金融企业绩效评价指标体系回顾及展望

●李水军 刘 欣

一、引言

金融是现代经济的血脉，也是国家治理体系的重要组成部分。金融业作为现代经济社会的重要部门和连接各经济部门的重要纽带，需要进一步贯彻新发展理念和经济高质量发展要求，不断深化金融体制改革。《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》早在2009年就已经出台，拉开了金融企业绩效评价工作的序幕，该办法将金融企业分为银行、保险、证券、其他等四类，2011年又出台了《金融企业绩效评价办法》，并于2016年进行修订。评价办法在推动金融企业坚持稳健经营、提高资产质量、提升经营效益等方面发挥了重要作用。随着国家发展战略调整和国有金融企业经营理念变化，金融企业绩效评价工作也需要与时俱进、不断完善，修订和完善评价办法既是当务之急，也是深化金融体制改革的重要组成部分。财政部制定的《商业银行绩效评价办法》从2021年1月1日起实施，是修订后的银行业绩效评价办法，保险、证券等其他金融行业绩效评价办法也将陆续修订。

二、金融企业绩效评价制度变迁与发展历程

（一）金融企业绩效评价办法出台背景回顾

财政部早在2007年施行的《金融企业财务规则》中就规定“财政部门应当建立健全金融企业财务评价制度”，在这里也同样明确了评价指标设定，主要包括金融企业资本充足状况、偿付能力状况、资产质量状况和盈利状况等4个方面。此后，财政部着手起草金融企业绩效评价相关办法。同年，在全国金融工作会议上进一步强调，要建立和完善金融业的经营业绩考核评价体系，金融企业财务管理政策制定和金融企业考核要以评价结果为依据。当时国有及国有控股的金融企业财务管理的基础制度日趋完善，但是进一步引导金融企业持续稳健经营依然缺少抓手。由于企业过度关注短期利润目标，不重视长期市场竞争力和持续发展能力的培养，因此，要进一步引导国有金融企业持续高效经营，必须建立一套有效的金融企业绩效评价体系，对企业盈利能力和资产运营质量、持续运营能力等进行综合评价，引导国有及国有控股金融企业健康发展。在这种情况下，财政部在2009年首次出台了《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》，在办法中明确了各级财政部门是金融企业绩效评价的主体，财政部负责制定全国统一绩效评价制度和指标体系，各级财政部门按照出资关系和产权层级负责抓好分级管理工作和基础数据上报、评价结果汇总等工作。

（二）绩效评价指标体系的建立

绩效评价的关键是评价指标设定，评价指标既要能反映企业经营结果，又要体现国家的大政方针以及对企业未来发展方向的引导，而且指标不能设定过多，考虑到在当时制度背景下选择评价指标，也要体现财政财务监管的特点。财政部将收益类指标作为绩效评价重点，将防控风险能力和可持续发展能力也作为重要评价指标。选取绩效评价指标时，把握了以下几个基本原则：

1.选取的评价指标与财务报告指标尽量保持一致。年度财务报告的适用范围较广，披露的财务指标通用性也较强，方便采集，而且基本反映了金融企业的经营情况，多数金融企业的每个年度财务报告也按金融企业相关的法律和规章制度(主要有证券法、财务准则、条例、公司章程等)即时披露，数据可靠易得。所以，选取评价指标时，尽量选择金融企业年度报告中的财务指标。

2.选取的评价指标与会计准则科目尽量保持一致。所有金融企业在业务核算中都要执行企业会计准则，用会计准则的科目设定财务指标，在进行指标评价计算时，可以从会计报表中直接取计算公式所用指标数据，方便考核。

3.选取的评价指标也要反映不同金融行业的经营特点。因为银行、保险、证券等行业经营有各自的业务特点，还有混业经营等不同模式和监管要求，指标设定要反映金融行业的共性内容，适应金融企业混业经营、综合经营趋势，也要突出金融企业所在行业特点，符合企业经营实际，反映本行业金融企业发展方向和业务重点。所以，评价指标要统筹兼顾不同金融企业的共性和个性。

