完善省以下政府间收入划分的研究

●刘 晔 黄张妍

党的十八大尤其是十八届三中全会以来，以央地事权和支出责任划分为基础，中央和地方财政关系的改革已取得很大进展并还在完善中（刘晔，2017）。但对于地方财政即省以下财政体制而言，由于各省份间财政体制差异较大，部分省份财政体制改革滞后，财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、地区基层财力保障较为薄弱、基本公共服务均等化程度有待提升。为此，国务院办公厅印发了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号，以下简称《意见》），以推进省以下财政体制改革，健全和规范省以下财政体制框架，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。在省以下财政体制中，政府间收入划分直接决定了省、市、县、乡四级政府财力，进而影响地方各级政府的行为空间及基本公共服务供给水平，因此是省以下财政体制改革的重中之重。基于此，本文致力于理清现实体制下各省政府收入关系差异，明晰现有收入划分制度与事权支出责任间存在的匹配问题，为进一步完善省以下收入划分体系，保证各层级政府财力运行和职能履行提出具体的政策建议。

一、省以下财政体制的收入分配制度现状：“一省一式”

1994年，为了理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的宏观调控职能，我国实行了分税制改革。为此，国务院印发《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号），对政府间收入关系作出了应该注重“事权与财权相结合”“合理调节地区之间财力分配”等原则指示，要求各地区要进行分税制配套改革。之后，各省、自治区、直辖市政府比照中央对地方的分税制模式，陆续调整了省以下财政管理体制，调动了地方各级政府发展经济和组织收入的积极性，基本保障了地方政府的正常运转和各项事务发展的资金需求。2002年，为解决集中显现的地方间财力差距扩大、基层政府尤其是县乡财政运转困难等问题，国务院又批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发〔2002〕26号），对各级政府收入分布结构与支出责任提出了具体的完善意见。至此，各省市就依据这两份文件为指导，结合省内实际情况陆续出台了相关文件，明晰收入分配关系，以保证省以下各级政府尤其是市、县资金财力和事权与支出责任相匹配，逐渐形成了形式复杂、“一省一式”的局面（周黎安和吴敏，2015）。

尽管“一省一式”，各不相同，但通过对各省、市、自治区现行收入分配制度的系统梳理，可以将31个省、直辖市、自治区的省以下财政体制归为三种主要模式：总额增量分成、分类分成及按企业隶属关系划分。其中，福建、辽宁、浙江、江苏、湖北及山东6个省份采取总额增量分成模式，即除了少数特殊行业和重点税收企业保留省级之外，对其余省以下税收收入采取总额或者基数增长部分在政府间划分的模式，例如，福建省除了省级保留的固定收入、县级收入全部自留外（林阳衍等，2014），其余收入实行省与市按二、八比例分成；山东省则以2017年各主体税种收入为基数，在省与市间对增长部分实行二八分成①。江西、西藏及新疆3个省份则实行按企业隶属关系划分收入的方式，以西藏自治区为例，除资源税采取共享分成的办法外，西藏自治区的固定收入即包括自治区投资兴办的企业所缴纳的增值税、营业税和企业所得税的地方分享部分。除上述9个省份，其余22个省份则采取分类分成的模式，具体实践中体现按不同税种属性划分为各级政府固定收入及按一定比例分成的财政共享收入。以广东省为例，除部分电力公司和重点企业外，对于企业所得税、个人所得税和土地增值税的地方收入部分，省级与市县分享比例为“五五”，增值税及房产税、印花税等其余各地方税种留存于市、县级作为市县固定收入。

