云南省0—3岁婴幼儿托育服务优化研究

邓 婷,李玟蒂,尹杰媛

(昆明幼儿师范高等专科学校,云南昆明,650000)

2019年,《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》首次从国家层面明确了我国托育服务体系建设的方针原则、目标任务和保障措施等。为了积极推进0—3岁婴幼儿照护服务,从中央到地方各级政府密集出台了0—3岁婴幼儿托育服务指导意见和相关法规、制度、标准等。但每个地区的经济发展、托育实际情况差异较大,且公共政策供给侧与社会对婴幼儿托育服务的强烈需求存在一定差距。

2020年,《云南省人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》指出,2020年昆明市至少建成4个具有示范效应的婴幼儿照护服务机构,曲靖市、玉溪市、保山市、红河州至少各建成2个,其他州、市各至少建成1个。[1]2021年,《云南省人民政府办公厅关于促进养老托育服务健康发展的实施意见》指出,到2025年全省托育服务体系要基本形成,每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数3个。[2]《云南省“十四五”托育发展规划(征求意见稿)》显示,全省托育机构390多家,托位数4万余个,每千人拥有托位数0.9个左右,仅为全国平均水平的1/3,0—3岁婴幼儿入托率(以下简称入托率)3%左右,略为全国平均数的一半。[3]可见,云南省的托育服务供给还有释放的空间,托位供给缺口较大。鉴于此,本研究采取问卷调查法,了解云南省0—3岁婴幼儿托育服务政策供给现状,一方面为不同类型、层次的托育服务供给提供参考依据,另一方面进一步完善本地区的托育服务体系,促进托育服务行业的持续发展。

一、研究方法

(一)研究对象

本研究于2023年3—6月,以云南省昆明、曲靖、丽江、文山、大理、红河6个市(自治州)74家托育机构的管理者或托育机构从业人员,以及799名0—3岁婴幼儿教养人为调查对象,了解他们对0—3岁婴幼儿托育服务供给政策的需求,分析托育服务政策存在的共性问题。

(二)研究工具

1.问卷调查

采用自编问卷进行调查,包括“托育机构基本信息”和“0—3岁婴幼儿公共托育服务现状及需求”两个问卷。“托育机构基本信息”主要包括托育机构性质、人员规模、经费来源、托育班级设置、托育机构从业人员素质、托育工作评价、评级标准形式等信息。“0—3岁婴幼儿公共托育服务现状及需求”问卷包含三个维度:家庭因素、托育机构因素和政策因素,围绕生育情况、父母职业、家庭结构、家庭年收入、入托情况、托育服务政策与法律、托育服务满意度及需求等方面设计问题。为保证本问卷分析结论的可靠性和有效性,采用SPSS 26.0对问卷的内容和整个结构合理性进行检验,结果显示KMO值为0.947,说明问卷的内容和结构较好,适合进一步的分析,并且Bartlett球形检验卡方值为11602.66(p<0.05),Cronbach’s α为0.781,问卷信效度较好。问卷的发放形式以电子版为主,纸质版为辅。研究者通过线上和线下向托育机构管理者和从业人员发放问卷,并在托育机构、早教中心等地方对0—3岁婴幼儿教养人进行现场问卷调查。

2.半结构式访谈

随机选取7名托育机构管理者和从业人员进行访谈。访谈前与研究对象沟通,详细说明本研究的目的、内容、方法,被访者均自愿参与本研究。承诺用编码代替姓名,并告知在保护隐私的情况下对谈话进行录音,得到研究对象同意后开始访谈,每次访谈时间为30—45分钟。根据研究目的、内容设计半结构式访谈提纲,包括:您了解云南托育服务政策及文件的渠道有哪些;托育机构管理和教学中,哪些工作由于政策原因而被限制或阻碍;目前云南托育服务政策在哪些方面还可以继续细化和完善;云南托育服务行业的长远发展,还需要哪些政策的支持和帮助。

二、研究结果

(一)托育机构及托育从业人员基本情况

调查结果显示,67.54%的托育机构在市辖区,32.46%的托育机构在县级及乡镇。82.46%的托育机构是民办的营利性机构,仅17.54%的托育机构是企业或乡镇政府开办的无事业单位编制园所。托育机构大部分经费自给,自收自支。托育机构服务形式以全日托为主,占96.49%,其他依次为半日托、零时托、寄宿制等形式。根据婴幼儿年龄及身心发育特点,托育机构设置有婴儿班(6—12个月)、托小班(12—24个月)、托大班(24—36个月)三种班型。托育机构从业人员主要包括托育行政管理人员、托育教师(主班、副班和实习生)、保育员等。调查结果显示,托育服务从业人员呈年轻化、专业化趋势。从年龄结构来看,30岁以下的从业人员占56.14%,31—40岁占31.58%,41—50岁占11.4%,51岁以上占0.88%。从学历结构来看,大专及以上人员合计占比达到93.86%。从人员的从业年限来看,1—3年工作经验的人员占比为64.91%,4—6年工作经验的人员占比为16.67%,7—10年的工作经验的人员占比为7.02%,10年以上工作经验的人员占比为11.40%。从人员的专业背景来看,学前教育、早期教育、婴幼儿托育服务与管理、护理专业背景的从业人员占比最高,达80%以上。