4.选取的评价指标与不同金融行业的监管指标尽量保持一致。当时考虑到银监会、保监会（现为银保监会）和证监会在各自的监管领域也都设定了行业评价和风险监管指标，对各自监管的金融行业都有相应的考核和监管要求，与财政部侧重于考虑资本保值增值的收益类指标不同，行业监管部门在设定绩效评价指标时倾向于采用一些反映金融行业风险的指标。行业监管指标也有选取方便、应用广泛等优点，所以，建立评价指标体系应统筹考虑收益类指标和防控风险指标之间的均衡。

5.选取的评价指标要符合企业的客观实际。选取的评价指标要与社会经济发展阶段和当前金融企业的客观实际相适应，既要体现国家大政方针、引导金融企业的发展方向，又要统筹兼顾企业当前经营实际，同时保证绩效评价的可操作性。如设定经济利润率指标虽借鉴了“平衡积分卡”“经济增加值”的理念，而未选取二者作为评价指标是因为“经济增加值”涉及调整过多的会计科目，“平衡积分卡”涉及很多非定量因素，选取评价指标应考虑到企业评价成本、填报方便、定量优先、客观准确等因素。

根据上述原则，2009年的金融企业绩效评价指标类别划分为银行类、证券类、保险类以及金融控股类4个大类，选取经营增长、盈利能力、资产质量、偿付能力等4个方面的指标对金融企业进行多维度绩效评价。当然，各评价指标权重能够直接影响评价结果，财政部门在设定指标权重时不仅要从财务监管的角度考虑，也要兼顾风险防范、可持续经营等方面，按照“侧重收益类指标、兼顾风险控制指标”总体原则来把握，4项一级指标权重在不同金融行业占比不尽相同（见表1）。

另一方面，设定评价指标也统筹考虑共性指标和个性指标相结合。共性指标反映不同金融行业共性的内容。在个性指标分行业设定方面，银行行业选取了资本充足率、核心资本充足率、拨备覆盖率、不良贷款率等评价指标；而证券业选取了资产负债率、净资本与净资产比率、净资本与风险准备比率、净资本与负债比率、加权平均净资产收益率等评价指标；在保险行业又选取了偿付能力充足率、认可资产率、应收账款比率等评价指标，个性指标充分反映本行业金融企业的不同特点，与金融企业所在行业的经营工作重点相一致。

（三）评价指标体系修订

2011年出台的《金融企业绩效评价办法》，相比2009年的《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》，增加了杠杆率指标，并调整了部分指标权重。银行类资产质量指标项下增加了杠杆率指标，占5%的权重，相应调减经营增长状况项下利润增长率指标，权重由10%调减为5%；证券类指标权重也进行了调整，经营增长状况项下利润增长率指标权重由10%调整为5%，相应的资产质量状况项下净资本与净资产比率指标权重由5%调整为10%；其他类（金融控股）经营增长状况项下利润增长率指标权重由15%调整为10%，相应的经济利润率由5%调整为10%。

2016年，《金融企业绩效评价办法》进行修订，主要修订内容是对资产质量、盈利能力、偿付能力3个项下的相关指标和权重进行调整（见表2）。一是降低了反映盈利能力利润指标的权重。修订后的利润评价指标权重分行业分别降低了5%—15%，将其权重调整到成本收入比、偿付能力充足率、流动性比率等相关指标上。目的是引导金融企业从注重短期利益转变为注重控制成本、提高资本营运安全、改善资产质量等方面，改变企业一直存在的忽略长期发展、重视短期效益等问题，统筹兼顾短期经营和长远发展的评价指标，引导企业正确平衡短期利益、长期目标、经营风险之间的关系，实现价值最大化和可持续发展的目标。二是增加了偿付能力的权重。修订后的评价办法将偿付能力状况项下的偿付能力充足率这一指标，在银行业分解为一级资本充足率、核心一级资本充足率2个指标，在保险业分解为综合偿付能力充足率、核心偿付能力充足率2个指标，在其他类金融企业增加了资产负债率评价指标。这样，偿付能力状况指标权重增加了10%—15%，有利于引导企业改进偿付能力状况，保障债权人的权益、促进企业稳健经营和防范系统风险。

