关注地方预决算公开度排行榜

话题嘉宾

张德勇：经济学博士，中国社会科学院财经战略研究院研究员，中国社会科学院大学教授，博士生导师，中国财政学会理事。研究领域主要集中在财税理论与政策。

邓淑莲：上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，全国政府预算研究会理事，上海市政协咨询专家。主要研究领域为财政理论与政策、公共预算理论与政策。

姜爱华：中央财经大学财税学院教授，财政学国家级教学团队成员，获第二届北京市青年教学名师奖，中财鹏元财政投融资研究所成员，中国财政学会理事，主要研究领域为政府采购理论与政策。

赵术高：经济学博士，泸州职业技术学院特聘教授，长期从事财政理论与制度、政府治理研究。

黄文锦：福建省财政厅监督检查局三级主任科员。主要负责牵头组织开展省财政厅预决算公开专项检查工作，福建省预决算公开度连续5年位居全国前十。

陈涵：福建省财政厅监督检查局交流干部（福建省罗源县财政国库支付中心一级科员），协助开展厅预决算公开专项检查工作，对预决算公开情况进行排名，协助预决算公开平台建设。

王廷：湖南省娄底市财政局工作人员，中级职称，发表多篇财经论文。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2023年1月3日，财政部发布2021年度地方预决算公开度排行榜。这是2015年以来第6次在全国范围内开展地方预决算公开检查。总体来看，各地深入贯彻落实党中央决策部署，多措并举推动预决算公开，地方各级政府和部门基本实现了预决算信息应公开尽公开，公开广度和深度不断拓展，预决算公开管理水平持续提升，广东、河北、湖南、重庆等省市在榜单中名列前茅。

此次排行榜就2021年度地方预决算公开工作整体总结如下：

一是地方政府和部门基本实现应公开尽公开。2021年度应公开预算和决算的地方各级政府分别为3075家、3074家，均已全部公开。2021年度应公开预算和决算的地方各级部门分别为22.99万家、23.17万家，未公开6家、3家。未公开预决算的地方政府和部门数量自2018年度以来连续四年均为个位数，基本实现应公开尽公开。

二是地方部门所属单位预决算公开工作取得明显进展。各地按照国务院有关要求，抓紧推进部门所属单位预决算公开工作，2021年度公开工作整体进展顺利，为力争2022年度做到部门所属单位预决算公开全覆盖奠定了良好基础。2021年度应公开预算和决算的地方各级部门所属单位分别为25.19万家、24.10万家，公开率分别达到94.89%、91.17%。

三是地方预决算公开制度体系逐步完善。各地因地制宜，不断建立健全预决算公开的制度体系、常态化监督机制和考核奖惩措施，有效引导激励地方各级政府和部门强化主动公开意识，全力推进预决算公开规范化、常态化、制度化。

四是公开规范性进一步提升。各地针对预决算公开工作中点多面广、数据量大，公开“统一难”、内容“规范难”、口径“理解难”等难题，分类施策加强管理，通过统一制定公开模板、加强信息技术支撑、完善数据审核流程等措施，进一步提高公开数据的完整性和准确性。

五是公开方式进一步创新优化。各地深入贯彻以人民为中心的发展思想，将社会公众“找得着”、“看得懂”、“能监督”作为预决算公开工作的落脚点，通过门户网站、微信公众号等多种渠道推送预决算公开信息，不断完善优化公开方式。

检查也发现，部分地方预决算公开仍存在薄弱环节。一是6家部门未公开2021年度部门预算，3家部门未公开2020年度部门决算。二是少数部门未按规定要求，在预决算批复后20日内向社会公开。三是部分地方和部门公开内容不完整不细化不准确。如有的缺失关键要素，有的未按要求细化说明，有的公开数据信息不准确。四是部分部门公开内容可读性不够。如有的未对公开内容编制目录，有的公开目录与正文内容不匹配，有的未对专业性较强的名词进行解释。

预决算公开是打造“阳光财政”，促进透明政府、法治政府、廉洁政府建设的重要途径和手段，开展地方预决算公开情况专项检查，是进一步推进预决算公开工作，推进建立全面规范透明的预算管理制度的重要抓手。为有力推动地方预决算公开工作，2022年8-10月，财政部组织对2021年度各省、自治区、直辖市、计划单列市预决算公开情况开展了专项检查，重点关注地方各级政府和部门2021年度预算和2020年度决算公开情况。这是2015年以来第6次在全国范围内开展地方预决算公开检查，并向社会公开发布预决算公开度排行榜。如何解读今年排行榜？如何进一步提升检查质效？如何推进地方预决算公开“从形式上高水平”向“质量上台阶”？本期监督沙龙聚焦2021年度地方预决算公开度排行榜，就相关问题展开探讨。

地方预决算公开工作取得明显进展

主持人：此次地方预决算公开度排行榜是自2015年以来第6次在全国范围内开展地方预决算公开检查的结果，财政部根据检查情况对各地进行综合打分，科学客观全面评价各地预决算公开情况。您怎么看今年发布的排行榜？纵观历年预决算公开检查，财政部始终坚持结果导向、问题导向、目标导向，做深做实检查工作，充分发挥了以检查促改革，以公开鼓励先进、鞭策落后，充分发挥了预决算公开的正面效应。在您看来，定期发布地方预决算公开度排行榜意义何在？