尽管各省的财政体制改革时间不尽相同，分成模式、共享比例也是依据自身辖区内的收入特征和实际情况、各级政府的职能和经济发展目标等诸多考量的结果，因此存在较大差异，但按税种属性分析也可以发现有一定的共通之处。采取总额、增量划分的省份虽然没有按照具体的某个或者某些税种分成，但可以理解为所有税种按照相同的比例进行分成。对于增值税、企业所得税、个人所得税三个主体税种，大多作为各省与市县的共享收入，以保证省级政府具有平衡调配各地区收入，开展跨区县经济事务和社会服务供给，提供转移支付的财力。除去按企业隶属关系划分的江西、西藏及新疆和云南、广东(云南、广东的增值税收入全部留存于市、县级)外，其余省份的地方增值税税收收入（除去上缴中央75%剩余的25%部分）都作为共享税种按一定比例在省级和市县级进行划分，省级留存比例在5%—15%不等，相当于全部地方留存部分的20%—60%，且大多数省份的增值税留存比例在10%以下，这说明增值税作为第一大税收收入来源，基本更多留存于市、县级，以保证市县级政府的财力，同时调动地方政府吸引投资、发展经济的积极性。而对于企业所得税、个人所得税的地方留存40%的收入部分，基本上都作为省与市、县的共享收入，作为各级地方财力的重要保障，大多数省级政府保留10%—20%部分，占全部地方留存部分的约25%—50%。而对于房产税、城镇土地使用税、土地增值税等地方税种及市、县级非税收入，大部分省份采取“属地征管、属地入库”方式，基本上作为市、县固定收入对地方财力进行进一步补充，这种划分办法除了调动地方政府增收节支的积极性外，也便于管理，避免冗杂。

资源税的省以下分成则更具有地方特色。东部地区的省份均没有将资源税列为省以下财政收入的共享税种，参与资源税共享的省份均位于中西部地区，基本上是自然资源禀赋丰富的省份，比如山西、内蒙古等省份。因为对这些省份来说，资源税的税收收入接近主体税种，例如2019年山西省的资源税收入占全部税收收入的约21.6%，内蒙古则占到约19.7%②。且越是西部资源大省，其资源税的税收分享比例就越高，典型的如新疆，其省以下的财政体制只设一个共享税种，即资源税，分享比例达到75%；湖南作为有色金属资源大省，省级财政也参与资源税的共享，留存部分为25%。一些资源派生的税收和非税收入也相应地具有此种特征，达到一定规模则会划分省级政府共享收入的部分，比如云南省的卷烟企业城市维护建设税参与共享，卷烟企业实现的教育费附加省级留存60%。

二、现有收入分配体制与地区现实间的矛盾

（一）省级财力分配不足，难以发挥区域协调作用

从图1可以看出2021年各地省本级与省以下政府层级间的财政分配情况，其中横轴为各省省级财政收入占全省比例，纵轴为各省省级财政支出占全省比例。平均而言，我国省级财政收入占全省财政收入比例为19.2%，财政支出占比约为全省财政支出的17.1%（杨业伟和赵增辉，2022），财政收入占比略高于财政支出，这意味着全国省级财政收支基本平衡，但这也表明省级留存的财政资金在覆盖本级支出后可用于转移支付的空间并不多。省级政府需要对跨区域统筹及外部性较强的事务进行综合调控、统一管理，且需要起到提供转移支付协调省内各区财力，推进基本公共服务均等化等作用，因此，一味地强调“基层财权”是不可取的。

图1各省省本级一般公共预算收入占全省比重

观察各省份的具体情况，可发现北京、天津、上海、重庆等直辖市，其省级政府更为强势，省级财政收入占比与支出占比均比较高，比如北京，其省级收入占比达到55%，省级支出占比达到41%，这是由于直辖市区域范围小，行政层级少，集中度高。此外，广东省是省本级财政收入占比和支出占比差距最多的省份，其省级财政收入占比高达25%，财政支出占比为9.2%，表明广东省本级享有比较高的财权，却承担了较少的事权，但这可能是由于广东省省级政府对下级政府进行更多转移支付的原因。杨良松（2013）对2013年我国省内部地级财政收入基尼系数进行了测算，用来分析省内的财政不平等，发现广东省地市级财政收入基尼系数达到0.63，是全国基尼系数最高、财政收入最为不平等的省份。这也就意味着，省级政府需要掌握更大的财权，才能对发展较为弱势、财政收入不足的市县进行较大力度的转移支付以保障公共服务供给。认真分析起来，上述财力比较充足的省级财政，其财力来源是较高的主体税种省级留存比例，比如北京、重庆两地的省级增值税分成比例都达到12.5%（重庆的增值税分成针对主城区），上海的本级增值税留存比例则为10%，且这些直辖市本级对于企业所得税、个人所得税也有10%—24%不等的分享比例，通过对这三大税种的把握以控制比较大部分的财权。广东省的省级政府虽然没有参与地方除电力公司外企业增值税的分成，但其企业所得税、个人所得税的分享部分达到了20%，即地方部分的50%。特殊的，广东省省级政府还参与地方50%的土地增值税收入分享，而在2019年土地增值税税收收入就占到了广东省全部税收收入的约14.6%。这种收入方式很好地促进了省级政府发挥全域统筹、跨区协调和统一管理方面的作用。

