以成本效益分析法推动财政支出标准体系建设初探

●沈 洋

党的二十大报告指出，健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体制。健全现代预算制度，是在建立以项目为核心的预算管理模式的基础上，通过加快支出标准体系建设，不断提高支出范围和标准的科学化、规范化水平，促进编早编细编实预算，提升预算执行刚性和资金使用效益。

本文根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估”的精神，基于强调“物有所值”的绩效理念，注重成本、效益和质量，积极探索通过成本效益分析法推动财政支出标准化建设的实施路径，改变传统“基数+增长”的预算编制思维，转入需求导向的零基预算编制和绩效导向的预算分配模式，逐步实现绩效管理助推财政管理小循环迈向政府治理大循环。

一、当前财政支出标准体系不健全对预算编制的主要影响

长期以来，大部分预算单位成本意识和绩效理念不强，主动制定支出标准的内生动力不足，加上单位工作计划与预算申报脱节，配置使用公共资源的规范性和有效性不足，逐渐形成了“护盘子”“扩盘子”等“敞口要钱”的工作习惯，造成部门预算规模不断扩大。同时，财政支出无标准、超标准，预算随意调整等问题突出，严重影响预算的严肃性。

（一）编制行为欠标准，“诓”大项目预算规模

很多单位编制预算时由于业财分离，信息不对称，习惯于“狮子大开口”报大数或“拍脑袋”决策，造成了不科学不合理的“敞口要钱”现状。例如，某特定群体保障项目，在各区已建的特定群体驿站空置率很高、效益差的情况下，市级有关单位未做好前期调研就直接申请预算资金要求新建大量驿站，且单个驿站申报的投入成本远超已建项目；又如，很多单位申报信息化项目、修缮类项目未报请相关主管部门审批，抱着被财政部门“砍”预算但能立项的侥幸心理进行申报，不符合相关项目立项前置审核程序的相关规定。

（二）预算编制超标准，“撑”大项目预算规模

很多预算单位未按实际履职需求和已有的支出标准编制预算，导致项目预算远超实际需求。例如，某项目预算包含共计24个月的出海劳工劳务费144万元，但实际雇佣劳工时间累积不超过6个月，预算超出实际需求达300%。又如，某产业用房运营经费项目空置费预算按照8.5元/月·平方米编制预算，但实际协议明确的物业空置付费标准为5元/月·平方米，前后金额相差237万元，虚报预算幅度达63.2%。

（三）测算依据无标准，“编”大项目预算规模

很多单位编制预算的测算依据存在无标准或乱套标准的问题。例如，某项目涉及海域规划、资源调查研究等内容，由于当前主管部门对海域规划和研究尚未制定支出标准，单位直接套用《XX省城市规划涉及计费标准》《城市规划设计计费指导意见》等陆域规划编制的费用标准，并随意“打折取费”后测算申报。但同类项目预算“打折”标准不一，随意性大，低的三折，高的六折，预算编制乱套标准，影响预算的严肃性。

二、以成本效益为抓手推进财政支出标准化体系建设，推进解决“敞口”报预算的问题

标准是规范之基，规范是治理之要。以成本效益为引领，不断建立健全公共服务标准、成本定额标准、预算支出标准和绩效评价标准等“四项标准”有机结合的财政支出标准化体系，为预算编制工作提供更加优化的流程指引和标准参考，着力解决“敞口”报预算的问题。同时，围绕财政支出标准化体系建设，建立健全配套的评价结果应用和绩效奖惩机制，让绩效管理真正“长出牙齿”，用足用好绩效手段和方法，倒逼预算部门和项目负责人落实预算主体责任。

（一）以评促建，破解现行支出标准“碎片化”

从支出分类、支出功能和支出类型等角度分别对“碎片式”的支出标准进行归集，并以此为基础不断扩大定额定量标准的管理范围。一是从全成本口径出发，运用科学可行的成本核算方法梳理目标项目的成本内容、成本结构、历史成本水平等标准数据，确定核算历史成本数据。二是结合最新版的国家基本公共服务标准和市相关公共服务标准，明确公共服务质量标准。三是通过标杆分析和趋势分析，剔除历史成本中的不合理因素，建立成本定额标准。四是结合成本定额标准和成本效益分析指标体系及分析结果，明确预算支出标准。