(二)0—3岁婴幼儿教养人托育需求情况

调查结果显示,0—3岁婴幼儿教养人以母亲、祖父母或外祖父母为主。69.09%的教养人有托育需求,63.45%的教养人参与过托育机构服务,超过50%的教养人对0—3岁婴幼儿托育服务持有积极的支持态度,67.5%的教养人认为托育机构能够提供专业化的托育服务。访谈发现,有一部分教养人认为2岁前孩子太小,担忧孩子在托育机构不适应环境,更愿意自己在家带,而2岁时入托是比较正确的选择,在孩子上幼儿园以前有个过渡期对孩子适应幼儿园生活很有帮助。0—3岁婴幼儿教养人对托育服务类型的需求以日间托育(早晚接送)和临时托育(以钟点计费)为主,希望托育机构提供安全的环境、日常照料能够早教结合,适时开展有效合理的家园互动等托育服务项目。托育机构地理位置方便接送、托育教师素质高且有爱心、保育专业化等方面都是教养人选择托育机构的原因。

(三)托育服务实施困境

1.托育政策标准规范缺乏兼容性

目前国家已出台《托育机构设置标准(试行)》《托育机构管理规范(试行)》《托育机构保育指导大纲(试行)》《托育机构消防安全指南(试行)》等文件,为完善服务规范、降低服务风险提供了依据,但仍存在一些不足。调查中发现,托育机构设置标准和备案条件过于严苛,托育机构前期投入成本将会大幅提高,使机构陷入经营困境。某托育机构管理者1说:“最难解决的问题在于托育机构运营前期准备工作,主要包括托育机构备案难和证照办理难。由于托育机构的标准和规定还不完善,消防安全、无障碍设施等方面的部分规定相互冲突,已注册的托育机构无法备案的主要原因是未取得消防安全检查合格证明或托育机构卫生评价报告,机构用房不规范等。”托育机构管理者2说:“先前的政策文件中未明确托育机构办学标准和管理规范,只能找到零散的文件来操作,很多托育机构未自觉地参照幼儿园的办学场地、设施配置和人员配比等要求。如果按照新标准执行就意味着前期投入成本和支出费用亏损,托育机构的抗风险能力不够。”超过50%的托育机构从业者指出,托育服务过程中的活动安排、课程设置、食品安全、服务质量评价和人员资质评价考核目前仍缺乏较为详细的规定,加上没有可参照的权威性文件及指导标准,使托育机构在实施过程中处于“无标可依”或“标准混乱”的状态,导致市面上很多托育机构运营乱象频出,在一定程度上对行业造成负面影响。

2.托育发展空间受限

贯彻落实托育政策对托育机构的管理和教学提出了更加严格的要求。虽然这为托育机构的规范发展提供了一定的保障,但是政策也存在一些问题,限制了托育发展的空间。访谈者7提到,政策考虑到了安全和保育质量,对托育机构内的幼儿人数有了一定限制,但是政策没有提供足够的资金支持,导致很多机构无法招收足够的幼儿,使经营托育机构的难度增加。调查的机构中提供托小班在园人数最少2人,最多30人,平均人数在10—15人,托大班在园人数最少3人,最多18人,平均人数在18—20人。曲靖一家托育机构管理者说道:“园所场地房租高,人工成本高,现阶段经营处于亏损状态,已花费了150多万进行前期投入。机构运营经费来源为举办者投资以及家长所缴纳的保教费,但关于托位补助的相关政策没有兑现。”同时,托育机构的营业时间必须在一定范围内,这意味着托育机构无法在非常早或者非常晚的时间内提供服务。调查的90%的托育机构提供的全日托时间为早上7点半或8点到下午5点半,几乎没有晚托时间,周末仅提供半日托或临时托。丽江一家托育机构负责人说道:“托育收费可根据家长需求,如临时的、半日的、全天的,每月的,但有相关文件要求不能收超过三个月以上的费用,这对机构的整体运营维持来说有一点困难。”托育机构大多以民办为主,支出费用的大部分是租用商圈商铺或住宅,场地空间格局固定,室内建筑面积较小,户外活动空间受限,很难达到托育机构建筑设计规范要求。