但观察到图1中位于平均线交界左下角的省份，这些省份的省本级政府财政则处于较为弱势的地位，特别是江苏、山东、浙江3个省份，其省本级财政收入占比只达到2.6%、3.4%和4.2%。与薄弱财力相对应的是省级承担较低的事权，这三个省份省本级财政支出占比分别为8.5%、8.5%、5.9%，这是由于这些省份人口众多，经济力量大，行政层级较为复杂，基层行政机构数量多，省级财政更多地将收入留存于市、县级以配合下沉基层的事权与支出责任。江苏、山东只针对主体税种的收入增量部分进行分成，省级财政只分取增量部分的20%，而浙江省的固定收入则只有电力公司的增值税地方分享部分、金融企业营业税60%部分、部分跨地区经营、集中缴纳所得税企业的地方分成部分和省级各项非税收入。这些重点保障基层分享收入的收入划分方式虽然能促进解决基层财力困难问题，同时也带来省级财力薄弱难以顺利开展跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的事务。辽宁省也面临相似的问题。辽宁现行的省以下财政体制中，采取总额分成、一市一率的方法由市对留存的地方全部增值税、企税、个税、房产税四项税收收入向省上解财力，2020年辽宁省本级税收收入留成比例仅为0.6%，财政收入占比只为3.1%。且辽宁省本级政府还通过对市县转移支付、地方政府债务收入转贷市县的方式，将财力下沉至市县，导致其省级财政收入与财政支出的缺口高达24%。对于这些省份来说，省级财政事权应该得到强化，且随着相应支出责任的增加需要在收入划分上向省本级政府倾斜。

（二）支出责任不断下移，区县财政缺口扩大

分税制以来，支出责任不断下移造成基层财政困难和地方债务增长问题尤为突出。地方政府在承担本级事权的同时，也受上级政府的绝对领导。上级政府往往将属于本级或者共同承担的事权和支出责任层层下移，与此同时并不放开相应的财权，使得下级政府在财力没有增加的情况下提供公共服务的支出责任日益增加，区县财政缺口不断扩大（童幼雏和李永友，2021）。如图2所示，根据各地市区县总体的收支情况，结合区县得到的补助收入，杨业伟和赵增辉（2022）测算了全国300多个地级市区县总体的真实财力和支出责任匹配度（收支情况+补助收入）。结果发现，60%的地级市内的区县整体存在财力缺口，40%地级市内的区县整体存在财力富足。因此可发现，就全国层面来看，整体区县财力不足的问题仍比较突出。

如果这种“流水线”教育模式普遍存在的话，对我们的民族何其戕害。老杆从最基本的识字开始教起，然而字典连县城都没有。不认字又能怎么办呢？抄字典。这是识字最好的办法，连这个最好的办法也是抄，独立思考的前提根本不存在。抄好了，带回去，以后还有更大的字典，还要抄。对文化的极端渴望反映出文化知识的极端贫穷。当老杆在讲解如何写作时，画面上只有上学两个字，强烈的画面对比不禁让人发问，上学到底要学什么？老杆被辞退离开时，把字典送给了王福，却告诫他，不要抄，连字典也不要抄。