张德勇：今年发布的2021年度地方预决算公开度排行榜，反映了各地在该年度预决算公开方面的现状与进展情况。总体上，我国地方预决算公开取得积极成效，地方政府和部门基本实现应公开尽公开。具体来看，地方政府公开预算和决算的成效最显著，2021年度应公开预算和决算的地方各级政府分别为3075家、3074家，均已全部公开；地方各级部门公开预算和决算取得较大进展，2021年度应公开预算和决算的地方各级部门分别为22.99万家、23.17万家，未公开6家、3家；地方部门所属单位预决算公开工作也取得明显进展，2021年度应公开预算和决算的地方各级部门所属单位分别为25.19万家、24.10万家，公开率分别达到94.89%、91.17%，为力争2022年度做到部门所属单位预决算公开全覆盖奠定了良好基础。另外，以2021年度排名与以前年度排名比较看，有些地方的排名前后变化较大，从一个侧面说明了地方预决算公开工作是一项必须常抓不懈的工作，应从“有没有”向“好不好”甚至“优不优”不断攀升。定期发布地方预决算公开度排行榜，是积极推进预决算公开，深化预算管理制度改革的重要手段。

第一，有助于更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。党的二十大报告要求“健全现代预算制度”，为新时代新征程上深化预算管理制度改革提出了行动指南。公开透明是现代财政制度的重要准则和基本特征，建立健全全面、公开透明的预算制度，以此推进现代财政制度建设，将会为更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用奠定坚实基础。

第二，有助于提升地方政府治理能力和治理水平。地方预决算是地方政府履职行责的具体体现。实行预决算公开，起到强化预算监督的作用，很大程度上也是对地方政府履职行责的监督，督促地方政府加强制度建设、提高行政绩效，打造透明政府、法治政府、廉洁政府，从而推动地方政府提升治理能力和治理水平。

第三，有助于回应人民群众关切。预算事关老百姓的“钱袋子”，是“众人之财，人民之财”。民有所呼、政有所应，通过地方预决算公开，让人民群众明白钱从哪里来、到哪里去、取得什么绩效，不仅是建设阳光财政的需要，更是坚持以人民为中心的必然要求。每一分资金使用，都晒在阳光下，接受社会各界监督，可以更好地增强人民群众对政府的信任感，是建设服务型政府的应有之义。

邓淑莲：政府预算是政府的收支计划，是政府的生命线，也是规范、约束和监督政府财政行为的有效工具。政府决算是政府预算执行的结果。预决算信息公开意味着政府的财政行为及其结果向公众公开，让公众了解通过税收和非税等形式集中到政府手中的公共资金都由谁来使用、如何使用、用来做了什么以及做的效果如何。了解公共资金的来龙去脉，监督公共资金的使用过程和结果是现代国家中公众知情权和参与权的必然要求，也是良好国家治理的重要标志。我国自2008年《政府信息公开条例》实施以来，不断推进政府预决算公开；定期发布地方预决算公开度排行榜是财政部强力推进该项工作的重要表现。通过对各级地方政府预决算公开情况的评估、排行并将之公开，在了解各地公开状况的基础上，展示地方政府之间的差异，给地方政府施以适当的压力，唤起他们对预决算公开工作的重视，以便更好地做好预决算公开工作。

姜爱华：从今年发布的排行榜可以看出，一是排行榜前十覆盖了我国四大经济区域，但西部地区地方预决算公开还可以有较大的提升空间。排行榜前十中，东部地区占5个（广东、河北、浙江、福建、山东），中部地区占3个（湖南、河南、安徽），西部地区1个（重庆），东北地区1个（吉林），西部地区12个省级行政区中只有重庆市位列其中。二是排行榜表明有的地方连续多年在预决算公开工作中表现突出，有的地方较前几年进步明显。比如广东省连续三年高居榜首，位于第二名的河北省在过去六年中有五次进入前十，并且近三年保持在前五，位于第三名的湖南省连续三年保持在前四，位于第七名的福建省连续五年保持在前十，这说明这些地方预决算公开度保持了较好的水平，一些地方首次进入排行榜前十，如吉林省、重庆市，说明预决算公开工作有了较大的提升，可以进一步总结这些地方做法的共同点和创新点，为其他地方提升预决算公开度提供经验借鉴。

财政部定期发布地方预决算公开度排行榜有着重要意义。一方面，排行榜实际上是财政部实施的一种“标杆管理”，带动各地方政府在预决算公开中“比学赶帮超”；另一方面排行榜也是一个“曝光台”，能够激励先进、鞭策落后。通过排行榜，能够更好地提升地方预决算公开水平，使公众更好地行使知情权和监督权，推进社会主义民主政治建设，进一步提高全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平。

赵术高：此次地方预决算公开度排行榜，进一步反映了当前地方预决算公开工作成果，全面反映了地方政府遵照党的十八届三中全会以来关于建立公开透明的现代预算管理体制的改革进展情况。对比历次榜单，从排行情况看，各省区排名总体逐渐趋于稳定，广东、湖南、河北、陕西等省份多次进入排行榜前五名，总体而言预决算公开度较高，“公开透明”的现代预算管理体系的改革成效显著。排行榜通过“公开”各地预决算的公开工作，已建立起了预决算公开工作良好的激励机制，通过鼓励先进、鞭策落后的正反向激励大大促进了地方预决算公开工作。排行榜充分体现了各地贯彻落实党中央国务院建设“公开透明”的现代预算管理体系的努力程度，充分体现了各级财政部门和相关预算部门为建设阳光财政的大力付出。一张小小的榜单，承载着现代财政制度建设和国家治理能力和治理体系建设的艰辛历程和丰硕成果。

