上海“时间银行”养老模式试点现状、问题与对策建议

时尉 钱芝网 施毓凤

摘 要：“时间银行”是对社会养老资源的探索和整合，是一种共享理念下的新型互助养老模式，能够促使社会多元主体参与养老服务，缓解政府对养老问题压力，畅行互助共享的理念，减轻多方主体压力。论文对上海市探索试点“时间银行”的发展现状进行了梳理，总结了试点区的一些经验做法，分析了试点过程中存在的主要问题及其原因，提出了相应的对策与建议。

关键词：时间银行；标准体系；兑换制度；绩效评价

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.003

“时间银行”是指低龄老年人和其他志愿者将参与养老公益服务的时间存进“时间银行”，当自己年老需要时可从中支取被服务时间的一种新型互助性养老模式。这一养老服务模式能够对我国现行的养老服务体系进行有效补充，缓解养老护理员的不足，帮助低龄老年人和其他志愿者实现个人价值，有利于老年人的身心健康全面发展，并且在一定程度上缓解我国目前所面临的养老压力。为扩大养老服务社会参与，创新养老服务模式，市民政局于2019年开展养老服务“时间银行”项目试点工作，先期在上海市的虹口、长宁、徐汇、普陀、杨浦五个区开展试点。

1 试点现状

1.1 制定了养老服务“时间银行”工作指引

2019年7月，上海市民政局制订了《关于在虹口区、长宁区开展养老服务“时间银行”项目试点工作的指导意见》，指导虹口、长宁两区开展“时间银行”试点；2020年，市民政局出台《关于扩大养老服务“时间银行”项目试点工作的通知》，试点扩大至徐汇、长宁、普陀、虹口、杨浦五区。试点区也根据市民政局的要求，制订了本区试点方案，分别选取条件成熟的街道进行试点。

1.2 开发试运行了上海养老服务时间银行信息系统（微信小程序）

“上海养老时间银行”信息系统（微信小程序）是由上海市民政局牵头搭建，作为全市“时间银行”的统一平台，形成全市统一的“时间银行”数据库，确保规范精准。小程序功能包括服务提供者和服务对象注册认证、服务对象代理、需求发布及审核、服务签到签退、时间记录存储及转移、服务情况反馈等。

1.3 明确了“时间银行”的基本规范

作为一种新型互助性养老模式，上海民政局对“时间银行”项目的基本规范进行了梳理和明确。

（1）基本要求：从“时间银行”的基本内涵及基本原则两方面进行了规定，明确“时间银行”项目的“互助性、社会性、公益性”原则，需要通过调动社会力量共同参与。

（2）服务内容和种类：明确服务内容以非专业、非家政类且风险可控的事項为主，不包括由养老服务机构承担的专业服务内容及老年人家属应承担的义务，主要包括社区文体类、生活服务类、维权咨询类、心理关爱类和智能教学类5大类34项服务内容，如陪伴（聊天），代办（购置物品、家电维修），助行（办理相关事务、旅行），助医（带领就医），纠纷调解（调解矛盾），智能手机使用（学习微信、打车软件等）等。

（3）服务模式：提出“时间银行”项目包括低龄老年人“时间币”储蓄模式和中青年为老志愿服务模式两类，低龄老年人为60～70周岁之间（女性可适当放宽至50周岁）、身体健康且有服务意愿的退休人士；中青年志愿者为年满18周岁的自然人，一般由志愿服务组织、学校、团组织、企事业单位等统一组织。

（4）服务时间：规定平台以1小时为一个服务时间单位，以时间币的方式进行记录存储，同时提出了时间币总体规模控制的要求。

（5）管理和运营要求：“时间银行”项目采取市、区、街（镇）三级管理体系，在各级职责明确的基础上，要加强对服务提供者、实施者以及开展情况的各项监管，提升“时间银行”的公信力。

1.4 试点区探索出一些经验和做法

徐汇区制定了“时间银行”服务清单。徐汇区试点街道结合工作特色，因地制宜借力现有社会组织和志愿服务，确定了“时间银行”对象清单和服务清单。

一是制定了对象清单让服务更精准。为兼顾流程的合理性及服务的公平性，试点期间，徐汇区优先选择社区经济困难和失能程度较高老年人作为首批“时间银行”服务对象，旨在接受时间币捐赠无社会异议，同时也考虑老人有专业文化特长有赚取时间币的能力。

二是制定了服务清单让服务更精细。结合区域实际和以试点流程为主的理念，对首批服务对象需求和服务提供者特长进行排摸调查，经过分析和汇总，以集中服务和“一对一”服务为主，共梳理出讲座、心理辅导、陪同散步、陪同购物、读书服务、探亲、代为缴费、兴趣小组、智能产品宣传、集体活动、一对一等服务内容。

普陀区采取政府购买服务的方式。普陀区分别委托两家社会组织承担“时间银行”项目在试点街道的组织发动、宣传培训、注册登记、服务记录、争议处理等具体工作。试点街道各选取了一家社区综合为老服务中心作为“时间银行”服务点，在相关社会组织的共同配合和参与下，开展“时间银行”的具体实施工作，取得了不错的试点成效。

长宁区开展“后职业时代”试点工作。长宁区利用社区养老服务设施，开展“积极养老”“老有所为”实践宣传，鼓励倡导社区闲置低龄、活力老年人参与社区养老服务。培养一批社区带头人，引领“时间银行”服务工作向纵深发展，如在长宁区综合为老服务中心或养老服务机构开展，以“时间银行”基地为依托的为老服务项目——我是代言人、健康达人、满意度调查员等。