表1金融类国有及国有控股企业绩效评价指标体系

表2 2016年修订后的金融企业绩效评价指标及权重

（四）金融企业绩效评价制度的实践效果

绩效评价结果能够综合反映国有及国有控股金融企业经营成果、企业偿付能力等重要内容，可以为企业财务外部监督和企业内部经营决策和管理等工作提供参考依据，绩效评价工作发挥了以下几个方面的作用。

一是有利于对企业实施有效的财务监督。由于选择了金融企业的年度财务科目作为绩效评价指标，可以反映金融企业年度经营成果，将绩效评价手段应用于财务监督工作，揭示企业经营管理的不足和存在的问题，对比同行业的参照指标，有利于企业管理者有针对性地提高经营管理水平，补齐短板和漏洞，化解经营风险，引导评价企业持续健康高质量发展。

二是有利于对企业管理者经营成果进行考核。在金融企业管理者经济责任审计工作中运用绩效评价结果，可以依据基础数据对管理者任期内的经营成果综合评判，提供的评价结果对审计结论形成有力支撑。所以，绩效评价结果也是考核企业管理者任期内经营效果的重要依据。

三是有利于不断完善企业财务管理。绩效评价结果揭示企业经营中的不足和问题，通过绩效评价的结果与行业标准进行对照，在企业目标考核、发展规划、结构调整当中提供参照，也可以应用在调整企业薪酬制度、设计股权激励制度、完善年金制度等领域，这些领域都可以根据绩效评价结果进行调整、纠偏、控制。

随着我国经济发展理念转变和经济发展进入新常态，金融企业引导和激励约束条件也发生变化。一是我国当前经济发展阶段的变化。我国已转向经济高质量发展阶段，当前任务是推动经济发展质量变革和效率变革，金融企业在追求经济规模增长的同时，更要提升发展质量与效益。二是深化金融体制改革的需要。党的十九大以来，提升金融服务实体经济的能力已经成为社会和管理部门的共识，党的十九届五中全会提出了“金融有效支持实体经济”“发展经济着力点放在实体经济上”，要求树立金融服务创新发展和金融服务实体经济的新理念，只有进一步完善和改进绩效评价体系，才能更好地适应当前经济发展形势和党中央、国务院对金融工作改革的总体要求。三是适应监管和评价指引的需要。银行业、保险业、证券业、信托业等不同的金融企业由人民银行、银保监会、证监会、地方金融部门从不同角度监管，行业的差异决定监管的侧重点和内容的不同。以金融机构规模最大的银行业为例，信贷投放能力是银行经营的重要指标，由于当前我国金融服务主要以间接融资为主，而银行作为金融服务行业的桥梁和纽带，信贷融资所占比例较高，这种模式过多耗用银行资本，采用以前的评价办法考核银行的偿付能力状况，评价资本充足率的三项指标权重过高，在这种评价导向下，银行信贷不愿意投向实体经济，尤其是中小微企业，也降低了资本对信贷的撬动作用。此前的绩效评价指标体系基本达到财政部门对金融企业财务监管的要求，尤其是突出对盈利能力、资产质量、偿付能力、经营增长等方面的评价，不足之处是过分突出财政的财务监督功能，没有重视非财务指标因素，对被评价金融企业未来发展状况不能很好地进行科学预判，所以，修订完善《金融企业绩效评价办法》也势在必行。

三、金融企业绩效评价办法的分类制定与实施

2021年1月1日实施的《商业银行绩效评价办法》与以前的《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》《金融企业绩效评价办法》最明显的区别是分类制定、分别实施。2009年首次出台金融企业绩效评价制度，制定实施的《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》将金融企业分为银行、保险、证券、其他等四类，评价指标包含在一个办法中统一制定实行，开启了金融类企业绩效评价的序幕。虽然2011年又出台了《金融企业绩效评价办法》，并于2016年进行修订，但内容上更多倾向于财政部门代表政府作为出资人的财务监管，更多体现具有目标性的金融企业财务评价，在有效发挥引导、激励功能等方面略显不足。金融企业绩效评价指标体系的局限性和不足之处逐渐凸显，当前有必要根据金融改革总体要求和新形势、新任务、新情况进一步修改完善。