黄文锦：党中央、国务院高度重视预决算公开工作，提出明确要求，并作出一系列决策部署。2015年以来，财政部先后6次组织开展地方预决算公开情况专项检查、发布地方预决算公开度排行榜。全国地方各级政府对预决算公开重视程度不断提高，针对发现的问题，积极主动作为，认真查找体制机制、制度建设、日常管理等方面的深层次原因，补短板、强弱项，不断完善支出定额标准体系，严格机关运行经费管理，持续抓实“三公”经费管理，落实政府过紧日子要求。各级政府和部门基本实现“应公开尽公开”，预决算公开内容不断细化完善，财政管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度持续提升，社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权得到进一步保障。地方预决算公开情况专项检查已经成为推动政府和部门主动向社会“晒账本”、“亮业绩”，打造“阳光财政”，促进透明政府、法治政府、廉洁政府建设的有力抓手，对财政改革的助推力不断显现。

王廷：财政预决算公开是党中央的一项重大决策部署。定期发布地方预决算公开度排行榜，有利于推进各地深入贯彻落实党中央决策部署，完善优化公开方式，增强财政透明度，不断拓展公开广度和深度，推进预决算公开管理水平持续提升。

主持人：“明要求、讲方法、重实效”是位列榜首的广东省在推动预决算公开上台阶的经验总结，从制度完善到纳入考核、从优化系统到持续拓展预决算公开的广度深度，可以说在预决算公开工作上体现了鲜明的“广东特色”，其他先进省份也在推进预决算公开举措上各有千秋。结合此次榜单，根据您的研究和实践，近年来地方预决算公开工作取得了哪些进展？驱动这些进步背后的因素有哪些？

张德勇：第一，建立了地方预决算公开的制度架构。2014年，《预算法》修订，为预决算公开提供了法律依据；国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，建立了预决算公开的基本制度；2016年，财政部印发《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》，出台《地方预决算公开操作规程》，推动地方建立预决算公开长效机制；此后，财政部每年向社会发布地方预决算公开度排行榜，进一步推进地方预决算公开工作。

第二，制定了地方预决算公开操作规范。在预决算公开职责、预决算公开时间、政府预决算公开内容、部门预决算公开内容、预决算公开方式、考核监督机制等方面都有明确要求，为标准化推进地方预决算公开工作提供了重要依据。

第三，形成了常态化的地方预决算公开机制。根据相关法律法规文件等规定，各地着手建立预决算公开机制，并通过门户网站等渠道定期向社会公开预决算。尽管各地推进力度不一，取得的成效各异，但截至目前，基本上实现了地方预决算公开的从无到有，有的地方积极探索，还形成了一些良好经验与做法，走在了这项工作的前面。

这些进步说明，首先，中央强力推动。通过有关法律法规文件等形式，中央对地方预决算公开提出了明确要求，并制定激励措施督促地方加强预决算公开工作，在这方面，每年向社会定期发布地方预决算公开度排行榜，就是一个很有成效的激励措施。同时，中央公开本级预决算情况，起到率先垂范作用。

其次，地方扎实推进。地方贯彻中央决策部署，落实法律法规规定，结合本地实际，压实预决算公开责任，将此作为政务公开的重点，积极而又稳妥地推进这项工作。

邓淑莲：近年来，我国财政信息公开在以下方面取得重大进展：

一是公开的范围不断扩大，已做到应公开尽公开。自财政部开展地方预决算公开工作评估和检查以来，各级政府的预决算已实现完全公开；各级政府未公开预决算的部门也只剩下个位数；政府部门下所属单位的预决算进步明显。

二是公开的形式大为改善。相当一段时间内，地方各级政府及其部门、单位的预决算基本采用分散公开的方式，遵循着“谁制作，谁公开”的原则，因而要获得一级政府及其部门、单位的预决算情况，需要到各政府、各部门以及各单位网站上查找，信息获得的成本很高。随着财政部2016年印发《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》，出台《地方预决算公开操作规程》，各级政府根据相关要求，在预决算公开统一平台上集中公开预决算信息，践行了预决算公开的便利性原则，降低了公众获取财政信息的成本。

三是地方预决算信息公开的规范性和及时性有了显著提高，从检查的情况看，上述各项指标的达标率都在90%以上。

取得上述成绩的最重要的原因有两个。一是建立现代财政制度的必然要求。我国自党的十八大以来，致力于现代国家制度包括现代财政制度的建设，而财政公开是现代财政制度的必然要求。另一个来自财政部的大力推动。2015年实施的新《预算法》对财政公开作出原则性规定，之后财政部通过制定《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》《地方预决算公开操作规程》等一系列制度将《预算法》的相关规定加以细化，并自上而下地强力推行，从而提高了各地预决算公开度。

姜爱华：近年来地方预决算公开工作取得了长足进展，一是预决算公开的范围越来越宽，地方各级政府预决算全部公开，部门预决算公开率也接近100%，而且地方部门所属单位预决算公开工作也取得可喜进展。二是预决算公开的规范性越来越强，这一方面体现在各地不断健全预决算公开的制度体系，为预决算公开奠定了规范的基础，另一方面体现在预决算公开的标准化建设持续推进，具体体现为制定统一的公开模板、加强信息化数据支撑等。三是预决算公开的途径越来越多，如通过财政和部门的门户网站、统一的信息公开平台、微信公众号、小视频等多种方式发布公开信息，提升了信息获取便利性，方便百姓监督。

驱动这些进步背后的因素主要是党中央对预算管理制度改革做出的有力决策部署。党的十八大以来，我国对财政有了新的定位，建立科学的财税体制、现代财政制度日渐提上议程，预算是财税体制、财政制度的核心环节，“透明预算”“建立全面规范透明预算制度”成为必然，而预决算公开是透明预算的根本。

