生产者责任延伸视角下的居民生活垃圾分类义务探讨

中南财经政法大学法学院 陈壮雨

一、问题的提出：垃圾分类是谁的义务

随着经济发展和城市化水平的逐渐提高，我国城市生活垃圾的产生量也逐年提高，相对于逐步提高的垃圾处理量，通过填埋或焚烧等处置垃圾的能力逐渐显得捉襟见肘。面对生活垃圾增加但土地资源有限和垃圾处理技术尚未突破的现实矛盾，必须提出新的解决方案。

因此，全国各地逐步出台《城市生活垃圾管理办法》或《城市生活垃圾分类管理条例》，或直接实施或由试点转入实施，这些出台的管理办法多将生活垃圾分类的义务配置在普通公民身上，2020年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）更是将全民参与写入到生活垃圾分类的原则之中，生活垃圾分类逐渐成为公民的强制性义务。

但是对实施垃圾分类管理来说，这项制度从拟定之前到实施之后，一直充满着争议。

在一些城市实施居民垃圾分类的政策之前，就有学者将日本垃圾分类的成功总结为在垃圾减量和资源循环利用原则的指导之下，以数十年的宣传教育为基础，通过完善的法律体系、严格的激励和监督体系以及先进的垃圾处理技术在实践中取得了很好的成果，并且认为这些是我国值得借鉴的经验[1]；然而在垃圾分类政策的实践中也产生了许多问题，比如居民垃圾分类的积极性不高，即使在具有积极支持垃圾分类的意愿的同时，自身行为上也体现出对政策的规避[2]；另外也有学者对公民的垃圾分类义务表示反对，认为居民的垃圾分类是社区自治的内容，由社区自治组织对产生的生活垃圾进行分类处理，或是委托专业机构进行处理，社区治理不应该由国家行政进行干预[3]。论证多从“如何让公民接受垃圾分类义务”着手，鲜有讨论“为什么公民要承担生活垃圾分类的义务”或是对承担义务的界限程度进行讨论。

立法实践中，在解决城市生活垃圾问题的时候，应当从源头到终端整体考虑分配处置垃圾的义务，而不是把义务和责任配置在垃圾从产生到处置这一链条上的单一的主体之上。从产品的生产厂家、分销商、普通消费者、市场的监管者到最后的垃圾处理机构，都应该在解决垃圾问题以及垃圾分类中配置相应的义务。现行生活垃圾分类的法律制度中忽视生产者、销售者和环境管理者的责任，片面强调普通公民的义务和责任，看似能够解决垃圾分类处理的问题，但没有体现出公平和正义。

二、现行规定分析：家庭、个人、单位作为生活垃圾的源头不合理

《固体废物污染环境防治法》第四十九条规定：“产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务，承担生活垃圾产生者责任。”将单位、家庭和个人作为生活垃圾产生的“源头”，依此应当承担生活垃圾生产者的责任。然而把单位、家庭、个人作为生活垃圾的源头并不合理。

生活垃圾，是指日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固定废物。但是实际上生活垃圾或是固体废物并不是凭空在家庭中产生的，而应该理解为由于使用价值的降低而对商品的重新定义和分类，固体废物特别是生活垃圾是商品在生产到最后处置的阶段中的特定状态。从物质上看，商品从自然界中的原始状态通过生产商的加工和销售，逐渐流转到消费者手中，在流转的过程中，上游做出的决定，将会对下游的所有阶段产生影响，商品的主要属性，特别是影响最终固体废物处置的某些属性，是由最初的生产商决定的。例如在对商品进行包装的时候，生产商可以选择可降解的材料或是难以降解的材料，此时的决定对商品的使用和最后的垃圾处置有着决定性的影响，因为在商品流通的下游，对商品的物质属性很难做出改变。更进一步地说，生产商减少包装的程度，提升商品使用效率，能直接在源头上产生“垃圾减量”的效果，如果生产商在包装上做出利于最终垃圾分类、处置的标识，则会有利于最终的环境保护。

