非政府组织参与公共危机管理问题研究

赵昕 刘倩伶

摘 要：公共危机管理是在公共危机发生时维持和保证社会秩序的重要手段。近年来，随着公共危机管理体制的转变、协同治理的不断发展，非政府组织（NGO）在公共危机管理中发挥着越来越重要的作用。但是，非政府组织（NGO）参与公共危机管理却面临着重重困境。对非政府组织（NGO）参与公共危机管理问题进行研究有助于非政府组织（NGO）在公共危机管理中积极性的发挥以及公共危机管理的发展。

关键词：非政府组织；公共危机管理；协同治理

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.031

国内外公共危机管理的实践证明，非政府组织（NGO）能够在公共危机管理当中发挥不同于政府的积极性且非政府组织（NGO）参与公共危机管理具有其优越性。

在我们国家，有NGO的身影出现在公共危机的管理当中，NGO起到了一定的作用。但是，NGO参与公共危机管理却因内外部多种因素而陷入困境。在公共危机管理机制改革和协同治理的背景之下，非政府组织（NGO）如何突破困境、更好地参与公共危机管理成为了一个十分重要的问题。

1 现实呼唤非政府组织（NGO）参与公共危机管理

1.1 非政府组织（NGO）内部条件

非政府组织（NGO）内部的条件呼唤其参与公共危机管理，这主要体现在NGO自身的优越性以及其参与公共危机管理意识两大方面。

一方面，非政府组织（NGO）由于其属性以及不同于政府的特殊性，在公共危机管理当中有着贴近民众、反应迅速、资源丰富等独特优势。因为NGO是从民间来的，所以NGO也比政府更亲民，更能体会到老百姓真正的利益诉求。在公共危机管理当中，非政府组织（NGO）能够更加有效地与民众进行沟通，能够更好地处理公共危机事件当中的矛盾和冲突。此外，非政府组织（NGO）能够更好地组织和动员群众参与到公共危机管理当中来，能够更好地调动社会的积极性。

非政府组织（NGO）由于自身系统相比较而言较为简单，在面对公共危机事件时，能够对公共危机事件更快地作出反应和行动。非政府组织（NGO）由于组织成员来源的多样性，其拥有的资源也较为丰富和多样。丰富多样的资源让NGO在公共危机处理中更好地扮演了它的角色。

另一方面，NGO对公共危机管理的参与意识在增强。“市场失灵”使得非政府组织（NGO）越来越多地参与到社会治理当中，社会的需求使得非政府组织（NGO）不断参与到公共危机管理当中。近年来，尤其是疫情以来，非政府组织（NGO）参与公共危机管理的重要性有了更加深刻的理解，参与公共危机管理的意识逐渐增强。

1.2 非政府组织（NGO）外部条件

NGO参与公共危机管理的外部条件日趋成熟，这既是随着公共危机管理体制的变化、协同治理的发展、信息技术的发展而产生，也是社会对NGO参与危机管理的一种呼唤。

我国在公共危机管理方面，一系列法规和制度相继出台。我国长期以来的公共危机管理都是以政府为主导，政府往往包揽了处理公共危机事件的绝大部分环节。随着公共危机管理实践的进行以及多元治理的发展，政府之外的力量逐渐凸显。一份名为《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》的出台，就是对这一现实的一种回应。在这份意见中，公共危机管理的主体由单一政府转变为多元参与，包括政府、企业、NGO和公众等。公共危机管理体制转型的必然要求是NGO的参与，而推动NGO更好地参与到公共危机管理中，则是NGO转型的题中应有之义。

协同治理理論是从协同理论和治理理论中诞生出来的，是治理理论中不可分割的一部分。

协同治理强调治理过程中不同主体的协同。由于不同主体在治理当中有着不同的优势，将不同主体的力量协调起来从而达到治理目标是协同治理的要求。在公共危机管理中，协同治理要求在公共危机管理过程中，不同的主体都要参与进来。在协同治理的大背景下，NGO参与其中是公共危机管理中的重要一环。

