们以正向绩效证成某一制度的合法合理性，亦是党内法规体系的程序性反思与修正，是多元规范互动的实证性考察，避免党内法规体系建设与制度实践“两张皮”。

五、结语

国家治理体系与治理能力现代化是党的十八大以来我国最重要的战略部署与理论议题，治理效能的重要性在中国特色社会主义制度逐渐完备的背景下已然突显出来。在中央作出“已经形成比较完善的党内法规体系”的科学论断后，如何发挥党内法规治理效能为党内法规体系向更加完善的境界进发指明了道路。我国党规国法的双轨规范模式继承于中国传统礼法范式，生成于党领导人民实现中华民族伟大复兴的生动实践。因此党内法规的建构逻辑在于使得权力更好地为人民服务而非造成权力在国家治理过程中的低效或缺席。当下做好中国的事情关键在党，要解决“大党独有难题”，就要坚定不移地从严治党，加强中国共产党在社会主义建设中的核心领导地位。党内法规体系建设的理论逻辑与实践面向应当围绕这一“核心领导地位”持续为党的全面领导提供制度资源与绩效证成，在更加完善的阶段同国家法律体系、社会规范体系共同构成中国式现代化的发展驱动力。

The Governance Efficiency of the Party Laws and Regulations：Theoretical Interpretation and Realization Path

Wang Jianguo，Xiao Chong

（Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China）

Abstract：

In the context of the modernization of national governance capacity and governance system，the concept of governance efficiency does not only point to the effectiveness of governance， but has two dimensions： potential and reality，which is in line with the value of modern democratic politics and the Party laws and regulations. Combined with the governance practice of the Communist Party of China，the theoretical interpretation of the governance efficiency of the Party laws and regulations needs to clarify its generation factors and operating structure from an internal perspective，and shape its basic form in the construction of rule of law in China from an external perspective and typological thinking.At present，the Party laws and regulations system has been relatively perfect， but to achieve its governance efficiency，it is necessary to pay attention to the benign interaction between the rational construction of the normative system and the implementation，especially the establishment of an institutional mechanism for implementation，evaluation and feedback，so as to promote the transformation of the system of the Party regulations to the rule of the Party regulations.

Key words：the Party rules and regulations；governance efficiency；the rule of Party regulations

［責任编校 张家鹿］