信息不对称、三方合谋与PPP项目运营维护绩效评估空转

李 丹,王 晴

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院,山东 青岛266000)

PPP是政府与企业基于长期合同而合作生产、分担风险、共享收益、实现建设-运营一体化的制度安排[1]。PPP模式结合公共部门和私人部门的各自优势,能减少成本、提高效率、改善服务质量,有利于风险的分担和资源的最大化利用。党的十八届三中全会明确提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后中央密集出台关于运用、推广政府和社会资本合作模式(PPP)的一系列政策,自上而下发起一场声势浩大的“PPP运动”。

2017年11月,财政部颁布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“92号文”),要求各级政府集中清理已入库PPP项目,并明确指出:“防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量”。PPP不规范使用的途径之一就是其异化为“有建设无运营”的BT项目。还有一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”途径,提前锁定政府大部分支出责任。对此,“92号文”进一步在项目付费安排方面提出了具体要求:“未建立按效付费机制不得入库”,“实际与绩效考核结果挂钩占比不低于30%”。政策文件中也明确了不合规项目将会面临“退库”的巨大风险。中央自上而下推动PPP规范发展的诉求之一在于以绩效为抓手,引导PPP由重建设向重运营转变。[2]伴随大量PPP项目进入运营期,PPP项目运营维护绩效评估变得尤其重要,多个地政府通过政府采购方式邀请第三方评估机构对其进行专门绩效评估。

但是我们也注意到,在实践中PPP项目运营维护绩效评估呈现空转现象[3],即地方政府、社会资本方和第三方评估机构展现出努力推进PPP项目运营维护绩效评估的表象,但依然无法确保社会资本方切实承担PPP项目运营维护责任,社会资本总是能够获得全额的政府按绩效付费。当前关于PPP项目运营维护绩效评估的研究大多从指标体系构建、评估方法应用等方面入手,对评估空转现象的研究还不够深入。对此,本文尝试借鉴经济学的“政企合谋”框架,解释PPP项目运营维护绩效评估空转产生的内在机理,提出相关改进建议,希冀从多方面完善PPP项目绩效评估,促进中国式PPP模式的可持续发展。

一、文献综述

当前国内外有关PPP模式绩效评估的研究,主要集中在绩效评估指标体系的建立、绩效评估方法等方面。

首先,在PPP项目绩效评估指标体系方面。Mladenovic等学者站在不同利益相关主体视角下,运用关键绩效指标(KPI)方法,对交通PPP项目中的公共部门、私营部门进行分析,最终分别从技术、功能和财务三个主要维度建立起关键绩效指标体系,作为识别PPP项目成功或失败的关键因素[4]。张万宽和杨永恒在文献回顾基础上,得出了 PPP绩效评价的四个维度,即经济、环境、安全和社会,并识别出了评估PPP绩效表现的 11个指标[5]。袁竞峰等人在既往研究与调查的基础上,运用结构方程模型(SEM)方法分析了48个绩效指标,识别出41个可以用于政府监管PPP项目的关键绩效指标,并且分析了指标分组之间的关系,为PPP项目绩效评估提供了重要参考依据[6]。

其次,在PPP项目绩效评估方法方面。张红平和叶苏东运用“成功度”评价方法建构了PPP项目绩效评估梯度模型,为评价指标模糊以及难以定量化的问题提供了解决思路[7]。刘骅等人在理论研究基础上,通过集成熵权法、超效率数据包络分析以及Tobit回归模型,对PPP项目绩效审计进行效率性评价,另外通过回归分析识别出PPP项目运营绩效的关键影响因素[8]。国外关于PPP项目的绩效评估方法则大部分集中在物有所值(VFM)评价上。Collins Ameyaw等提出了物有所值的的理论模型,并且将FM视为当前最常使用的PPP项目绩效评估方法[9]。Kelly从各利益相关者角度出发,分析了利益相关者对绩效评价的影响,提出了绩效评价的流程和范围。[10]