赵术高：从各地预决算公开工作实践经验来看，预决算公开工作越来越得到各地党政领导机关的重视，不少地方将预决算公开排名作为对地方党政部门和行政首长年度工作的考核内容，不少财政部门还将预决算公开纳入转移支付因子予以量化考核。各级预算部门和单位在各级财政部门的共同努力下不断夯实预决算公开的基础工作和制度建设，组织力量、人才储备、信息技术、财务会计等力量不断加强，人大监督、政协监督、社会监督等对预决算公开监督工作得到进一步强化，公开的完整性、规范性、细化程度、可读性和友好性都得到不同程度的提高，公开度得分均值和中位数也都逐年上升。这也是党的十八届三中全会关于建立现代预算制度体系以来财政预算管理工作一揽子改革成果的综合反映，毕竟只有预决算管理的本职工作做好了，才有底气和动力做好预决算公开工作。

黄文锦：近年来，按照《预算法》及其实施条例、《政府信息公开条例》等法律法规，各地财政部门不断完善公开制度，健全机制，完善措施，积极稳妥推进预决算公开工作深入、规范开展，不断扩大预决算公开范围。以福建省财政厅为例，为深入推进预决算公开，提高预决算透明度，按照财政部指导意见，2021年转发了财政部关于推进部门所属单位预算公开工作的指导意见，进一步明确部门所属单位的范围和工作要求等，要求全省各级部门所属单位确保2021年内均具备预决算公开信息化条件，经统计，2021年度全省共公开政府预决算89个、预算部门和单位17328个、决算部门和单位18017个，做到了应公开尽公开。

一方面，预决算公开水平的提升，是保障公民监督权、参与权、知情权的基础，也有利于社会公众监督政府工作情况，调动社会公众参与国家治理的积极性，助推全流程预算绩效管理，提高资金使用效益。另一方面，党中央高度重视预决算公开工作，党的十八届三中全会提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”，十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，十九届四中全会进一步提出“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”，充分体现了党中央对预决算公开工作的高度重视和关心支持，因此，预决算公开水平提升不仅反映了各级政府的职能范围和履职绩效，更重要的是体现了国家治理体系和治理能力现代化在地方层级上的进展情况。

王廷：经过十多年财政预决算公开探索，随着预决算公开的要求逐步明晰，预决算公开的任务层层压实，财政预决算公开工作成效显著。一是政府预算公开全面深入拓展。公开范围扩大，并进一步拓展和细化，清晰反映财政资金具体经济用途。以广东省为例，不仅公开了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算“四本账”的收支预决算，还公开了政府举借债务情况、预算绩效和管理情况等。 二是部门预决算公开逐步细化完整。部门预算表格按“款”级支出科目细化公开，有条件的地区逐步推进部门重点项目预算的绩效目标及绩效管理情况公开。三是重点信息公开越来越透明。在推进政府和部门预决算信息公开的基础上，部分地区进一步拓宽公开范围，对专项资金、基础建设项目、政府和社会资本合作(PPP)项目等重点财政信息进行公开，提升财政预决算公开的整体透明度。四是预决算公开的管理方式逐渐科学有序，实现了公开的时间、内容、形式、程序上的统一。规范了公开的形式和载体，依托各级政府网站和财政部门门户网站，设立财政信息公开专栏。预决算公开的格式规范、美观程度进一步提升。通过单位自查、本级财政部门全面核查，上级财政部门重点抽查的形式实施核查，发现问题及时指正，强化了公开效果。

驱动这些进步的因素有:一是国家高度重视，全面深化财政改革的需要。部门预算改革、政府采购制度改革、集中收付制度改革、政府收支分类改革等的推动，为推动预决算公开改革提供了条件。二是加强反腐倡廉建设的需要。随着中央八项规定的出台贯彻，各级党政机关大力推进反腐倡廉工作。同时，由于财政压力增大，政府出台“过紧日子”的号召，对“三公”经费预决算信息公开的要求不断清晰和细化，对加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，厉行节约和反对铺张浪费提出了更高的要求。三是推进民主财政建设的选择。随着社会经济的发展，社会主义民主法治建设不断跟进，让信息公开的迫切性进一步提升。大数据和“互联网+”的发展，也进一步为信息公开提供了便利条件。

主持人：此次排行榜也针对相关问题进行总结，例如少数部门在公开的及时性、完整性、细化程度、准确性及可读性方面还存在薄弱项。在您看来，这些薄弱环节反映了哪些问题？对地方政府和部门单位来讲，做好做实预决算公开还存在哪些困难？

张德勇：一是存在不重视问题。少数部门对预决算公开缺乏必要的重视程度，欠缺工作主动性，甚至采取敷衍了事的态度，而未有相应的问责机制，或问责机制不到位，导致公开工作缺乏必要的约束力。

二是操作规范存在问题。目前对预决算公开操作规范只是从大的方面进行了粗线条式的规定，在完整性、细化程度等方面尚缺乏统一的标准和范本，一定程度上造成少数部门重形式、轻实质，便宜行事，影响预决算公开的质量。

三是人员专业素质有待提高问题。越到基层，越可能存在人员专业素质不高的问题。在这种情形下，对预决算公开的政策理解不充分，对预算科目功能分类以及经济分类等的使用不准确等，都会影响预决算公开数据的质量。此外，预决算公开信息上传到门户网站或其他网络媒体时，可能存在上传人员对网络操作不熟悉的问题，这也会影响预决算公开的质量。

困难在于：第一，技术支撑有待进一步加强。预决算公开信息涉及内容较广，需要大量数据，而且各项数据之间都有一定勾稽关联。尽管财政信息化建设取得很大进展，但各部门各单位之间的数据联通、数据共享或数据匹配还不是那么顺畅，影响了大量基础数据汇总核算的可靠性和真实性，也就影响了预决算公开信息的准确性。