NGO参与公共危机管理的一个重要依托，就是信息技术的发展。一方面，信息技术的发展提供了必要的信息，让NGO参与到公共危机的管理中来。信息封闭是过去信息不够发达的时期的状态。由于掌握的信息不足，NGO即使要参与公共危机处理工作，也不可能如愿以偿。

随着信息技术的发展，非政府组织（NGO）能够通过互联网迅速地了解公共危机的发生并作出反应。另一方面，信息技术的发展提供了更多的途径让NGO参与到公共危机的治理中来。非政府组织（NGO）能够通过互联网进行公共危机的预防与宣传、进行公共危机的相关数据分析等。

2 非政府组织（NGO）参与公共危机管理的困境

2.1 非政府组织（NGO）内在困境

非政府组织（NGO）参与公共危机管理的内在困境主要涉及运行机制与管理制度、总体数量、参与领域、资源与资金、工作人员、合作等方面。

具体来说，内在困境主要是运行机制与管理制度不够完善、非政府组织（NGO）总体数量较少、非政府组织（NGO）参与公共危机管理的领域有限、非政府组织（NGO）资源和资金缺乏、非政府组织（NGO）工作人员综合素质有待提高、非政府组织（NGO）之间合作交流缺乏。

中国的NGO组织目前的运作机制和管理体系还不是很完善。非政府组织（NGO）由于专业性不足，其运行往往较为混乱，人员分工与管理亦存在许多的问题。

中国的NGO组织总体数量较少，处理公共危机事务，能够参与的NGO组织数量也不多。而从小区域来看，NGO在特定区域出现的数量也比较小。既然如此，参与公共危机管理对于NGO来说，压力就更大了。

非政府組织（NGO）能够参与管理的领域往往与自身的定位、人员、资源等有着很大的联系。NGO介入公共危机管理的领域，往往因为自身条件所限而显得十分有限。公共危机管理涉及的领域十分广泛，涉及危机事件预防、宣传和处置的方方面面。目前，NGO参与的公共危机管理往往是某些环节，它涉及的领域并不是公共危机处理的所有环节。

在资源方面，受非政府组织（NGO）性质影响，非政府组织（NGO）的资源很大程度上来源于内部成员，因此，非政府组织（NGO）的资源往往是有限的。在经费上，我国民间组织在经费上大多还是依靠政府财政拨款，民间组织本身并无源源不断的经费来源。政府财政对NGO组织的支持，往往只能维持其基本的运转。NGO内部的财务管理能力一般都比较差。资源、资金上的匮乏，让希望参与公共危机管理的NGO们力不从心。

非政府组织（NGO）具有一定志愿特征，组织内大部分工作人员是出于志愿而参与到非政府组织（NGO）的相关工作，因而组织的专业性总体上来说不足。此外，非政府组织（NGO）还存在着人员培训欠缺的问题。NGO人员的非专业性和缺乏对人员的培训，使得他们在公共危机处理的参与上出现了问题。

危机管理，沟通协作不可获取。但是，国内的NGO大多都有自己参与的公共危机管理工作。国内NGO与国外NGO更少交流与合作。在多元合作治理的局面之下，非政府组织（NGO）之间合作交流的缺乏对非政府组织（NGO）参与公共危机管理带来许多的负面影响。

2.2 非政府组织（NGO）外在困境

非政府组织（NGO）所面临的外在困境主要在于相关法律体系不够健全以及不同主体的责任不够明晰这两个方面。

NGO参与处理公共危机的相关法律体系尚不健全。一方面，NGO参与公共危机管理的合法性还没有在法律层面得到体现。NGO作为公共危机管理的参与者，其主体性需要从法律上得到认可。如若其主体性在法律上得不到认可，那么它的参与活动将大大受限。另一方面，对于NGO的规范，法律上并没有对其加以规范。参与公共危机管理的NGO需要得到规范。对于NGO的监督，要贯穿其活动始终。在非政府组织（NGO）参与公共危机管理的过程前、中、后阶段皆应有监管存在。但是，对NGO参与公共危机管理的监管并没有体现在法律层面。