同时，商品的使用者，也就是前述的单位、家庭和个人，处于商品流通的最终阶段，看似是“垃圾”产生的最初阶段，因为“垃圾”是商品使用价值降低之后再分类的结果，而使用价值是由消费者最终享受，此时将消费者定义为垃圾的源头似乎非常合理。但是实际上因为消费者一方面在获得商品使用价值的同时，已经付出了相应的金钱，另一方面，消费者在市场中选择商品时，一般也不会考虑最终商品在转化为垃圾时的处置问题，主要原因就在于，一是对生活垃圾所产生的环境污染认识有限。社会成员环境意识虽然已经觉醒，但一些商品生产过程的专业性，使不少消费者并不能完全了解生活垃圾对环境造成的影响。二是因为市场中对环境影响较大、对垃圾处置成本增加的商品往往比较便宜，而对环境较为友好的商品往往较贵，消费者天然就会选择便宜的商品。最后对于购买商品的量，普遍认为消费者能够选择购买商品的数量来减少生活垃圾的产生，但这只是从消费者个人角度来说，而从总体来看，商品的生产商才是决定市场中商品流通总量的关键，一般来说绝大多数商品最终都会在流通和使用中转变为生活垃圾，即使最后没有流转到消费者手中，也会在中间经销商的环节因为各种原因弃置当作生活垃圾处理，因此，生产商在商品的产量上有着绝对的决定权。不能忽视的是在同一个品种的商品生产上，厂家之间因为竞争做出自身利益最大化的选择，导致总产量不受特定的一家或几家厂商控制，此时作为市场的监管者，相关行政机关可以进行协调。而改变市场中两种商品的比例和价格，消费者在这方面并不能施加很多影响，鼓励环境友好的商品上市，包括减量包装、利于分解等因素，关键还是在管理部门，此时的管理部门，不只是环境保护行政机关，还应该涵盖市场监管部门、制定产品生产标准的国家机关等。

根据以上分析可以发现，法律法规中的单位、家庭和个人对垃圾产生的影响非常有限，一方面对决定生活垃圾最终处置的垃圾物理性质没有决定权，另一方面对生活垃圾产生的总量没有决定权，却在《固体废物污染环境防治法》中被认定为产生生活垃圾的生产者，并因此配置了主要义务，商品生产者对下游的消费者和垃圾处置有着决定性的作用，却没有被分配合适的义务，垃圾分类处置义务的错配，使得消费者的义务来源和履行方式上没有合理性，以至于在实施上出现困难并且难以取得有效的成果。

三、可能的解决方案：生活垃圾处置义务的分配

对于生活垃圾的最终分类处置，涉及生产者、销售者、消费者、回收者和监管者等各个部分，单一主体配置垃圾回收处置的主要义务在道德上并不合理，实践中也难以取得良好效果。因此，在分配垃圾处置义务这一类与环境保护有关义务的时候，应当主次分明，对商品流通中占主导地位的上游厂商配置主要义务，对流通环节中的其他主体配置协助义务，在整个流通链条中各个主体互相配合协调，才能产生良好成效。

（一）生产者责任延伸制度

由于认为商品的生产者在商品末端垃圾处置中具有主导地位，生产者责任延伸制度应运而生。生产者责任制度延伸由瑞典的环境学家Thomas Lindhqvist首次提出。他认为，不同于传统的经济体系中，商品流通分为若干环节，生产者只需要在生产和使用环节保证质量的责任，在对环境保护更有利的情况下，应该将生产者的责任延伸到商品的整个周期，这就包括商品在使用之后的废弃和处置环节，生产者要为最后的垃圾处置负担责任[4]。

（二）将生产者认定为生活垃圾的源头

一般情况下，只有商品的生产者能够决定商品的物质属性。生产者能够决定商品的设计、选材，并通过各种工艺将其加工成最终的成品。而在这些过程中，生产商能够通过选择重复利用的原材料、对环境污染小的加工工艺以及减少包装所需的材料等方式达到减少环境污染和资源浪费的目标。将生产商认定为生活垃圾产生的源头并加以规制，能真正的从源头上控制垃圾的物理性质、回收利用效率以及垃圾产生的总量。

生产者责任延伸的基础，其一在于生产者是决定商品属性的关键主体，市场中的消费习惯可能对产品的设计产生影响，监管部门的各项标准也能影响商品的生产，但是这些影响属于间接影响，起决定作用的仍然是生产者自身选择的原料、工艺和包装；其二在于通过生产者责任延伸制度，能使得外部化的环境问题内嵌到生产的决策之中，在生产的各个环节一般都会有诸多方案，生产者的决策在于取舍方案是否能让自身利益最大化，而在这个过程中忽视环保等需求，把采用落后工艺、不环保原材料等环境成本和最终商品处置成本外部化，将之后对商品的义务成功转移到了消费者以及垃圾处置的其他主体身上，生产者之责任延伸制度能有效改善这一弊端；其三在于生产者在通过商品获得收益的同时，应当承担相应的社会责任。现阶段，企业对社会的责任还仅仅体现在道德上，但是企业通过其商品对环境和社会的影响是物质上的，因此，通过生产者责任延伸制度能够有效地将企业的社会责任法制化，对社会公益和环境保护具有很好的促进作用。而在实践环节中，生产商在考虑到生产者责任延伸的制度时，会将增加的成本通过提高价格的方式向下游传递，但是相对于流通链条上的其他主体来说，生产者仍然是最有能力做出有利于垃圾处置的改变的主体。