第二，公开方式较单一。即便预决算信息在门户网站公开，公众也很难及时知晓。在某些地方财政部门网站上公开的预决算信息，栏目设置不够明显，浏览不方便，非专业人士不容易及时找到，致使浏览量不高，受众不多，达不到扩大预决算公开社会影响力的效果。

第三，公开内容有待进一步丰富。从一些门户网站公开的内容看，不少只是简单地把各种预决算报表公布出来，表现为数字的罗列，专业性强，显得比较枯燥，缺乏通俗易懂的说明，对广大的非专业人士不够“友好”。

邓淑莲：存在问题的主要原因是相关领导不够重视。按照目前财政部的要求，公开的内容没有技术难度，也没有政治风险，在自上而下推动公开的环境中，对于没有难度和风险的内容进行公开，如果还存在问题的话，应该从对预决算公开的认识和重视程度上寻找原因。首先是领导要重视，认识到公开的重要性，这样才能对财务人员严格要求。另外，部分基层财会人员工作任务繁重，责任重大，但待遇较低。一方面难以调动原有人员的工作积极性，另一方面也难以吸引优秀人才。

赵术高：预决算公开改革同样不可能一蹴而就，在看到改革成果的同时，也还需及时总结工作中尚需持续改进的地方，尤其是公告中提到的公开的完整性、细化程度、准确性及可读性等长期存在问题，以及对照“公开透明”的政策宗旨不相适应的薄弱环节和重点难点问题。事实上，这些问题之所以长期存在，根源还是在于个别地方预算管理工作基础薄弱，预算管理体制改革不到位，个别地方党政领导机关对预决算公开甚至预决算管理工作认识不到位、重视程度有待进一步提高。其中最核心的问题还是规范性和真实性问题。为平衡预算，一些基层预算部门和单位存在预算指标与国库收支脱节、预决算与财务核算脱节、国库集中支付单一账户体系改革不到位、内部控制和财经纪律执行不严等预算基础工作失范问题，还存在财政代编预算、部门内部主管部门与所属单位预算管理体制不畅、国库集中支付单一账户体系改革、绩效预算改革、政府综合财务报告制度建设、预算管理一体化改革等现代预算体制改革进展缓慢等问题，预决算信息真实性待提升。同时，因细化程度不够，可读性、友好性不够等问题，加之越到基层，社会对政府预决算和公共事务的关心和参与热情不高，导致对政府预决算公开工作的正反激励都不强，使得一些基层政府和部门缺乏足够的预决算公开内外生动力。一些县区部门的预决算公开网站的访问量长期以来都不高，使得基层预决算公开在某种程度上“为公开而公开”。

黄文锦：从前几年的检查结果看，近年来各地各部门主动公开意识不断加强，未公开预决算的政府和部门数量大幅减少，预决算公开水平不断提升，但少数部门仍存在在公开的及时性、完整性、细化程度、准确性及可读性方面不符合要求的问题，究其原因是由于部分地方政府和部门对预决算公开具体细则要求理解不到位、重视程度不够。以福建省预决算公开情况为例，主要还存在以下问题。

一是对政策理解不到位，我省已制定出台统一预决算公开模板和有关说明。检查中仍发现一些部门和单位对预决算公开细则要求理解不到位，存在预决算公开内容不完整、细化程度不符合要求、公开不及时等问题。

二是部分部门和单位对预决算公开不够重视，主体责任意识不强。个别部门和单位认为预决算公开是配合财政部门完成专项工作，没有意识到包括预决算公开在内的政府信息公开是部门和单位的职责，主动公开意识不强，很多工作需要财政部门“推着”往前走。

三是基层部门和单位财务人员流动性强、业务基础薄弱，对预决算公开的规范和要求理解不到位。由于基层部门和单位财务人员流动频繁，经办业务时间短，业务基础薄弱，导致每年在推进预决算公开工作时需要大量重新解释和单独提醒，一定程度影响了预决算公开质量。

四是各地各部门门户网站维护单位不同，由于各地各部门网站维护人员水平参差不齐，网站稳定性和查阅便捷性差异较大，公开网站也存在由于系统维护、安全隐患、系统故障等原因导致公开链接失效、显示不完整等情况，造成部分部门、单位预决算公开不符合要求。

王廷：一是主体责任不到位，公开的主动性不够。部分主管部门认为预决算公开是财政部门牵头，并没有充分认识到主管部门是公开主体，被动应付思想较重，公开动力不足。二是信息内容还需完备，公开准确性不够。部分单位部门对功能、经济分类科目了解不够、使用不当，数据比较笼统，影响了预决算公开的真实性。三是专业术语较多。由于专业性较强，表格中数字复杂，缺乏必要的文字说明，导致公众一时间难以理解。

持续打造“阳光财政”不断提升预决算公开检查质效

主持人：自2021年起，预决算公开范围下沉到部门所属单位，此次预决算检查工作涉及面也较往年进一步扩大。检查发现，地方部门所属单位预决算公开工作取得明显进展，2021年度应公开预算和决算的地方各级部门所属单位分别为25.19万家、24.10万家，公开率分别达到94.89%、91.17%。在您看来，部门所属单位公开预决算的重点和难点在哪里？

张德勇：部门所属单位数量众多，远超过地方各级政府数量，这无形中就给这些单位公开预决算的整体质量带来较大困难。而且，部门所属单位之间，在机构设置、人员配备和素质、技术手段等方面参差不齐，难免会导致预决算公开工作水平和能力有好有差，这是提高部门所属单位公开预决算的主要难点。