此外，多元主体参与带来好处的同时，也带来了不同主体之间责任划分不明晰的问题。多元主体共同参与，需要对不同的主体进行明确的责任划分。各主体应当依照责任划分开展活动，履行各自的职能并且担负起应有的责任。在面临问题时，应当谁负责、谁解决，而非因为责任划分不清晰而互相推诿。

3 非政府组织（NGO）参与公共危机管理的路径

3.1 政府为非政府组织（NGO）参与公共危机管理创造良好环境

非政府组织（NGO）需要政府创造良好的环境来参与公共危机管理。为促进更多的NGO更好地参与到危机管理，政府应当在法律制度、公共危机管理体制、资源资金、权力责任等方面发挥作用。具体而言，政府应建立健全NGO参与公共危机管理的法律体系，在公共危机管理中不断完善机制，在公共危机管理中支持NGO参与，明确各个主体的权责。

非政府组织（NGO）在没有相关法律明确其地位以及权利义务的情况下，会存在诸多问题。一方面，NGO参与公共危机管理的地位并未得到规定，NGO参与公共危机管理会被质疑其资质来自自身以及公众等各个方面。另一方面，NGO参与公共危机管理的权利与义务，则存在着不清晰的认识问题。基于这样的现状，政府应通过立法形式明确NGO参与公共危机管理的主体地位，对NGO参与公共危机管理的相关权利和义务进行规范。

公共危机管理机制的完善能够进一步明确参与模式，使非政府组织（NGO）的参与方式、参与途径更加清晰。政府要不断完善公共危机管理机制，推动非政府组织（NGO）参与到公共危机的管理中。

NGO参与公共危机管理的动力不足，参与的过程中也因为缺乏资金和资源等问题出现了很多问题。为解决非政府组织（NGO）因资金、资源不足而难以参与到公共危机管理中去的问题，在资金方面，政府应当公平地给予非政府组织（NGO）资金和资源，在技术方面，政府可以通过政策促进技术型人才流动至非政府组织（NGO）内。

协同治理之下，公共危机管理的参与主体越来越多。政府应促进非政府组织（NGO）更好地参与公共危机管理，在公共危机管理中明确各个主体的责任和责任。一方面，政府应明确各类主体在公共危机管理中的权利。政府应赋予NGO权利，使其拥有部分公共危机管理相关权利并区分NGO与其他主体的权利以促进NGO参与公共危机管理。另一方面，政府应该划分所有参与处理公共危机的主体的责任。清楚明晰的责任划分是责任履行和认定的基础。政府应当在各个主体参与到公共危机管理之前，将各个主体的责任划分清楚，以便于在公共危机管理的过程当中促进各个主体履行责任和承担责任。

3.2 非政府组织（NGO）自身为参与公共危机管理奠定基础

非政府组织（NGO）作为公共危机管理活动的参与主体，应当积极为参与活动奠定良好基础。主要路径包括完善运行机制和管理体制、拓展参与公共危机管理领域、做好资源和资金的管理、提升人员综合素质、对外加强合作与交流等。

在NGO参与公共危机管理的过程中，NGO的运行机制、管理制度等方面的缺失都有一定的体现。NGO在运作机制和管理制度上的缺失，使其参与公共危机处理工作受到阻碍。所以NGO本身应该把它内部的运作机制、管理体系完善起来。NGO内部运作流程要不断优化，运作效率要不断提高；要强化资源管理，提升效益。

NGO应该主动出击，扩大公共危机处理的参与面，因为目前来说这是有限的。一方面，非政府组织（NGO）应当主动关注公共危机管理的各个领域，增进对更多领域的了解，并积极参与到各个领域当中去。另一方面，而NGO则更多的应该在自身的资源、技术等方面有所准备。为扩大公共危机管理的参与领域，非政府组织（NGO）需要做好相应领域所需要的资源、技术等。