通过明确和串联各项标准，形成财政支出标准数据库，建立财政支出标准体系，逐步破解现有项目支出标准“碎片化”的局面。例如，课题经费项目，在开展课题项目绩效评价的基础上，财政部门牵头梳理各个职能部门的课题类型、支出内容以及课题产出、结果应用等情况，将课题项目绩效目标的数量、成本指标等与经费测算依据和明细衔接对比，打破原有课题经费项目按照一般、重大、特别重大的维度划分经费标准、已不符合职能部门编制课题预算需求的做法，对不同部门、不同科研类型、不同研究方式的课题应建立不同的支出标准和绩效标准，不断细化课题项目的测算依据和绩效目标。

（二）以评促管，破解传统预算管理“弱化”

针对当前预算编制无标准和超标准等现象，不断提高重点事前评估、事中监控、事后评价的覆盖面，并根据各环节绩效结果提出有针对性的处理意见，对各单位从项目实施和预算支出的规划设计、组织安排、实施方案、职责分工、监督管理等方面进行改进提升，确保预算绩效目标顺利完成。同时，启动并强化绩效结果应用和惩戒问责机制，推动预算单位改变预算观念和绩效意识淡化的惯性思维，甚至对预算法律法规和财经纪律不够重视和敬畏的问题，强化预算编制和执行刚性约束。

横向到边，结合党委政府关注的大事要事保障清单，聚焦重大政策、重点项目，对比不同职能部门在相同领域编制、执行预算以及开展预算绩效管理的数据结果，梳理诸如购买服务项目、设施设备购置、信息化项目的支出成本；纵向到底，以职能部门为对象，分析同个部门、相同项目在近三年预算执行产出和绩效目标完成情况，确定项目支出标准的浮动情况，避免编制“拍个数”、审核“打个折”的情形。

（三）以评促效，破解投入产出效益“虚化”

以绩效考核为抓手，将财政支出标准化体系建设工作成效与单位政府绩效考核结果相挂钩，将成本定额控制与成本绩效奖励相挂钩，促进单位将成本效益管理落到实处。同时，通过组织开展相关领域的成本效益分析，结合多维度、多层次的分析结果，确定公共服务标准，形成成本定额标准，并作为项目预算支出标准和绩效评价标准建设的重要依据和支撑。通过更加符合实际的标准化管理和讲求成本效益的理念约束，破解当前预算投入产出分离而导致的效益“虚化”问题。

例如，针对当前很多部门编制的外评专家、第三方咨询等借助外脑的项目，在评价中发现多数部门习惯性将履职项目进行外包，或者一味强调事业大干快上的显绩，忽视了强化前期调研、躬身入局落实的潜绩，导致财政资金习惯于“兜底”和“大包大揽”，讲求成本效益更是空谈。因此，要将财政预算安排与各部门政府绩效考核强挂钩，绩效考核结果反映各部门做了多少事、完成了多少指标，预算项目就以此为基准进行测算和编制，财政部门也对标对表进行审核安排。

三、成本效益法推动建立财政支出标准体系的实施路径

推动以成本效益为引领的财政支出标准体系建设，需立足于当地预算管理实际，按照“先易后难、由点及面、通用为主、专用为辅、突出重点、分步实施”的原则，基于预算支出功能和部门具体职能分类，按照“规划—职能—活动—项目—支出构成—成本分析—综合标准”的路径设置部门项目支出标准，探索通过“四步走”的实施路径将有关工作落到实处，如图1所示。

图1财政支出标准体系建设框架

（一）统筹谋划，做好财政支出标准体系建设工作布局

财政支出标准化体系建设是一项系统工程，需要整体谋划布局，财政统筹主体、预算单位建设主体和政府内外部监督主体形成合力共同推进。坚持“专业对口、分工合作”的原则做好财政支出标准体系建设工作布局。