3.资金扶持难,补贴难落实

托育机构受成本因素限制,收入难以保证。地方政府前期投入后,后续再没有拨付相关的专项资金进行支持,尤其托育机构的用水、用电等费用执行商用价格,运营成本高,因而财政支持对其尤为重要。在访谈中,有3家托育机构说道:“国家有新建园所补助,但是不清楚相应申报流程,向相关部门申报后被告知不符合条件,没有享受到这一项福利政策。”受访托育机构迫切需要“减税降费、延期缴税”政策。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确提出,鼓励地方政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施。[1],但在政策落地过程中托育费用并未达到普惠,大部分托育成本转嫁给家庭承担。调查发现,托育机构每月收费平均在3000—4000元,招收1岁以下婴幼儿的托育费高达7000元。超过50%的教养人认为托育费用高昂,普通家庭难以承受,想托却不敢托、托不起。51.68%的教养人建议实施父母共享的带薪育儿假,实施生育、育儿补贴制度。约75%的母亲受访人认为应每月给予没有收入来源的0—3岁婴幼儿妈妈补助金,以减轻家庭生育、养育、教育负担。此外,应为贫困家庭、收养家庭、寄养家庭等特殊家庭适龄婴幼儿设立公益性托育点,提高婴幼儿家庭获得普惠服务的可及性和公平性。有的教养人建议公办幼儿园可提供2—3周岁幼儿托育服务。从供给角度来看,云南省的托育服务机构提供托育类型较为单一,多为月托型,日托型、半日型服务的数量较少,78%的教养人需要社区或托育机构提供日间照料服务,配合家庭补充照料婴幼儿的服务。普惠托育机构数量匮乏、托幼一体发展缓慢,托育供需矛盾突出,公立托育服务亟需补短板。

4.托育人才职后培训及晋升受限,人才流失严重

据调查,目前很多从事托育服务的人员主要来自幼教专业和护理专业,还有一部分是转行加入,托育人才队伍专业素质参差不齐。目前,托育从业人员主要以保育员证、育婴员证、幼儿教师资格证等作为上岗的凭证之一,尚无专门针对0—3岁婴幼儿托育人员的资格证。在访谈中发现,有2位托育机构管理者认为托育人才面临的一大问题就是招人难,“我觉得应提高托育人才的准入门槛。保育师证、育婴员证这些证书的认证行业认知标准不统一,社会培训机构资质混乱,社会培训时间短,门槛太低,准入标准需要再提高。目前缺少0—3岁托育服务的师资队伍培养专业,也没有相关评判标准,希望高校开设专门针对0—3岁婴幼儿托育的专业,培养托育专业人才”。在目前政策的规定下,幼儿教师需要获得相应的资格认证并接受严格的培训,然而,在许多地区,尤其是在偏远地区,面临着缺乏培训和支持的情况,导致许多托育从业人员无法符合政策规定。调查发现:90%的从业人员月收入水平在3000—4000元;50.90%的托育人员无职称,65.30%的人员反映没有职称评定机会;专业培训机会少,内容单一,参加过政府部门组织的省市级培训的托育人员仅占10%,大多是托育机构组织的入职培训,缺乏社会纵向流动与发展的机会。托育机构从业人员5说道:“政策也未提供充足的资金和机会吸引更多优秀的人才选择托育服务行业。许多学生和青年对托育服务行业没有充分的认识,在这种情况下,我们需要更多的政策支持,提供更多的培训和机会,吸引更多的人才进入婴幼儿托育服务行业。”

三、优化建议

目前,云南省托育服务存在诸多困境,本研究侧重从政策供给角度提出优化建议。

(一)厘清政策需求,细化托育服务标准规范

国家卫生健康委员会先后印发了《托育机构设置标准(试行)》《托育机构管理规范(试行)》《托育机构保育指导大纲(试行)》等规范性文件,将托育服务制度化、标准化。依据托育服务行业国家标准,政府可以制定更加细化的法规政策,确保托育服务产业的快速、健康和规范发展。政府相关部门协调配合,设立专门的托育服务行政管理部门和机构,进一步明确主管部门的职责分工和组织架构,联合卫健委、教育、工商等行政部门研究和制定适合本省经济发展的托育服务规范和标准,优化托育机构登记备案制度,相关部门联合出台不同类型机构备案实施细则,健全登记备案制度、信息披露制度、等级评估制度,促进托育服务行业规范化建设。