PPP项目运营维护绩效评估工作涉及多方利益主体,当前在关于PPP绩效评估的研究中缺少从中观主体层面进行的研究。在PPP项目运营维护绩效评估中,政治机会主义倾向下的地方政府在面对政绩目标与上级压力时,难免有自己的一定行为选择。同时,社会资本方基于逐利的本性以及想赚快钱的心态,将拿到项目及资金作为主要的行动目标。对于PPP项目运营绩效评估等工作,社会资本方难免采用“坏的方式”来应付,以求节省成本并获得资金支持和竞争胜利。在我国政府体制下,政府意志往往成为把控PPP项目运营维护绩效评估活动的主要力量,第三方评估机构往往更多按照政府要求工作,以不“得罪”政府为行动基准。面对社会资本方时,由于利益、人情等各方面因素,评估工作更是倾向于“求稳”“都不得罪”。由此,第三方评估机构的行动重点并不是PPP项目绩效评估的实效,而是尽力规避自身责任风险,确保与政府、社会资本方的长期合作关系。综上,当信息不对称存在时,在PPP项目运营维护绩效评估中,地方行动者极易出现合谋行为,借助合谋实现各自的利益和目标,减少其他不确定因素。

二、分析框架

基于聂辉华、李金波构建的“政企合谋”分析框架[11],本文认为PPP项目运营维护绩效评估可以被视为由中央政府、地方政府、社会资本方、第三方评估方之间组成的多重委托代理模型;当中央政府与地方之间就地方PPP项目运营维护实际情况存在信息不对称时,地方政府、社会资本方与第三方评估方就会选择“坏的”但成本低的PPP项目运营维护绩效评估方式,由此导致PPP项目运营维护绩效评估空转。

(一)中央政府与地方政府构成第一重委托-代理关系

中央要求绩效评估的目的在于规范PPP发展,按绩效付费,不能有建设无运营,以提高公共服务供给水平。地方政府作为代理方,其应用PPP的目标则更加多元:一是吸引社会资本方参与公共产品、服务的供给,形成多元、可持续的投融资体制,缓解地方财政负担;二是在压力型体制与官员晋升激励驱动下,谋求通过PPP项目落地创造政绩;三是充分利用企业和社会组织的先进专业技术、管理方法、创新思维等优势,提高当地公共产品、服务的供给质量和效率。相比于第三个目标,前两类目标谋求项目快速落地,但与社会资本方围绕“运营维护”的谈判可能影响项目落地。由此,地方政府可能不完全执行中央的PPP项目绩效要求。

(二)地方政府与社会资本构成第二重委托-代理关系

在PPP项目中,地方政府是委托方,社会资本方是代理方,负责具体的项目建设、运营、维护,以提供相应的公共服务。作为委托人,地方政府方希望PPP项目有好的运营维护绩效。但社会资本方缺乏承担项目运营维护的相应激励,其原因在于:一是本身是传统的建设承包公司,并没有项目运营维护的能力或资质;二是项目运营维护周期长、投入成本大但收益不确定,与社会资本方的“最大化投资回报”行为选择相悖,使其不愿意参与[12]。尤其是在经济转轨过程中,市场环境缺乏竞争、缺乏稳定统一的法律保障,进一步扩大了私人部门的运营维护风险感知。由此导致两种结果:一是在不愿意承担又必须做的悖论下,社会资本方多通过应付处理、形式化走过场或者策略性瞒报、虚报等方式完成PPP项目运维绩效评估要求;二是在谈判阶段,考虑到地方加速落地PPP项目的愿望,社会资本方可能趁机“敲竹杠”,以退出为威胁,要求政府方日后实际承担项目的运营维护任务。由此,地方政府为了推动PPP项目落地而承担了很多本应由市场承担的运维风险。

(三)地方政府与第三方评估机构构成第三重委托代理关系

政府方委托第三方评估机构对PPP项目运维绩效进行评估。从应然角度看,PPP项目的第三方评估机构一方面代表政府监督社会资本方的项目实施过程,另一方面代表社会公众监督政府与社会资本方的合作,以确保社会公共利益和公共价值得以实现。然而,目前中国PPP项目的绩效评估大多通过政府购买服务实现。作为委托方的代理人,在政府与社会资本方合谋选择“坏的”运营维护绩效供给方式的情况下,第三方评估机构需要回应委托方的需求,考虑到未来继续合作的可能性,第三方评估机构就不可避免地去配合政府方要求。

(四)项目运营维护绩效信息在中央政府与地方行动者之间不对称分布

当信息不对称存在时,地方政府选择与社会资本方合谋,将PPP项目运维绩效虚置,满足社会资本方不愿意做项目运营维护的需求。同时,第三方评估方也被吸纳进政府与社会资本方的合谋中,构成“三方合谋”。由此,PPP项目运营维护绩效评估通过社会资本方成本较低但社会成本较高的方式被提供,可能诱发PPP项目不可用、地方政府隐性债务风险等。只有中央加强PPP项目绩效评估,地方政府与社会资本方、第三方评估方之间的合谋才能被打破。