图2各省总体意义上区县财政存在缺口的地市数量（单位：个）

图2为整体存在区县财政缺口的地级市数量的各省份分布情况。可以看出，省级财政较为弱势、财权集中于省以下政府层级的山东、浙江、江苏等省份的整体存在区县财政缺口的地级市数量相应较少，分别为2个、5个、6个。而四川、云南、安徽几个省份总体意义上区县财力存在缺口的地市数量则比较多，分别为14个、14个、10个，基层财力不足问题比较严重。结合其省以下财政体制进行分析，例如四川省的收入分成方法，省本级财政除了分享增值税收入的8.75%，企业所得税和个人所得税收入的14%，还参与分享一些地方税种如资源税、城镇土地使用税、房产税、契税等收入的35%，剩余的收入还需给予市级政府一部分分成才能留存于区县级。和事权与支出责任下移不相匹配的收入划分方式，使得一些基层地方政府将转移支付作为其主要的财力来源，过度依赖上级的转移支付资金，这不仅抑制了区县级政府进行开源收税、吸引投资的积极性，也使其丧失相对独立的财权，更容易引发基层政府的地方债务问题（冀云阳等，2019）。建立起与事权和支出责任相适应的收入划分制度对保障这些地区的基层（区县）政府的职能发挥、事务开展尤为重要。

（三）部分省份改革滞后，收入划分公平规范性不足

2002年所得税收入分享改革后，根据《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发〔2002〕26号）的指示，“采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法”，大多数省份陆续下达相应的文件进行改革，取消了按企业隶属关系在省以下各级政府进行收入划分的方式。但江西、西藏、新疆三个省份的改革则相对滞后，现行的省以下财政体制仍旧采用按企业隶属关系划分收入的办法。江西省于2003年发布《江西省人民政府关于进一步改革财政管理体制的意见》（赣府发〔2003〕16号），将省引进、省直属、省财政直接受益的企业的增值税、企业所得税收部分或者全部留存省本级；西藏、新疆则于2004年下达改革通知③，对自治区级的企业税收收入作留存自治区本级财政的处理。这些收入分配的体制也已运行十余年，不再匹配现行的各政府层级事权与支出责任划分情况，也不符合对省以下财政体制应做到公平规范的要求。按企业隶属关系划分收入，容易造成地方政府为保护税源而干预市场主体的经营行为，不利于维护公平竞争的市场环境。相似的情况还有青海省。青海省原来采取的省以下财政收入分配方式为按国税局、地税局的收入进行划分，国税局所征收的企业所得税、个人所得税地方分享部分全部留存省级（青政〔2003〕42号），而现在国地税局已经合并，青海省现行的财政管理体制亟待改革。

此外，部分省份存在省以下区域收入划分比率不一致的问题。省以下政府划分收入时对不同地区收入的归属和分享比例采取不同的举措，虽然是基于对一些贫困地区、财政困难地区、革命老区的照顾和特殊考量，但是却不符合公平、统一、规范等保障收入稳定的前提。例如辽宁省采取总额分成的方法，对市增值税、企业所得税、个人所得税、房产税四项税收收入地方分成部分使用一致的分享比例，但上解时却是以“一市一率”的做法，各市上解财力的比率存在差异；甘肃省采取分类分成的方法，对大部分税种在省级与省以下的收入归属和划分比例在各市州及省直管县是一致的，但对于兰州、嘉峪关、金昌、白银、酒泉5个市的增值税和资源税，却采取了不同的分成比例。差异比例不仅会使财政收入管理体系冗杂化、不规范化，还不益于引导各地方政府结合自身财力合理制定政策，避免超越自身承受能力出台政策。针对财政困难需要额外照顾的区域，相对于使用差异性的比率分成，善用财政转移支付手段更利于促进财政管理和收入划分的公平化和规范化。