《商业银行绩效评价办法》对绩效评价指标体系中盈利能力状况、经营增长状况、资产质量状况、偿付能力状况4类指标进行了变更和调整，商业银行绩效评价新指标体系变更为服务国家发展目标和实体经济、发展质量、风险防控、经营效益这4类指标，而且每类指标权重均设定为25%，依据单项指标重要性和引导功能确定权重，每类指标项下的二级指标权重为5%—10%，兼顾考核重点和平衡各指标关系（见表3）。

《商业银行绩效评价办法》遵循问题导向原则，优化完善了商业银行绩效评价体系，主要从以下几个方面将发挥积极作用。

表3商业银行绩效评价指标体系

一是引导商业银行响应国家宏观政策。新增了服务国家发展目标和实体经济两个评价维度，把服务实体经济放到更加突出的位置，如服务战略性新兴产业指标和服务生态文明战略指标、普惠型小微企业贷款“两增”和“两控”指标。将原有中小企业贷款、涉农贷款专项加分事项同时纳入服务实体经济评价指标体系当中，同时提高权重，突出评价引导功能，明确指向服务国家宏观战略、服务微观经济、服务实体经济等方面。

二是引导商业银行树立高质量发展理念。设立经济增加值、人均上缴利税、人均净利润等指标，新增了发展质量评价维度，引导银行机构树立高质量发展理念、加快转变发展方式，提高投入产出效率，加大创新力度，提升价值创造能力。

三是更加突出绩效评价加减分事项。商业银行在积极落实防控金融风险、服务实体经济、深化金融改革等党中央、国务院政策和部署方面成效明显，在依据充足、论证充分、客观真实的基础上，按照审慎从严原则和公开公正的程序，可以给予适当加分。

四是更加突出评价结果运用。明确提出评价结果与领导班子考核、企业工资总额、企业高管薪酬等事项相挂钩，有效运用绩效评价结果，形成绩效评价全流程工作闭环。

分类制定的《商业银行绩效评价办法》自2021年开始执行，其他类型的金融企业继续执行财政部2016年修订的《金融企业绩效评价办法》。目前已启动研究制定保险、证券、金融控股公司、主权财富基金、政策性金融企业等其他商业性金融企业绩效评价制度，待成熟后可能陆续出台，将不断发展和完善金融企业绩效评价工作。

四、金融企业绩效评价指标体系简要评述与展望

金融企业绩效评价与预算管理和依法理财等财政管理进程密切相关，是政府绩效评价的重要组成部分，与新发展理念和全面依法治国战略部署有着历史的同步性。系统梳理与分析我国金融企业十多年绩效评价的实践历程和演变路径，对于健全财政绩效评价的理论和方法体系、构建具有新时代中国特色社会主义财政绩效评价体系与机制具有重要作用。同时，要通过理论分析和实践总结，不断完善和改进评价指标体系，创新评价方法，引导金融企业按照新发展理念服务经济社会。

2009年财政部制定《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》以来，我国金融企业快速发展，金融企业资产形成庞大的规模，业务触角伸入经济社会的方方面面，也积聚大量的深层次问题，当前也难以通过走高速增长、规模扩张的老路来化解结构性矛盾，改进金融企业绩效评价具有客观必然性。重新审视金融企业绩效评价制度十多年来的实践，反思金融企业绩效评价的理念、定位、体系、目标，有助于相关金融企业绩效评价制度、办法的修正和不断完善。

（一）明确评价主体的角色定位

财政部作为国有金融资产所有者，在现行国有金融资产管理体制中，以国有资本出资人身份行使股东权利来实现金融企业的公司治理和国有资产保值增值。财政部又是一个重要的经济管理部门，政府授权对国有金融资产进行管理，而国有金融资本还有贯彻国家宏观调控政策、实现政府决策目标等职能，所以财政部门与金融企业具有双重关系，一方面是出资人、代理人身份的“委托—代理”关系，另一方面是行使公共管理权的行政部门与企业的关系。因此，在绩效管理中容易出现主体身份定位上的模糊。