三、三方合谋下PPP项目运营维护绩效评估空转的实现过程

当前国内PPP政策体系缺乏明确的统一规范,项目绩效评估体系笼统且碎片化,各监管部门之间也尚未进行灵活的协调。如此“窘境”导致上级政府无法及时获得地方PPP项目的实际建设、运营、维护情况。当上级政府无法获知地方PPP项目运营维护实际绩效时,地方政府、社会资本方和第三方评估机构会选择一种“坏的”但成本低的PPP项目运维绩效评估方式,并得出项目通过运维绩效评估的结果。社会资本由此获得政府方的按绩效付费,PPP项目运营维护绩效评估空转由此产生。

(一)“坏的”运维绩效评估指标设定:模糊化、定性化

政府和社会资本方一方面在PPP项目合同、绩效评估工作实施方案等文本中规定了PPP运维绩效考核的基本原则、规范和目标,但将PPP绩效评估指标进行模糊化处理,便于未来在实施考核过程中获得可操作空间;另一方面,通过设置大量定性指标,降低了标准的可操作性。具体表现如下。

一是文本留白,在相关文本中预留关于未来如何进行运维绩效考核的剩余控制权。以某县农村污水治理PPP项目为例,相比较城市供排水PPP项目,农村供排水项目更加难以实施,生活污水点分散,畜禽养殖点污染源众多,污水收集难度大,地下管网基础设施建设难度大,日常维修面临观念、资金等制约。对于此类项目,社会资本方往往缺乏参与激励。对此,该县地方政府一方面通过“项目打包”的方式,将农村畜禽养殖污染和生活污水处理子项目与当地县乡供排水一体化项目进行打包,实现利润补偿;另一方面,在该县《水环境综合治理PPP项目运营考核管理办法》中规定:“畜禽养殖点源治理及农村生活污水治理子项目,待项目公司成立后,根据实际情况另行制定运营维护绩效考核评价标准及实施细则。” 甚至在有的项目中,政府与社会资本方通过补充协议等方式将运营约定交由政府方出资代表或平台公司实施,导致项目运营维护责任最终由政府方承担,绩效评估虚置,PPP项目也演化为实际的BT项目。

二是设定繁杂的定性指标,囊括多个1级指标和更多二级指标,并以优、良、中作为评分标准,可操作性不强。缺乏量化标准,定性考核指标过多,会降低绩效评估方案的可操作性。以某学校PPP项目为例,该项目绩效评估方案中设置了领导与管理、设施设备、人员素质与条件、教育教学、保育工作、家长工作6个一级指标,41个二级指标,以及122项具体评估内容。在具体评估内容中,多是定性描述,而量化指标很少。过于繁杂的定性指标也会产生“驱逐”影响,即具体评估者可能缺乏足够的耐心、知识和能力去消化这些指标。

(二)“坏的”运维绩效评估指标实施:变相替代与增加间接指标

在政府方对绩效考核指标模糊化和定性化处理下,社会资本方参与PPP项目的意愿极大增强,以中标项目和获得项目建设利润为目标。在政府方默许之下,社会资本方通常会采取一套已经流程化的“留痕”模式,通过提供大量可量化、可视化的工作材料,比如活动过程中的拍照、签到、开会的会议记录、各类填表和汇报活动等,使工作量看起来丰富且全面,变相应对PPP项目绩效评估要求。

2017年财政部颁布的“92号文件”明确规定仅涉及工程建设而无“运营”内容的项目,不得采用PPP模式实施。在自上而下的清理过程中,中央政府与地方行动者之间的信息不对称被打破,一大批“坏的”PPP运维绩效空转项目被规范。2021年《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(简称“操作指引”)出台,进一步明确了PPP项目绩效目标,包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。在《操作指引》中,预期产出指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等,与项目运营维护绩效直接相关;预期效果考察项目的经济、社会、生态环境等影响,项目管理涉及项目预算、组织、监督、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。伴随PPP项目绩效评估操作指引的出台,变相替代做法变得不可行,但仍存在可操作空间,即增加项目效果和项目管理绩效指标。