因此，针对这些单位的预决算公开工作，重点是：一要强化主体意识，明确主体责任，建立健全相关工作机制，提高预决算公开的主动性和积极性。二是完善机构设置、提高人员素质，将预决算公开工作真正落到实处。三是充分利用大数据等现代信息技术手段，夯实数据基础，提高数据可靠性和真实性，进而提高预决算编制质量，为预决算公开创造有利条件。四是加大监督检查问责力度，通过主管部门定期的专项检查、抽查等方式，将预决算公开纳入日常监督，对发现的问题及时通报各单位，督促及时整改，对未按要求及时公开预决算的单位和出现问题不及时整改的单位或个人，可依据相关法律法规进行责任追究。

邓淑莲：单位预决算公开的重点和难点是领导的重视程度和财会人员的素质问题。一方面，近年我国预决算公开工作的重点主要是政府和政府部门，单位预决算虽然也纳入公开范围内，但重视程度显然逊于前二者。另一方面，作为基层单位，难以招聘到优秀的财会人员是一个普遍存在的问题，也是单位财务管理不规范的原因之一。提高单位预决算公开度应从这两方面切入。

赵术高：财政部从2021年度起正式要求公开部门所属单位预决算，之前也鼓励公开部门所属单位预决算并给予加分待遇，不少地方在以前年度就开始提前公开了部门所属单位的预决算，这也是当前部门所属单位预决算公开工作取得明显进步的重要原因。但是，部门所属单位预决算公开也面临一些重点难点问题。

一是一些地区和部门尚未理顺部门与所属单位间的预算管理体制。有的部门尚未将所属单位作为独立预算单位进行管理；有的部门未履行对所属单位的预决算审批管理职能；有的未将所属单位的所有收支纳入部门预决算管理，只将上级部门的财政补助纳入预算管理，有的甚至将所属单位经营性收入、事业收入等非财政性拨款实行账外管理而形成事实上的小金库。

二是一些基层部门和单位预算管理意识淡薄，现代预算管理工作机制不健全。有的预算管理粗放，预算刚性约束不强，绩效预算理念与工作机制尚未真正建立，从根源上制约了“公开透明”的现代预算体系改革的滞后。不少地方还始终认为预算财务是财政部门的事情，不是部门和单位的事情，忽略了《预算法》规定的预算单位才是单位预算管理主体责任这一基本前提。

三是不少基层部门及其所属预算单位财政财务基础工作较差。一些单位和部门负责财政财务的工作人员业务素质较差，预算财务组织力量薄弱，编制不足，甚至存在由业务人员兼职预算财务工作的情况。在很多基层业务部门和单位，预算财务管理工作不仅工作繁琐、责任大，还是公认的“清水衙门”，很难吸引高素质的预算财务管理工作人才。更有甚者，个别部门和单位财经纪律意识淡薄，业务与预算财务两张皮，业务与财务违法违规问题时有发生。

陈涵：2021年财政部制定了《财政部关于推进部门所属单位预决算公开工作的指导意见》（财预〔2021〕29号），将预算公开范围延伸至部门所属单位，其预决算公开重点在于，一是要提高公开主体责任意识，坚持以公开为常态、不公开为例外，按照谁编制、谁公开、谁负责的原则，夯实部门所属单位预决算公开的主体责任，切实做好公开工作。二是要加强对部门所属单位的指导，财政部门统一制发部门所属单位预决算公开模板，确保公开内容格式统一、符合要求，各部门要指导本部门所属单位按照制定的预决算公开实施方案和工作规范做好公开工作。三是要加强对部门所属单位公开情况的工作考核和监督检查，以查促公开，通过检查及时发现公开中存在的问题，边查边改、立行立改。福建省积极推进部门所属单位预决算公开工作，2021年2月印发《福建省财政厅关于做好2021年省级预算部门所属单位预算公开工作的通知》，指导市县财政部门积极组织本地区部门所属单位稳妥开展预算公开。2021年7月又进一步明确部门所属单位的范围，要求全省各级部门所属单位确保2021年内均具备预决算公开信息化条件，2022年度做到部门所属单位预决算公开全覆盖。

部门所属单位预决算公开的难点在于部门所属单位财务水平差距大，非独立核算、无独立财务的单位多，尤其是市县部门普遍存在下属单位未独立建账，合并在主管部门统一核算的情况。由于基层单位会计基础普遍薄弱，财务人员力量不足，部分人员对预决算公开的具体细则要求理解不到位，部门所属单位预决算公开的质量得不到保证。

王廷：一是部门合力尚未形成。责任没有压实，部门重视程度和投入不同，财务人员的理解认识不一，工作责任落实存在差异，导致各单位预决算公开水平良莠不齐。二是公开模板缺乏标准。政府及预决算公开单位（部门）因各自工作要求不同，对财政部和省财政厅的指导文件理解不一；且每年预决算公开要求和报表都在不断修订，文字报告说明的结构框架、内容形式、表格样式、科目层级等缺乏规范的、科学的指导，公开结果无法有效地进行比较和使用。三是公开要求有所提高。随着预决算公开工作的进一步深化，考核方式从线上抽查、实地核查相结合的方式转变为全面线上核查，对预决算公开的内容要求更严，涉及范围更广。四是“回火”现象较多，规范性不够。在公开过程中，由于时有新增公开事项，且其口径标准调整频繁，各预算单位多次对预决算公开事项进行改动补充或新建，“回炉”事项较多，增加了操作的复杂性。

主持人：近年来的检查重点关注预决算公开的及时性、完整性、细化程度、公开方式等内容，检查过程中着力从“业务流”与“资金流”两条主线进行层层穿透，检查财政业务的真实性、规范性，同时面向未来，开始着眼加强预决算公开信息的研究利用。随着各级财政管理水平及预决算公开工作水平的持续提升，在您看来，当前检查中还有哪些困难、今后预决算公开检查中应进一步关注哪些维度？简要谈谈您的想法建议。