财政部在2009年出台《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》，从评价指标上看，多数是财务指标，可视为财政部门对国有及国有控股金融企业财务评价，通过财务评价指标实现财政监督和国有金融资本管理的职能；从评价办法的内容上看，也明确了只有国有金融资本，才会纳入绩效评价的范畴，财政部门的评价主体身份定位于国有资本的所有者和出资人角色。

但是从2011年出台、2016年修订的《金融企业绩效评价办法》来看，绩效评价范围发生了变化，金融企业不分所有权性质全部纳入绩效评价的范畴，对非国有资本的金融企业来说，绩效评价就变成了行政部门的管理行为。这样，财政部门作为评价主体身份的定位发生了变化，成为行政管理部门对企业实施绩效评价，与绩效评价的理念相悖，绩效评价毕竟与行业监管和审计的依据、理念和结果运用都不同。2021年实施的《商业银行绩效评价办法》第二条明确规定，“本办法适用于国有独资及国有控股商业银行（含国有实际控制商业银行）、国有独资及国有控股金融企业实质性管理的商业银行”，也明确了“其他商业银行可参照执行”，财政部门作为评价主体重新定位于国有资本的出资人身份，符合绩效评价的理念、依据，明确了主体角色定位，评价结果应用于薪酬管理、奖惩考核等结果应用方面也有理有据。

（二）树立正确的绩效评价理念

绩效评价实践源自解决现代企业所有权和经营权分离出现的委托代理、信息不对称和内部人控制等问题，现代金融企业以产权为基础、以资本为纽带，必须充分尊重企业自身发展规律和市场经济规律，政府不能通过行政指令干预国有企业的经营，股东也不参与企业的日常管理，客观上需要通过绩效评价等手段来约束、引导企业管理者按照所有者的意图和要求开展业务，反映经营成果。而国有资本还有贯彻国家宏观调控政策、实现政府决策、国有资产保值增值等目标，绩效评价不同于财务评价和行业监管，评价指标更多体现于综合效益，同时也要体现社会效益、生态效益等。

2016年以前的金融企业绩效评价指标偏重于财务评价，财务评价作为财政监督手段，以利润最大化作为评价逻辑起点。财务评价更多是审查经营的合规性和财务成本核算，为提升经营的经济性和效率性，通过核验相关凭证、内部程序等，要求经营者为已经确定的规则、制度与目标负责。国有金融企业由政府出资和控股，所以国有企业经营管理目标具有多元性及外部性，单纯企业经营的财务理念与国有资本的性质及其职能并不相同，企业面向市场的经营标准也不同于政府财政管理。财务评价与绩效评价的不同之处主要体现在如下几个方面。

一是评价目的不同。从强调经济效益转变为关注可持续发展。财务评价属于目标管理的范畴，基于企业经营理念，强化自上而下的过程监控。绩效评价的理念是将关注点上移，强调制度安排的可行性、目标设计的合理性等。

二是评价重点不同。与财务评价相比，绩效评价注重结果导向而不是过程控制，更加强调指标的实现程度及行业的整体情况等，体现结果导向和引导方向。

三是评价维度不同。财务评价服务于企业节约成本、提高效率的目的，是重视经济性（economy）和效率性（efficiency）的“2E”标准。绩效评价在“2E”的基础上，增加效果性（effectiveness）评价变为“3E”，进一步增加公平性（equity）评价到“4E”、增加生态保护（enviroment）评价到“5E”，不断增加评价维度，多角度综合反映评价结果。

四是评价方法不同。财务评价一般通过会计普查、查验票证和审核程序合规性来实现，绩效评价进一步要求“定量评估与定性评估并重，更侧重于定量；客观指标和主观指标并举，且客观指标优先”的评价结果。力求通过多维评价标准，得到较为标准客观、结果量化的评价结果，形成更有深度的综合评价意见。