（三）商品流通各个环节上主体的义务

1.生产者的义务

生产者责任延伸制度的实施，关键就在于生产商所处的主要位置，作为商品流通的源头，生产者所需要履行的义务，是下游销售者、消费者履行义务的前提条件，在生产者义务没有合理配置和履行的情况下，生产者责任延伸制度的环保效果便无从谈起。

首先，要确定的是生产者作为责任主体的范围，一般情况下，商品、消费品的生产商被认定为生产者。但是在实践中，会出现商标所有的生产商委托制造等情况，此时应该认定商标所有者为生产者。此外，很常见的情况是商品由各个厂商生产的零件组装而成，同时又利用另一些厂商的材料包装，最终上市流通，这种情况下对各个零件生产商、组装、包装环节上主体的义务也应当有所差别。还应该注意到的是，在配置生产者义务的时候，是否应当将义务一直延伸到原材料提供者，甚至延伸到最前端，即对自然资源的开采者，毕竟生活中几乎所有商品最终源头来自各种自然资源，例如石油、矿物、动植物制品等。对于这个问题，笔者认为，对于自然资源的开采和加工者，国家已经制定了有关法律法规，通过自然资源税等方式进行规制；商品零件由不同厂商生产并组装的情况，应该对不同种类的零部件、组装方式、包装方式等通过设置类似国家标准的方式进行规制，例如在产品的质量标准之外，另行制定产品的环境保护标准、组装工艺标准、包装标准等，确保其产品符合环境保护的要求。

因此，生产者的主要义务应当包含两个方面：第一方面是保证其产品符合环境保护要求，具体细节应该表现在选择原材料时避免对环境危害较大的材料，选择加工工艺时应当首先考虑对环境影响小的方案，在包装和销售时应当选择环境友好的方式等；而在总体上生产者应当保证产品使用寿命而不是通过“计划报废”的方式增加产量和最终的垃圾回收处理量，应当通过保证消费者能够维修等方式尽量延长商品使用寿命，避免生产过量造成的环境影响和资源浪费。第二方面是保证商品流通下游能够回收处置的义务，具体包括采用有利于商品最终的回收处置的设计，将商品及其包装的具体物理化学性质告知销售者和消费者，将回收利用或处置方式告知流通的各个环节。此外，还应该承担商品流通末端的回收处置责任，包括成立生产者责任组织，宣传指导和协助商品流通下游主体完成分类回收和处置。

2.销售者的义务

销售者作为商品流通的中间单位，能够自主选择所销售的商品、生产者，并且在流通阶段占有商品并进行储存，同时能够决定是否废弃。因此，销售者承担着选择对环境友好的商品进行销售的义务，同时应当充分告知消费者产品性质以及使用和回收模式，在特定情况下分类和回收废弃商品，并协助生产者进行回收和处置。同时，在商品的维修环节，销售者可以提供维修服务以便延长商品的寿命。

3.消费者的义务

消费者作为商品流通链条的终端，是享有商品使用价值的主体，是链条上将商品转化为生活垃圾的关键部分，同时再垃圾的回收和处置上发挥着不可替代的作用，但是由于消费者对商品流通链条的影响能力十分微小，导致在现行制度之下，其他各个环节包括生产者、销售者和监管者将各项环保义务转嫁到了消费者身上。因此，为了扭转消费者在商品流通和垃圾回收处置链条上“义务洼地”的不利地位，消费者应当能够充分参与商品流通和垃圾回收处置的规则制定，并且在链条的其他环节主体充分履行相应的环境保护义务的前提下，消费者应当协助生产者进行垃圾的回收分类和处置。

4.监管者的义务

作为生产者责任延伸制度的监管者，首先应该监督的是生产者义务履行的情况，通过正向激励措施和反向的惩罚措施让生产者实行有利于环境保护和资源回收利用的各项措施；其次，应当在商品流通的各个主体之间进行有效的沟通和协调；此外，监管者应当主动公开或协助生产者公开相关商品、制作工艺、环境保护评估等的内容，充分调动社会的参与和监督。

四、余论：合理配置义务

从生产者责任延伸制度的角度来看，垃圾分类和回收处置义务主体主要应当是商品的生产者，商品流通阶段的其他主体只具有辅助和协助作用。在面对环境问题和垃圾围城的各种危机时，当损失必然出现或制止损失必须履行某些义务却没有明显收益时，反思现行立法或政策规定对损失、义务的分配是否合理就极为重要。合理义务配置对我国实现垃圾分类和回收立法目标有重要意义。首先，能让各个主体体会到公平，这也是制度得以施行的最大保障，其次，合理的义务配置能够促进商品流通和垃圾处置的效益最大化，发挥环境保护对经济发展的积极作用，实现经济发展与环境保护之间良好互动。