张德勇：第一，公开的丰富性。在目前主要采取报表公开的基础上，应逐步增加文字性说明，用浅显易懂的描述对专业名词、数据进行解释说明；对于公众关注的焦点问题，如政府债务、“三公”经费、预算绩效等重要事项，应做重点说明。此外，除了报表，可以考虑逐步增加图的说明，以配合报表，从而更生动形象进行预决算情况的描述，确实实现社会公众“找得着”、“看得懂”、“能监督”效果。

第二，公开的受众性。预决算公开的意义更重要地体现在把“政府账本”置放于人民群众的有效监督之下。因此，在今后预决算公开检查中可以考虑把受众性纳入进来，比如预决算公开的浏览量，借此扩大预决算公开的影响力。

第三，公开的回应性。可以考虑在门户网站地方预决算公开专栏中设置互动栏目，及时解答公众对相关报表数据的疑问，保障公民知情权、参与权和监督权，形成政府与社会各界的良性互动，这从另一方面也有益于不断推动提升预决算公开的质量水平。

邓淑莲：预决算公开检查工作应继续开展，这是持续不断推进预决算公开和提高各级政府和部门单位财务管理水平的有效做法。今后除了继续保持现有做法外，应重点关注存在的问题以及问题存在原因的调查分析，为决策部门提供改进依据。

姜爱华：今后预决算公开检查要进一步关注公开主体公开的广度、深度、精度等，同时，可以利用互联网、大数据等对公开的效果进行查验，以检验预决算公开是否提升了公众的预算关注度？是否助推了老百姓的知情权、监督权的行使？

赵术高：以预决算公开推进全面“公开透明”的现代预算制度体系建设，并以此促进透明政府、法治政府、廉洁政府建设，是预决算公开工作的根本目的和宗旨所在。预决算公开的前提是预决算与财务会计信息的真实性和规范性，没有真实、规范、准确的预决算和财务会计信息支撑的预决算公开就是“为了公开而公开”。事实上，这些年各级财政部门投入了大量的人力物力于预决算公开工作，各级财政部门和业务部门为预决算公开完成了大量琐碎繁重的工作，而预决算公开检查，也是相当繁重的检查任务。但总体而言，公开的信息质量与公众的关注度、接受度仍不尽理想，还需引起进一步的重视和更深入的思考。

今后预决算公开检查，首要是持续强化预决算公开信息的真实性和相关预算财务业务的规范性，必须以真实性和规范性作为预决算公开检查的逻辑出发点和重点。为此，有必要充分结合政府综合财务报告体系建设来推动预决算公开检查工作。单纯的预决算类似于早期的收支记账法，其科学性显然不如以复式记账法为基础的综合财务报告。本质上，预决算指标是财务管理指标，政府综合财务报告反映的则是会计信息。当前的预算会计与财务会计双分录体系，建立起了更为严格的预防财务造假的逻辑体系。以政府综合财务报告会计信息检查作为切入点开展预决算公开检查，有其制度的合理性和实践的高效率。其次是重点关注细化程度问题。细化程度不是说事无巨细都要逐一列举，而是应在重点方面、重点项目、重点内容上细化，并以通俗易懂的方式公开。再次是要始终关注预算的绩效问题，从预算项目的决策科学性、执行准确性到结果的完整反馈这一项目全流程予以充分的关注和披露，真正做到绩效公开。总之，要以有的放矢的预决算公开检查加快科学高效的预决算公开机制建设，并以此作为现代绩效预算体系建设的重要抓手。

陈涵：通过财政部近年来开展的预决算公开专项检查，各级财政管理水平及预决算公开工作水平持续提升，但检查还发现一些薄弱环节，少数部门公开内容未按规定要求，公开时间理解不够准确，公开内容可读性不够。在下一步检查中，一是要进一步关注公开内容的真实性，通过表表核对、账表核对、账账核对确保公开报表与财政批复一致，重点关注经济业务实质，从“业务流”与“资金流”两条主线进行层层穿透，查验预决算信息的真实性、规范性。二是进一步关注公开信息的渠道。要建立多层次、多样式、广覆盖的公开渠道，除在门户网站开设省级预决算公开平台外，通过微信公众号开通预算公开查询端口，便于公众查询和监督。三是进一步关注公开内容的可理解性。在突出重点信息的同时更加呼应基层人民关注，突出公开内容专业性的同时更加提高内容的可读性，保障群众对预决算的知情权、参与权和监督权。

王廷：一是提升群众知晓度。预决算公开顾名思义，就是向公众公开预决算的相关信息，因此，应进一步加强必要的解释说明，必要时可以进行文字备注，让公众比较容易读懂看清，获取所需信息。二是提升可信度。建议统一口径标准，避免各预算单位反复对预决算公开事项进行改动补充或新建，改变“回炉再造”的现象。三是提升透明度。对群众普遍关心、关切的热点难点问题，主动向社会公开，提升其透明度。

主持人：在您看来，理想的预决算公开是什么样的？结合实际，持续推进地方预决算公开提升质效还应从哪些层面着力？谈谈您的想法建议。

张德勇：在排行榜公开方面，丰富公开内容。一是建议适当公布排名的各个具体分项指标。目前公布的排行榜，除了各个地区简单的整体排名，尚看不到构成这一排名的各个具体分项指标。对社会公众而言，难以了解每个地区的各个具体分项指标情况，也就难以了解排行榜的来龙去脉。二是建议公布与以前年度的排名对比情况，比如在公布2021年排行榜时，并列公布2020年排行榜，形成年度间的对照，这样可使社会公众更方便地了解各个地区排名的年度变化情况。