（四）部分税费无差别留存市县，加剧了区域财政收入差距

在进行省以下财政体制改革时，为管理方便，保障市、县级政府财权，大部分省份都选择将地方税种税收收入全部留归属地市县，作为市县固定收入。但是这种不考虑税收属性的做法可能会加剧区域财政收入的差距，比较突出的就如资源税这一税种。国有资源属于全民所有，其使用所带来的收益及相应的税收收入应该在更广的范围内共享，但一般来说，资源在各省地域内的分布是不平均的，将资源税收入全部留存于市县会使资源禀赋丰富的市县获得更多的财政收入以提供更高水平的公共服务。另一方面，这种划分方法还可能使资源产地依赖于资源税收入，引发对资源不加保护过度开采等问题。目前，山西、西藏、新疆等资源大省的省本级财政都以一定比例参与资源税税收收入的共享，但仍有相当一部分省份未据具体情况对资源税等类似的税收收入进行共享，不利于公共服务提供的均等化。

此外，一些省内跨区域经营，但收入缴纳集中的行业企业税费，如果全部作为属地市县级的财政收入，也容易加剧省内区域间的财政收入差距。这些企业主要集中于金融、电力、石油、铁路、高速公路等行业，且一般注册于省域内人口较为众多、经济较为发达的市县区，它们缴纳的税费如果全部留存于注册地市，省级不参与分享，很可能会产生税收收入集中于发达市县，使财政困难的市县雪上加霜。现行体制下，已有部分省份意识到这个问题，对一些相应企业的税费收入进行省本级财政共享或全部留存作省本级财政收入，例如浙江省将电力供应企业缴纳的增值税、所得税地方共享部分以及中国移动浙江公司等跨地区经营但集中缴纳的所得税地方共享收入作为省本级固定收入，还有黑龙江、贵州等省份。不过，仍有相当一部分省份有待于进一步改革以改善跨区经营企业税费收入问题。

据杨良松（2013）测算，2000—2013年，财政收入的差异中有65%—70%来自省内差异，其余约30%来自省际差异。对税收收入与非税收入的分析也发现相似的结果，税收的总差异有约65%来自省内差异，非税收收入有约70%来自省内差异。因此，合理安排税费划分，缓解省内区域财政收入差距，对于缓解全国财政收入差距也有重要作用。

（五）非税收入划分仍待规范

在各省深化省以下财政管理体制改革的进程中，一个共通的问题是，非税收入的规范划分受到忽视。非税收入作为各级政府财政收入的重要构成，其分配和管理是在市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。各省在积极探索省以下税收收入划分的进程中取得了有益进步，但是出于目前各方面认识不尽一致，有关政府非税收入的政策界限不够明确等原因，政府非税收入还存在管理不足、运行效率偏低等问题，其在省以下地方政府的划分也有待进一步完善。

三、进一步完善省以下收入划分的政策建议

（一）以事权划分财权

合理划分财权财力以匹配各级政府的事权与支出责任，达到事权与财权相统一，这是贯彻完善分税体制的重要原则。2016年国务院发文推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革以来，各省积极响应，陆续明晰省以下各级政府的事权和支出责任，而新的财政权责亟待相适应的收入划分方式来保障实行。为此，各省应依据省以下各级政府的事权和相应的支出责任范围确定财政支出基数，以支定收，依据财政支出基数确定收入规模并在各层级政府间进行合理划分。在保障各级政府在实际操作中履行权责，谨防上级政府缺位而导致事权和支出责任层层下移的前提下，应确保各级政府的财政收入总量达到确定的收入规模，使各级政府保有相对独立的财权和相对充足的财力，虽然要依靠但能不过度依赖转移支付手段，尽力覆盖事权和支出责任框架下所需的支出范围。以事权划分财权，达到事权和财权、收入和支出间的相对均衡，才能保障各级政府有序、有底、有财处理辖区内事务，促进资源的合理配置，实现国家的长治久安。

（二）规范收入划分方式

在选用适宜的分税方式的同时，也必须保证收入分享在省以下财政管理体制的公平和规范。基于对一些贫困地区、财政困难地区、革命老区的照顾和特殊考量，一些省份存在市级上解财力“一市一率”，部分市县区采取特殊比例等做法，不益于引导各地方政府结合自身财力合理制定政策，避免超越自身承受能力出台政策。对此，为保证收入稳定，维护财政管理体制的公平和规范，省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。

