我国西部欠发达地区县级政府事权与财权分析

王雷

摘 要：事权与财权是我国西部县级政府提升公共服务能力所必须协调好的一对关系。本文从促进我国西部欠发达地区经济发展和改善地区政府公共服务水平的角度出发，分析西部欠发达地区县级政府财权与事权，并且评析财权与事权匹配方面的现行政策与措施，探讨其改革的方向。

关键词：财权；事权；西部欠发达地区；县级政府

一、西部欠发达地区县级政府基本事权分析

政府的事权从属于政府所要承担的职能范围，随着市场经济的发展，政府的职能也发生了很大的变化。现代政府承担的职能更加复杂，履行职能的手段手段更加多样，其结果产生的影响范围更加广阔且深远。我国西部地区县级政府具有独特的地位，作为落后地区基层政府，更加了解辖区居民迫切的偏好。斯蒂格勒在论证地方政府的合理性时提到，地方政府比中央政府更接近辖区内的公众，因而对公众的公共产品品好信息更了解，由地方政府提供这些公共产品较之由中央政府提供，可使公共产品供给的种类、数量更能满足辖区居民的偏好。

在我国，从中央到地方政府的层级关系是中央—省—地区（市）—县—乡五级，这种相对于世界上其他国家而言较长的委托代理链条，给我国基层政府事权划分带来了很多问题，特别是为财权上移，事权下放现象的出现提供了可能性。而且，我国长期以来的计划经济体制的影响力尚有余威，各级政府及官僚在政府承担的职能和服务意识上的观念转变相对滞后，从而也导致了事权的层层下放，堆积到财力和财权薄弱、执行能力和动员能力较低的基层政府。特别是对于我国这样一个东西部发展很不平衡的国家，西部地区县级政府在提供公共品和公共服务上需要弥补的历史性欠债太多，而与此同时又要承担促进经济发展的任务，故面临着比发达地区县级政府更大的困境和挑战。

在现代市场经济中，政府的职能主要可以概括为资源配置、收入分配和经济稳定与发展三个方面。不同层次的政府所承担职能的侧重点又与所不同。西部地区县级政府的主要事权可以根据其政府职能具体界定。首先，在国家西部开发宏观经济政策的范围内，因地制宜制定发展计划和县级产业技术政策；第二，整合西部县域资源优势，发展经济，并且负责基础设施建设和重点项目；第三，保护西部地区自然资源和环境，确保在经济发展的过程中，兼顾西部地区相对脆弱的生态环境。第四，组织和保护城乡农产品市场，保持辖区内物价稳定的人民生活水平的提高。第五，保护弱势群体，特别是西部少数民族聚居县，要指导其脱贫致富，同时又要注重效率和福利的平衡。第六，协调和解决与周边兄弟县的利益冲突，特别是具有外部性的公共品和公共服务，要优势互补，实现互利共赢。第七，负责本县的治安，提供社会保障，搞好福利事业，提高西部地区县份的义务教育、文化宣传、农技推广、医疗卫生等事业的发展水平。

二、西部地区县级政府财权和财力分析

财权是指在法律允许下，各级政府负责筹集和支配收入的权力，主要包括税权、收费权及发债权。事权划分是财权划分的基础，没有合理的事权划分，财权划分的科学性也就无从谈起。国务院于1993年12月颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，按照事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入，其主要目的是增加中央财政收入的比重，从而加强中央对经济的宏观调控能力。但是分税制实施之后，地方财政收入大幅下降，地方财政困难的现象普遍存在，以至于形成“中央财政喜气洋洋，省级财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡级财政哭爹喊娘”的窘境。相比于发达省份的县级财政而言，西部地区县级政府财权不缺失是事实，但是财权大小之分显而易见，且财权不等同于财源和财力。西部地区相对薄弱的经济基础和迟缓的发展速度，使其直接掌握的财源较少。从税收的角度来看，税收是各级政府基本财政收入的决定性因素，在分税制改革的框架范围内，各地区对县（市）也实行了分税制改革，这使得西部县级政府面临层层“剥皮”的困境。而且，被划分为地方收入的农业特产税、农牧业税在2006年被取消，这使得历来以农牧业为主要产业、工业基础薄弱的西部地区地方政府财政收入雪上加霜。即使是实施了财力性的转移支付以后，西部地区的人均财力也只是相当于东部地区的48.3%。①因此，财权上移，事权下放的现象在西部地区尤为明显。

对于政府间税收的划分，马斯格雷夫对中央与地方政府税收划分提出了五大标准原则：（1）事关经济经济稳定的税种应由中央政府负责；（2）再分配潜力大的税种应有中央政府负责；（3）税基分布不均衡的税种应有中央政府负责；（4）对可动因素和货物应有中央政府负责；（5）对不可动或几乎不可动因素和货物应由地方政府负责。我国税收管理体制经过多年的改革和调控，也初步形成了“税收集中，分权有度，统分结合，分级管理”的税收管理体制。但是目前的现状还是中央政府将税额大、税源稳定的税种作为中央税或者共享税，将税种小而杂、税源分散、征收成本较高的税种划分给地方政府。在西部地区省级政府与县级政府的财权划分中也存在类似的问题，要保证县级政府财权，必须确保县级政府获得一些对几乎不流动的生产要素所征收的税收和税基相对大、税源比较稳定的税收。