NGO参与公共危机管理，资源和资金的缺乏是一个很大的障碍。在政府为非政府组织（NGO）提供资源、资金的同时，非政府组织（NGO）自身也应当不断努力，加强对资金、资源的管理，提高资源、资金利用度。在经费上，NGO要不断加强对自己的资金管理。NGO不能光靠政府的资金支持，所以，自己理财也很重要。在资源方面，NGO要做好分类、清理各类资源等工作，以参与公共危机管理。

NGO要把提高内部人员整体素质作为工作重点。在人员的招募、培训、管理等各个过程当中都要以提高人员综合素质为目标。在人员的招募上，NGO对人员的招募要严格执行。在流程上应当注重规范性，在人员选择上应当注重综合素质。在人员的培训方面，非政府组织（NGO）应当做好不同阶段的人员培训。非政府组织（NGO）应当避免出现内部人员对于组织职责不清晰、对于自身工作不理解等情况的发生。在人员的管理方面，非政府组织（NGO）应当注重内部人员管理的有效性。NGO的人员流动往往比较大，因为它有一定的志愿者性质。通过有效的人员管理，促进人员综合素质的提高，对于NGO来说十分必要。

信息共享，经验借鉴，往往是合作交流的过程。NGO在外部加强合作与交流，对其参与公共危机处理有好处。协同治理之下，非政府组织（NGO）作为公共危机管理的参与主体之一，需要不断加强与其他主体之间的交流与合作，共同实现公共危机管理的目标。NGO要与外界加强合作与沟通。不管是国内的NGO和NGO，还是国外的NGO和政府、企业等都应该加强合作，加强交流。

3.3 社会认可非政府组织（NGO）参与公共危机管理

社会的认可对于参与公共危机管理的非政府组织（NGO）而言具有重要影响。对参与公共危机管理的NGO组织来说，社会认同度高是有很大好处的。

社会公众对NGO组织参与公益危机管理的认可，对NGO组织参与其中意义重大。NGO参与公共危机处理需要得到绝大多数人的赞同和拥护。NGO参与公共危机管理，在缺乏公众认可和支持的情况下，一定程度上会受到掣肘。目前，由于得不到公众的认同和支持，而在参与公共危机管理的过程中，我们国家的大多数NGO组织本身也不愿意参与到公共危机管理中来，因此会产生很多麻烦。所以，重视提高民众对NGO组织的认同度，就显得特别重要。

在大众媒体作用越来越突出的今天，媒体宣传NGO参与公共危机管理有利于NGO参与。

媒体对非政府组织（NGO）参与公共危机管理的宣传不但对于非政府组织（NGO）自身有益，而且对于提升社会认可度也有益处。对于NGO而言，更多的NGO会通过媒体的宣传认识到参与公共危机管理的可能性和必要性，从而介入其中。同时，通过媒体的宣传，公众和企业也能够提升对NGO的认同度。总之，由于媒体宣传覆盖了包含NGO、公众、企业在内的广泛作用对象，且媒体宣传传播速度快，NGO参与公共危机管理社会认可度提高的重要途径便是媒体宣传。

4 结语

非政府组织（NGO）参与公共危机管理面临着内部资金资源不足、人员综合素质不够高、非政府组织（NGO）间交流缺乏以及外部法律体系不完善、主体责任不明晰等问题。

NGO参与公共危机处理的路径主要涉及三个方面：NGO自身、政府和社会。政府应当通过建立健全相关法律体系、完善公共危机管理机制、提供资金技术支持、明确划分主体权责等方面创造出有利于NGO参与公共危机管理的外部环境；非政府组织（NGO）自身应当通过完善运行机制和管理体制、扩大参与领域、做好资金资源管理、提高人员综合素质、加强合作交流等发挥主体作用；对于NGO参与公共危机管理的行為，媒体和民众应该加强认同。

参考文献

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