以道路PPP项目运营维护为例。一般而言,道路PPP项目的运营维护指道路设施的可用性,包括车道、人行道、路肩和排水、桥梁、涵洞、道路标示、路灯、交通信号灯、安全栅栏、噪声、PM2.5等空气污染物的排放、紧急事件应对等指标。每一指标下又有具体的考核细项,比如车道的运营维护绩效要考察是否有坑槽、裂缝、车辙、啃边、泛油、塌陷等,路灯的运营维护绩效要考察亮灯率、设施完好率、日常巡查等。某市道路PPP项目运营期2022年度绩效评价结果中,与道路运营维护直接相关的指标设计及其赋分包括:公路可用性(9分)、路基(10分)、路面(10分)、桥涵(4分)、绿化(2分)、沿线设施(4分)、安全管理(3分)、标志标线(3分)、重大事故发生率(3分)、应急机制(4分)、节能要求(2分)、环保处罚(2分),总计56分;其余指标分布在预期效果和项目管理部分。这在一定程度上弱化了PPP项目运营维护直接绩效。

(三)“坏的”第三方运维绩效评估结果产生:没有不通过

采用第三方评估是PPP项目绩效评估中的普遍做法。第三方评估方独立于政府方和社会资本方,可以作出相对客观、公正的评价。然而,在PPP实际绩效评估中,第三方评估方的评估结果往往并不客观,甚至要迎合政府方和社会资本方的需求。一是委托方授意,在政企合谋使得PPP项目运营维护空转的情况下,第三方作为评估代理方不得不选择配合或妥协等“坏的”评估方式;二是以合谋换更多项目,通过陪标等“坏的”方式满足招标合规要求,双方进而形成相对稳定的长期合作关系,第三方评估方掩盖PPP项目运营维护的真实绩效;三是第三方评估方与地方政府之间的在地性关联。出于成本的考量,PPP项目运维绩效评估的第三方可能是项目所在省市内的企业或企业在当地的分公司,双方之间的合作往往不是一次性而是多轮的,由此导致评估机构更难作出客观、真实的评估。

“坏的”第三方运维绩效评估导致PPP项目运营维护绩效评估结果都是通过,并且具体得分往往处于“无处罚措施”的分数段内,一般在90～100分之间。最终,在地方政府、社会资本方和第三方评估机构合谋产生“坏的”PPP项目运维绩效评估后,无论社会资本在实际承担PPP项目运营维护方面绩效表现如何,都会获得100%的政府按绩效付费,即形成“PPP项目运维绩效评估空转”。

四、走向“好的”PPP项目运营维护绩效评估

在PPP项目运维绩效评估中,政府、社会资本方和第三方评估机构都有各自的制度逻辑与利益追求,三方主体合作的过程中充满博弈性质的利益维持和创造[13],难以化解的矛盾也导致其评估困境的产生。评估政策实施过程中存在的问题也正是完善政策的契机所在。因此,本文提出缓解PPP项目绩效评估困境的三点建议。

(一)评估标准理应兼具统一性与灵活性

政策大方向指导存在较多模糊性,政策最终实施效果难以保证,因此构建一套系统规范的评估标准体系是不可或缺的。要对PPP项目绩效评估中必要评估的内容作出统一的具体规定,明确项目评估所需涵盖的范围,确保评估的统一性和科学性。为了避免评估工作陷入刻板僵化,应赋予各评估主体一定的能够灵活回应现实条件需要的自主权。

(二)完善评估工作的监督体系,规范各参与主体行为

首先,应加快推进PPP立法进程,通过法律的形式规定PPP监管机构的权力和责任,使PPP项目绩效评估能够做到有法可依。同时,为保证监管机构的专业性,应采用专业的管理人才和专业的组织从事监督管理活动,甚至可以借鉴国外经验,成立独立的PPP项目监管机构,进而确保PPP项目绩效评估的规范性与公正性。其次,PPP项目绩效评估中的各参与主体应切实履行自身在评估工作中的职责,加快政府职能转变,避免出现评估手段替代目标的偏差现象,增强评估结果的信服力与科学性。

(三)加大绩效信息公开力度,鼓励社会公众参与评估工作

要完善项目绩效信息公开的制度建设,既要确保公开信息的有效性与及时性,又要注意保障必要隐私信息的安全性,增强PPP项目绩效评估工作的透明度与真实性,克服信息滞后与信息不对称问题。同时,要保证社会公众的知情权,鼓励、引导其参与到PPP项目绩效评估的工作中,切实关注PPP项目的实质绩效,提高项目的效率和质量。