三、西部县级政府事权财力保障机制的完善思路

西部地区县级政府是承担西部地区公共服务与开发建设的中坚力量和最重要的主体。但是西部县级政府所能支配的财力却没有得到有效的保障，财力的弱小直接导致财权无法跟上层层下放的事权，从而造成事权没有事实上的财力保障。

（一）缩短政府层级链，准确界定政府事权和支出责任

我国冗长的政府层级给事权和财权的匹配造成了诸多困难。从事权角度来说，上级政府政府对下级政府的垂直管理使上级政府更容易把事权层层下移，甚至推卸和逃避本级政府应承担的事权。各级政府出于维护本级政府利益最大化的经济人动机，自上而下的推诿职责成为一种司空见惯的做法。从财权角度来看，政府层级链条过长容易出现上级政府对下级政府财政收入的截流，经过多层次的划分和共享之后，最终落在县级政府可支配范围内的收入变得较少，不能与其繁杂的事权相匹配。

理顺西部地区县级政府的事权与财权匹配问题，在缩短财政管理链条的基础上合理界定政府的事权是一种操作性很强的思路。其中，“省直管县”、“乡财县管”政策就是这种思路的具体体现和积极尝试。这一改革可以促使西部地区县级政府财政成为功能齐全、职能完善的基层财政，在一定程度上解决机构重叠、职能定位不明确、事权划分不清和办事效率低下的问题。因此，在西部地区有条件的县（市）应倡导以缩短层级、事权落实、财权跟进为目的“省直管县”和“乡财县管”的政策。

（二）完善转移支付制度，建立针对西部欠发达县域的稳定的转移支付

对西部地区的转移支付是中央财政无偿地将一部分资金所有权转移给西部地方政府所形成的支出，转移支付只是资金在各地方的重新分配，因而不涉及资源配置的问题。其作为中央平衡东西部发展的重要手段，对财力不足的西部地区有着特殊的意义和作用。但是，现行的转移支付制度尚不健全。从转移支付的结构的角度看，转移支付包括一般性的转移支付和专项转移支付。专项转移支付受到中央政府的严格控制，其资金流向、支付程序都要按照中央的规定严格执行，并接受监督，这个过程完全是由中央政府一手操作，地方政府财政部门无权介入。而一般性转移支付则可以由地方政府自由支配。但是，在现行的财政体制之下，中央财政集中了大量的财政收入，专项转移支付所占转移支付总量比重较大，对一般性转移支付具有一种挤出效应，从而一般性转移支付规模相对较小，难以起到均衡东西部地区财力差距的作用。而且，在我国下位包含模式的中央地方政府关系结构之下，具有中央政府的权威性的专项转移支付制度带有一定的“家长主义”色彩，对西部地方经济社会发展中的问题的认识不一定比西部地方政府（特别是县级政府）深刻。故而，在扩大一般性转移支付的同时，对于一些以往的专项转移支付，还需要对比二者的相对绩效来决定是否转变为一般性转移支付。

到目前为止，转移支付制度也并不是一成不变的，对西部欠发达地区的对口支援政策是中央在地区间建立横向转移支付的积极尝试和有益完善。对口支援打破了单一纵向的转移支付制度，形成了纵横交错的支付模式，这种转变不但加强了对西部欠发达地区的帮扶力度，而且也强化了地区间政府的横向交流，从而为合作应对具有外部性的公共品和公共服务打下了基础。从某种程度上来说，引入对口支援方之后，也引入了对基层政府发展资源和资金的监督，减少了有限资源使用的随意性和浪费。

（三）完善财权事权相关法律法规，减小使用的随意性和执行的选择性

财权与事权的界定会由于相关法律法规的缺失而出现使用的随意性、执行的选择性等弊病。我国现行法律关于政府间财权事权划分只有一般性的规定，并没有与之相匹配的完整的立法。从明晰性和确定性的角度来说，在法律法规健全完善的基础上，各级政府才有可能依法理财，在各自的管辖范围内做到责权利的公开透明。而且，通过法律形式明确的事权财权，也为追究问责提供了依据和保障。西部地区财权事权匹配问题是一个长期以来持续性的问题，没有相应的法律法规的保障容易造成财权上的“水旱不均”，事权上的“小马拉大车”，这都不利于西部地区经济持续平稳的发展和社会各项事业的进步。（作者单位：云南师范大学历史与行政学院）

参考文献：

[1] 柳延福，陈继勇.市县两级政府财权事权划分的研究与思考[J].财政论坛，2009（21）

[2] 孙长江.地方政府融资平台发展的出路与对策[J].时代经贸.2014（2）

[3] 庄序莹.公共管理学[M].复旦大学出版社，2012.

[4] 付琴.我国政府间财权与事权问题的研究[J].云南财经大学学报，2003（11）

注解：

① 汤火箭 谭博文. 财政制度改革对中央与地方权力结构的影响——以财权和事权为视角[J].宏观经济研究，2012，（09）；11-18