(二)积极落实并完善托育服务纾困扶持政策

相关部门建立托育机构公共财政扶持机制,对不同类型托育机构如事业单位性质、非营利性和营利性的机构,探索建立分类、分级财政补贴供给,根据考核评价的结果进行差异化补助,对示范机构给予一定补助。相关部门对已备案的托育机构,根据其幼儿招收情况,以提供场地、减免租金、税收优惠等方式给予一定的补偿,参考发达地区做法,如昆山托育园享受地方普惠托位费补贴,北京托育园享受国有房屋“房租减免”,杭州托育园获得社区照护补助,上海托育园享受社区家庭服务业税费优惠。[4]探索建立托育服务生均补贴政策,对符合普惠条件的托育机构按照托位和收托人数进行运营补贴,落实水电税收补贴、租金、贷款优惠政策,切实解决企业资金难题,为机构运营成本负担做减法。为降低生育、养育和教育成本,积极探索多种形式福利支持政策,完善和落实产假、护理假、哺乳假、育儿假等制度,为孕妇和新生儿提供精细化、便利化、专业化健康服务,落实好3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除相关政策[5-6]。中共云南省委、云南省人民政府印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》提出:2023年1月1日至2025年12月31日,对新出生并户口登记在云南的二孩、三孩分别发放2000元、5000元的一次性生育补贴,并按年度发放800元育儿补助;对新出生并户口登记在云南的婴幼儿购买意外伤害险给予每人每年50元参保补贴。[7]借鉴发达地区的经验做法,探索生育假期用工成本合理分担机制。对企业在职女工产假期间支付的社会保险费用进行补贴,生育二孩的给予50%的补贴,生育三孩的给予80%的补贴,保障职工生育休假期间工资福利待遇。[8]

(三)支持多元化的普惠托育服务

家长对托育服务的总体需求较为强烈和多元,亟需补齐普惠性托育短板。借鉴发达地区普惠托育模式,如杭州以家庭照护、社区统筹、单位自建、幼儿园办托班的多元化托育服务体系。结合地方特色,整合优化现有资源,充分挖掘社区公共资源,探索嵌入式社区托育管理运营模式,优化供给结构,建立普惠托育服务体系。出台普惠托育机构托位建设补贴相关政策,对符合条件的备案托育机构,按照一定比例托位数发放建设补贴,多渠道增加普惠性托位数量,有效降低托育机构运营成本。出台普惠性托育机构认定管理和监管相关政策,完善配套支持政策,规划建设社区普惠托育示范点,引导并支持社会力量针对家庭的不同需求提供多层次、多样化的普惠托育服务[9],借鉴上海以“托幼一体化”为主的普惠性托育服务供给模式[10],合理配置幼儿园和托育机构规划设置,鼓励有条件的幼儿园向下延伸开设托班,推进托幼一体化发展。在托育费用方面,多部门应联合制定普惠托育机构服务指导价,依据地区经济发展及收入水平,制定最高托育收费标准,使普通家庭能够承担托育费用。探索多元化托育服务供给模式,政府可以积极建设婴幼儿服务中心,提供全日托、半日托、计时托、临时托等灵活的托育形式,为家庭提供早期教育、心理咨询、科学育儿指导等多种服务,增强托育服务的多样性,以满足不同家庭、不同区域的差异化需求。

(四)着眼行业培训、职业晋升通道政策需求

2022年,国家卫生健康委发布了托育从业人员职业行为准则,从职业素养、专业能力、道德修养等方面制定托育机构从业人员标准。应制定托育服务从业人员职业资格准入、培养和培训制度及考核标准,规范托育服务从业人员职业资格认证制度,对托育从业人员的专业背景、资格证书等作出明确规定。建立托育人才标准及分层分类培训体系,根据托育实际工作不同岗位设置专业培训项目,充分发挥妇幼保健专业机构的作用,通过集中培训、在线学习、专家讲座等多样化的培训方式,改善理论知识和专业技能培训,加强托育人员职前、职后培训,建立定期考核与评估机制,不断提升从业人员的专业素养。相关部门应协同探索托育服务人才队伍相关政策法规体系建设,结合本地经济发展情况,合理制定0—3岁婴幼儿托育从业人员的薪酬标准,探索建立托育机构人员职业等级评定和岗位晋升制度,增强职业吸引力,为托育人员职后专业发展畅通渠道,提高托育人才队伍的稳定性。

促进托育服务发展,对增进民生福祉、优化人口结构都有重要意义。通过调查本地区托育服务供给政策现状,分析托育机构及0—3岁婴幼儿教养人托育服务政策需求,结合本地实际,因地制宜,加快托育服务相关政策法规和规范标准的制定,探索构建托育服务体系,扩大普惠性托育服务有效供给,全力推动托育服务的发展,能够促进云南省托育行业有力、持续、稳定发展。