一是明确主体职责，建立分工合作机制。按公共财政原则，划分政府与社会、企业、个人职责边界，明确不同层级政府事权和支出责任，区别公益性、准公益性、市场化项目的财政保障方式。进一步明确各单位在财政支出标准化体系建设工作中的具体职责，围绕预算编制是财政的核心和龙头进行布局，明确财政支出标准体系建设目标和要求，以预算绩效管理链条五个环节的工作为切入点，构建不同部门之间的分工合作机制，确保财政支出标准化体系“建得好、用得着、落得实”。

二是建立分类标准，压实标准建设主体责任。立足政府托底责任、经济社会发展阶段和财力水平，按照“尽力而为、量力而行”的原则进行划分，明确财政合理的分配保障范围。从财政明确保障的经常性支出项目着手，按照不同项目特点建立分类标准，明确项目标准建设牵头单位。经初步梳理，按照“两个级次、四项标准、六个维度”对经常性支出项目进行分类，即：将预算项目归集分为工程类、信息化类、专业服务类、公用事业类、医疗教育类和产业发展类等六个领域；并结合项目库管理规程将六大类按不同领域进一步分成一级、二级两个级次，分级分类后的预算项目在必备条件下逐步建成公共服务标准、成本定额标准、预算支出标准和绩效评价标准等“四项标准”。

坚持“专业的人做专业的事”，不断压实预算部门建立专项任务类支出标准的主体责任。明确各大类财政支出标准化工作的牵头单位，例如工程类项目，可以由发改部门、住建部门牵头，卫生、教育、水务等部门以及代建单位、财政评审中心参与，分别建立不同领域工程类项目的“四项标准”。

（二）破题研究，跨出财政支出标准体系建设第一步

一是试点推进，选取特定的“破题领域”。所选领域应具有一定的历史支出数据、市场或相关行业标准数据可得、支出内容可量化、成本效益分析成果的现实应用需求高且推广性强的特点。

二是围绕全成本开展调研，建立标准化数据底座。通过对该领域的“全成本”进行搜集整理和分类分析，明确“破题领域”的内容、范围、标准及产品和服务的投入要素和投入量，建立逻辑清晰、数据翔实的标准化数据底座，从而客观测算实施成本并制定成本定额标准，确定预期效益和绩效考核指标以及监督标准。

三是基于获得的数据资料，开展标准化研究。根据获得的资料和数据，深入开展标准化研究，通过明确公共服务质量标准和历史成本数据核算等工作，摸清业务数据与财务数据之间的内在逻辑联系，科学确立破题领域的“四个标准”。例如，从城市运行、公共服务、产业发展等领域开始，考虑不同领域的各自特点，在核算成本效益时根据项目的公益属性和具体情况，采取最低成本法、作业成本法、净现值法等方法分析，据此确定产品和服务的投入要素和投入量。

（三）以用促建，不断完善财政支出标准体系

将破题试点取得的成果应用于相关领域的预算管理工作，充分发挥标准化体系对预算管理的支撑作用。从预算绩效管理的主要环节入手，全面应用标准化建设成果。

一是抓住预算绩效管理“龙头”，将绩效关口前置，充分发挥标准的指导作用。在预算编制阶段，发挥相关标准对挤出项目预算支出水分、强化事前绩效评估对财政核心工作的支撑作用，促进单位规范预算编制，依据标准核算财政资金投入规模，合理安排预算资金。

二是强化事中监控和事后评价，完善标准化体系。深入分析相关领域项目事中监控发现的预算执行进度问题和绩效目标偏离情况，以及事后评价发现的绩效目标未完成、资金使用的经济性、效率性和效益性等问题，进一步调整优化相关标准。

（四）提质拓围，推动财政支出目标管理模式向成本效益模式转变

财政支出的绩效要义是财政资金的投入产出率，即成本效益。在巩固试点成果的基础上，进一步扩大各领域的财政支出标准化体系建设工作，同时进一步强化绩效目标与预算投入及项目产出质量、效益之间的衔接，确保绩效目标能够“如实、全面、精准”反映财政支出的投入和产出情况，让绩效目标管理能够更好地为预算编制服务，推动财政支出目标管理模式向成本效益模式转变。以公共服务标准为“基石”，以成本定额标准为“支柱”，以预算支出标准为“大梁”，以绩效评价标准为“外墙”，构建成本可控、质效并重的财政支出标准体系。