（三）合理划分政府间收入

在保证分税方法适宜、各层级政府权责清晰的基础上，应该重视政府间收入划分的合理性，避免“弱省级”、“大省级、弱区县”等现象的产生。首先是需要适度强化省级财政事权和调控能力（郑涌，2022），对需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务，适度强化省级责任，更好发挥省级在全域统筹、跨区协调、综合调控、统一管理等方面的作用。这就要求省本级财政保有一定程度且较为稳定的财力，对财政收入地方留存部分参与一定的分成。适度强化省级事权、财权，其实也是为了更好地落实基层“保基本民生、保工资、保运转”，以促进财政收入均等化，逐步实现共同富裕。因此，对于基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例。另一方面，区县存在财力缺口、基层政府财政困难问题仍较为突出，对于财政困难地区，不能一味使用转移支付使其产生依赖性，而应该适度放开一些地方税种的分享比例，尽量划分到区、县级，以调动区县级政府开源赠税、吸引投资的积极性，同时缓解其地方债务问题。为此，根据《意见》指导，省级抵御风险冲击能力较强，且担负着调控和均衡区域间财力的职能，税基流动性强、分布不均、波动较大的收入更适宜作为省级收入或由省级分享较高比例，比如增值税、企业所得税、个人所得税、资源税等税种。市县收入盘子相对较小，消纳收入波动的能力较弱，将税基稳定、地域属性明显的收入作为市县收入或由市县分享较高比例，更利于发挥市县的管理优势，比如土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税等税种。

此外，划分政府间收入时还应关注到区域内的财政收入差距，税收划分制度应该起到缓解财政收入差距过大的作用，而非加剧这一差距。一方面可以通过上述提到的适当强化省级财权，通过省级财政协调和转移支付缩小财政富裕与财政困难区县的差距；另一方面，对于跨区域经营、集中缴纳税款的企业，尤其是金融、电力、石油、铁路、高速公路等行业企业，一般规模较大，税费收入贡献度也较高，收入全部留给企业注册地，会加剧区域间收入差距，同时也容易因收入波动对县区财政平稳运行产生冲击，对于这部分领域的税费收入，应由省级分成参与调配或者在市县内进行合理划分。

同时，在适度强化省级财权的推进过程中，也应该确保省级财政新增财力及增量收入并非直接用于省本级，而是应该认真研究、统筹规划，谨慎分配、合理使用，避免这部分收入归属省级后未合理利用反而造成区县财政进一步紧缩、收入差距进一步扩大的情况。这部分收入原则上应主要用于对下级政府的一般性转移支付或对跨区事务开展的资金支持，以财力形式加大对基层县区，以及困难地区、欠发达地区的倾斜支持等。

（四）扩大收入划分覆盖面

各级政府财政收入除了税收收入外，还有相当一部分的非税收入。深化省以下财政管理体制改革进程中，非税收入作为各级政府财政收入的重要构成，其规范划分受到忽视。进一步深化改革，应该推动非税收入收入分成标准的制定，将收入划分范围尽可能覆盖整个财政收入，以真实可靠地反映各地区可供调配使用的财力，为各级政府履行事权和支出责任、调整区域间收入差距打下基础。

对于非税收入划分的具体措施，目前没有明确的要求和固定的模式，可采取总额分成、分类分成、增量分成等多种分享方式，但需以统一、公平作为总领原则，逐步进行规范。针对非税收入中的教育费附加、土地出让金以及水利基金、水资源费等具有专门用途的非税收入项目，也应该严格按照各层级政府的事权与支出责任划分，专款专用，用于特定公共服务的提供及环境保护等目标的实行。

注释：

①其中青岛市例外，其专项上解省财政资金为30亿元，以此为基数随财政收入增幅递增上解。

②根据2019年《中国税务年鉴》的数据计算而得。

③详见《西藏自治区人民政府关于改革和完善财政管理体制若干规定的通知》（藏政发〔2004〕14号文）和《新疆维吾尔自治区人民政府关于进一步完善分税制财政管理体制的通知》（新政发〔2004〕76号文）。