绩效评价也与行业监管有所不同。行业监管包括人民银行、银保监会、证监会、地方金融监管部门、审计等多个核心部门，总的来说，我国对金融企业已经形成较为完备的行业监管体系，但上述监管更多指向经营的合法性和安全性，难以回应政府、社会等外部监督主体普遍关注的金融企业尤其是国有金融企业经营经济效益和社会效果的问题，财政部门对金融企业绩效评价正是回应了上述问题。

（三）树立新发展理念

一是要平衡好普惠金融相关指标。在新时代树立新发展理念的形势下，指标设置要突出政策引导，树立“市场主导和政府引导”的理念，建立科学合理、激励相容的指标体系，避免指标冲突。比如，以实现金融企业服务小微企业为政策目标，指标要引导金融企业加大对小微企业的信贷支持，同时金融企业又有不良资产下降、防控风险、降低小微企业贷款利率等要求，很难同时满足上述目标。对小微企业金融支持的主要困难是融资的可得性，由于金融企业也没有动力对小微企业提供信贷，要提高小微企业的融资机会，就要提高金融企业风险和贷款利率上升的容忍度，需要在不同引导政策目标的指标之间进行平衡和取舍。同时，要避免金融承担政府财政职能，处理好金融和财政的关系，对小微企业补贴扶持是财政的职能，在引导普惠金融和金融扶贫的同时，还要关注金融企业的可持续发展。如果指标体系设计不合理、不科学，重点不清、目标存在冲突，通过行政措施强行推动，容易导致代理人违规套利，政策执行效果与目标背道而驰。如支持小微企业的“低息”信贷，一部分资金实际流向了高收益的信贷市场，只是借助政策支持的名义和小微企业信贷通道而已。所以选取政策导向指标时，需要根据轻重缓急、激励相容、工作重点来平衡各个政策目标。

二是建立绿色金融指标。我国2016年发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出建立绿色金融政策框架顶层设计。主要思路是通过政策引导和市场化手段，把生产活动对生态环境的外部性影响内生化，实现降低污染性生产活动的目标。同时需要创新发展绿色债券、绿色信贷等金融产品，也可以在一些地区尝试设立绿色发展基金、专业化绿色担保机制等，鼓励和带动更多的社会资本投资于绿色产业。通过建立强制性绿色保险制度、环境信息披露制度、绿色指数及相关产品，建立统一的碳排放配额交易市场，引导发展清洁能源和碳汇产业。在上述方面，可以设立科学合理的评价指标，推动金融企业通过市场化方式引导企业保护生态环境。

（四）树立价值经营绩效评价理念

金融企业既要面对激烈竞争的外部市场，还要面对持续加强的行业监管，以往的金融企业习惯于走资本补充与规模扩张循环往复的粗放发展道路，现在应转向以价值经营与价值创造为目标的内涵发展模式。在此转型过程中，绩效评价就是一个重要的切入点，也是一个关键环节，可以运用绩效评价贯彻落实战略转型思路、揭示价值创造源泉、传导价值经营理念、提升资源配置效率，通过科学合理、“激励相容”的指标设置提高企业内部管理能力，提升金融企业整体价值。

基于价值理念的绩效评价不是企业利润越大越好，而要平衡好股东报酬和资本成本、风险控制之间的关系，更加重视企业的可持续发展能力和价值增长目标的实现，满足利益相关者对企业价值信息的需要。就信息知情权而言，虽然法律对利益相关者获得信息有保障条款，但是内部控制人和利益相关者是信息的输出方和接受方，天然存在的信息不对称，导致股东、利益相关者很难得到完整真实的信息，通过绩效评价反馈机制从制度和技术两个方面对股东和利益相关者提供真实完整的信息，建立起沟通机制和信息渠道，降低股东和利益相关者获取信息的成本。在企业决策与经营管理监督方面，绩效评价是价值衡量的落脚点和价值实现的出发点，也是实现股东和利益相关者价值最大化的载体与平台。