邓淑莲：预决算公开显然是建立现代财政制度的基石。没有公开，现代财政制度将无从谈起，财政预算改革终将不可持续。财政公开与财政透明是两个有联系但却含义不同的概念。财政公开是财政透明的前提，而财政透明是财政公开的目标。我国自2008年以来在财政公开方面取得的进步令人瞩目，但仍未实现财政透明的目标。今后，我国财政公开工作应在巩固现有成绩的基础上，进一步向财政透明的方向推进，重点在财政信息公开的内容上，要将政府全部财政活动纳入预算，并予以公开。同时要将公开的内容细化和具体化。具体说，要进一步公开政府层面、部门层面和单位层面上的项目预算，将项目预算公开到每个项目的经济分类的款级科目。只有这样，公共资金的来龙去脉才能明白地示于公众，政府的支出活动才能得到有效的了解和监督，现代财政制度的建立才有坚实的基础。

姜爱华：建议在财政部网站建立排行榜专栏，不定期发布各地方预决算公开的典型经验或亮点做法，便于其他地方及时借鉴。

赵术高：预决算公开不是目的，而是手段，需要从现代绩效预算制度体系建设，从透明政府、法治政府、廉洁政府、高效政府建设的终极目标来思考预决算公开制度体系建设问题。其一，预决算公开只是表象，本质是通过政府综合财务报告的会计信息公开来反映政府的履职尽责情况和公共资源配置效率，并以此督促政府向纳税人和广大人民群众提供其受托责任的尽职报告。这类似于上市公司通过年报公开向股东、债权人和相关第三方提供会计信息和财务状况，区别在于公司以年报为载体的会计信息公开来履行股东的受托责任报告和政府的市场管制义务，预决算公开是以政府综合财务报告为载体的会计信息和预算管理信息的公开来履行政府的受托责任以及对党和人民承担的政治责任的报告义务。此外，地方政府预决算公开还包含着基层政府、地方政府分别向上级政府和中央政府报告其政府内部行政授权责任的报告义务。

其二，预决算公开的完整内涵不仅仅是财政预决算，而是更为全面的政府综合财务报告信息。正如前面讲到的，预决算指标本质上是政府的财务管理指标，政府综合财务报告信息才是系统全面的政府为履行公共职能而耗费公共资源的会计信息。政府综合财务报告信息不仅内涵和外延更为丰富，更能体现现代绩效预算制度体系建设所代表的透明政府、法治政府、廉洁政府、高效政府建设的终极目标；从技术层面讲，政府综合财务报告也更能提供更加准确、全面的政府履职尽责和公共资源配置效率的信息。因此，与其说是预决算公开，不如说是政府综合财务报告信息公开。事实上，当前预决算公开内容即是政府综合财务报告的报表附注内容。一方面，预决算公开内容的规范性应与政府综合财务报告报表附注披露的规范性结合起来，另一方面，预决算公开应从单纯的预决算信息向政府综合财务报告信息公开转变。这也是很多发达国家预决算公开的成熟做法。

其三，预决算公开不仅是党领导下政府的政治责任，也是现代管理理念的必然。决策、执行、结果反馈与监督控制共同构成了现代管理理念的完整闭环，缺一不可。其中监督控制是唯一涉及各个环节的管理职能，也是管理水平得以不断飞跃的关键一步。通过公开，获得上级政府、社会公众的全面监督，不仅有利于政府内部治理的持续改善，也有利于相对于社会和市场的政府治理的持续改善。

其四，预决算公开应内生于政府预决算管理的全流程。预决算公开本质上只是政府管理中的一种监督控制形式，从现代管理职能的内在逻辑来讲，预决算公开天然内生于政府预决算管理乃至政府治理全流程，从工作实践效能来讲，将预决算公开内生于政府预决算管理全流程可以大幅度提高公开工作的实际效能，防止“为了公开而公开”。具体而言，可以参考企业财务系统的现金流量表模式，结合预算管理一体化建设和政府综合财务报告制度建设，在预决算管理业务和国库收支行为发生的同时，就将公开相关要素嵌入内部控制和业务流程之中，并固化到预算一体化管理信息系统和业务部门的电子政务系统中。而类似于上市公司会计信息质量检查促进上市公司信息公开一样，预决算公开检查也宜改为政府综合财务报告的会计信息质量检查。

陈涵：为持续推进地方预决算公开提升质效，福建省财政厅计划2023年充分运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，依托现有信息化平台，搭建预决算公开检查系统，进一步推动预决算公开规范化制度化。一是前端固化审核，固化预决算公开模式，根据各部门各单位填报预决算公开信息，自动生成预决算公开内容。经过预算单位自查、财政业务处室审核、预算监督复核等程序后，在规定时间内向社会公开，从源头确保公开内容及时性、完整性和细化程度。二是中端实时跟踪，通过大数据实时开展动态工作提醒，及时更正公开路径、网站错误等问题。三是后端检查考评，市县（区）通过系统开展交叉检查，各部门各单位亦通过系统确认检查结果，省财政厅根据检查结果通过系统自动形成考评得分和排行榜。通过信息化，提高工作效率，提升监管规范化水平，以精准监督服务经济高质量发展。

王廷：一是相关的法律法规等对预决算公开仅仅作了原则性规定，而相关操作规程仅是部门规章，法律层次较低，建议进一步完善相关法律法规制度。

二是进一步完善细化预决算公开体系。当前，部分地方政府公开的预决算信息只公开到“款”，无法准确反映预决算资金究竟用在什么地方，难以让群众了解政府施政的具体绩效。同时，对群众普遍关心的事项，可以在预决算编制过程中单独列出并予以说明。

三是做好预决算公开的科普与宣传工作，应积极向社会公众宣传相关内容、普及财政知识、提高预决算信息的易懂性。