虹口区采用立体宣传推广形式宣传“时间银行”。为增加时间银行养老服务的社会知晓度，虹口区专门拍摄了宣传短片，在市民驿站、综合为老服务中心等场所进行播放；完善设计虹口区“时间银行”周边衍生品，根据街道需求提供多种文创产品，包括纪念环保袋、阳伞、服务点位铭牌等；丰富线上应用渠道，2021年6月虹口与“随申办市民云”进行了数据对接，开通“虹口旗舰店时间银行服务”模块，实现了微信小程序与随身办的用户信息共享、活动信息共享、兑换信息共享。

杨浦区探索了“时间银行”全人群模式，健全志愿者互助管理机制。杨浦区突破传统养老志愿服务低龄老人服务高龄老人的模式，探索志愿者服务全人群模式，以“服务换服务”的志愿服务理念，吸引社会力量、青年团体共同参与养老志愿服务，通过项目精准对接，来共同解决独居老人社区关爱、老年助餐送餐服务、个性化需求等社区养老服务中的难点痛点，营造共建共治共享的社会治理格局，传播社会正能量践行社会主义核心价值观。

截至2021年8月底，上海养老时间银行共计注册“时间银行”服务提供者6651人，完成服务时长（时间币）14034小时，共计服务老年人（服务对象）14191人。服务提供者主要为低龄老年人，其中50～59岁的占比14%，60～69岁的占比55.7%（另有部分未到50岁的中青年志愿者（占比13%）和部分刚满70岁的服务提供者）。

2 存在问题

第一，试点范围较小，试点成效不大。

目前“时间银行”只在5个区试点，尚未在全市做到全覆盖，更没有延伸到农村，加上受疫情影响，无论是服务提供者还是被服务者，数量都比较少，服务时长也比较短，总体效果一般。

第二，宣传不够到位，吸引力不足。

互助养老模式的前提条件是有足够的人参与，“时间银行”也不例外。因此，如何吸引低领老人甚至年轻人参与到其中是一个关键问题。从以上几个试点区的实践经验来看，“时间银行”对服务对象和志愿者的吸引力不足。同时，由于部分试点区已有的“老伙伴计划”与“时间银行”在形式、内容上存在部分重叠或者类似，导致一些志愿者认为参与“时间银行”必要性不强。这也从侧面说明目前“时间银行”互助养老对志愿者的吸引力还不是很大。

第三，时间价值不清，计量标准缺失。

目前，上海市民政局规定平台以1小時为一个服务时间单位，以时间币的方式进行记录存储。由于志愿者的服务在强度、质量上有很大差异性，但是并没有统一的标准对差异化劳动进行合理有效的计算，只能忽略不同类型服务的劳动强度和技术含量差异简单量化记录存储。“时间银行”中的时间货币也无法成为真正意义上的交易货币和支付货币及储蓄媒介。

第四，缺失法律规定，权威性不够。

时间币作为一种实现养老服务延期支付的手段，如果没有相关法律法规进行支撑、缺少政府配套政策进行担保，那么未来的不确定性可能会导致时间货币收支失衡，产生各种服务纠纷和经济纠纷。同时，由于缺乏法律保障，会让参与的老年人对未来时间货币的支取、转让继承等问题产生心理负担，项目权威性受到质疑。

3 对策建议

第一，扩大试点范围。

尽快出台文件在全市全面推开养老服务“时间银行”试点，其中中心城区实现全覆盖，鼓励郊区因地制宜开展，特别要积极探索在农村睦邻点开展“时间银行”试点。

第二，加强宣传推广。

结合“敬老月”“公益伙伴月”“国际志愿者日”“老博会”等节点，依托市、区养老服务平台等信息化载体，加大对养老服务“时间银行”的宣传推广；依托社区为老服务设施资源，张贴宣传海报、设立宣传点位，提升社区老年人及社会各界对养老服务“时间银行”的知晓度和认同度；适时组织各试点区遴选一批养老服务“时间银行”优质服务提供者及项目，树立品牌和典型。同时出台支持、培育社会组织参与“时间银行”运作的相关政策，由专业社会组织为“时间银行”的具体运作提供信息咨询与技术支持，将社会工作的专职服务与“时间银行”的志愿服务相结合，借力专业社会工作力量推动“时间银行”良性发展。

第三，构建标准体系。

在“时间银行”的实施和发展需要构建一系列的标准体系，使时间货币成为可兑换、可交易、可存储的养老服务媒介。首先要实现最基本的信息标准，利用完善的信息系统使志愿者和服务对象的服务提供和需求在信息平台共享，解决服务时间通存通兑、转移接续，实现服务提供者实现跨区通存通兑。其次要建立兑换标准，对不同强度、不同技术含量的劳动价值进行科学量化，通过标准换算系数，统一积分计量规则，实现服务项目之间的兑换，保障服务交换的公平性和积分价值的稳定性。再次，要建立激励制度鼓励人们积极参与，调动人们参与志愿服务的积极性和主动性，获得帮助他人的快乐和成就感。另外，要建立服务提供标准，推动志愿服务的规范化，对服务流程、服务内容、服务要求、服务质量、服务评价等工作标准化，解决志愿服务过程中的不规范行为，降低服务提供者与服务对象双方在“时间银行”互助养老服务过程中的风险。

第四，提供法律保障。

在“时间银行”互助养老模式中，政府应作为互助养老模式的引导者、监督者和规范者，制定在该领域的权责清单，落实推进试点、推广以及跨区域间的合作政策。除了配套政策，政府要从法律的角度对“时间银行”养老模式的性质、合同规程、各主体之间的法律关系、相关者的权责义务等方面做出清晰界定，在“时间银行”账户的开立以及时间货币的存储、支取、转赠、继承等方面进行规范，使“时间银行”各项工作开展有据可依；从政策和法律上保障时间银行的公信力和权威性。

参考文献

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