多元治理背景下我国体育场地管理困境和破解路径

徐敏

（江苏省邳州中等专业学校 江苏 徐州 221300）

前言

体育场地设施建设是开展全民健身运动的物质基础，体育场地设施供需矛盾不仅影响了全民健身战略的发展，在一定程度上也制约了建设体育强国的步伐。新时代人们对于美好生活的需要不仅仅局限在物质生活方面，对精神生活及健康的需要也随之提高，对体育的需求也必然随之提高。通过对新时代我国民众对体育场地设施的需求和当前我国体育场地设施发展现状的分析，总结新时代我国体育场地设施的主要矛盾，探索体育场地设施主要矛盾的原由，并在此基础上提供针对性建议，以此提高体育场地设施供给的质量与效率，促进供给公平，促使我国体育场地设施的建设更加符合新时代人民群众的需要。

1、新时代我国体育场地设施的主要矛盾

1.1、体育场馆大量供给与健身场所匮乏的矛盾

目前存在体育场馆大量供给而居民健身场所却依然匮乏的现实难题，一是体育场馆的供给与居民的需求不匹配；政府热衷于对大型体育场馆的建设，却忽略对于能满足人民健身需求的中小型场馆的建设。长期以来，体育场馆供给的结构、数量、层次等都是由政府统一规定，场馆的供给方式主要是“自上而下”，一般都是政府提供什么居民就使用什么，这种单方面供给方式常常容易忽略广大群众对健身场馆的实际需求。如，广州亚运中心在建造壁球馆时，花费重金建造了一个满足亚运会赛事需求的场馆，但在实际生活中，广州参与壁球运动队的人口较少，赛事举办后场馆便闲置于此；二是普遍存在的体育场馆使用不足；大部分体育场馆在最初选址时没有考虑到赛后的有效利用，位置偏僻，交通不便。如，北京奥林匹克体育中心的鸟巢、水立方、运动场等大量场馆在2008年奥运会结束后便无人问津。且据调查显示，仅有27%的体育场馆是全年举办活动在20次以上的，场馆的使用率极低。针对我国体育场馆使用率严重不足的情况，2016年10月在国务院发布的《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》文件中提出了盘活体育场馆资源的要求。由此可见，面对我国体育场馆使用率低，无法满足群众的健身需求等，如何解决这些问题是目前工作的当务之急。

1.2、体育场馆高支出与低收入、高收费与低利润的矛盾

大型体育场馆由于规模大，在建造时所花费的成本比较高，且建造完成后也需要较高的维修费用。如，湖北省体育局洪山体育中心一年的基本运营维护费用为1600多万元，而每年的财政拨款仅为200多万元，体育场馆的高支出与低收入形成较大反差。随着参与体育锻炼人数不断上升，体育场馆的各项体育活动理应开展得如火如荼，但现实却是各类体育场馆的闲置现象不断出现。或许一些相关数据能解答此疑问：在对群众们对于体育场馆收费情况进行调查时，相关调查结果显示，仅有8.9%的受访者表示能接受当前体育场馆的收费，近九成受访者表示场馆收费过高，贵的让自己“运动不起”。在湖南省，某体育馆只能包场，并不对个人开放，且每场篮球赛收费的起步价是4000元。过高的收费使群众对体育场馆望而却步，这也是造成体育场馆低利润的根本原因。实际上，为了满足群众们的健身需求以及为场馆创造收入，体育场馆可以多增加融资渠道，适当降低对进馆锻炼居民的收费，将价格控制在居民与场馆都能接受的范围内，这样既可以提高场馆的利润，也能使居民进入场馆进行锻炼，减少场馆的闲置现象。

1.3、学校体育场馆闲置与社区运动场所紧缺的矛盾

充分地利用教育系统中的学校体育场地，面向社会开放学校场地，可以有效地缓解社区运动场地不足的问题。据相关调查，学校体育场地设施占全国体育场地的65.6%，但学校体育场地向社会开放率仅为29.2%，开放率较低。现如今，一方面社区运动设施无法满足居民健身需求，运动场地紧缺；另一方面，学校体育场地设施闲置，但居民却不可入内使用。虽然在《全民健身计划纲要》和《“健康中国 2030”规划纲要》等等这些文件中都提出，学校在保证校园安全及不影响正常教学的情况下要将学校体育场地设施向社会开放，但是实际的开放情况并不乐观。即使有一些学校的体育场馆实施对外开放，在开放时也有种种限制，不少人想就近寻找一处理想的健身场地十分困难。通过分析认为造成学校体育场馆闲置，阻碍学校体育场地向社会开放的因素主要分为内部因素与外部因素两种，内部因素主要是学校内部原因导致无法对外开放，具体包括学校体育场地数量较少、相关设施硬件资源配备不足、达标率较低等，外部因素是由于受外部环境影响无法对外开放，具体包括开放之后对外来人员的管理难以规范、发生安全问题责任难以划分、难以承担日常维护成本的增加等。

1.4、体育场地设施供给与老年人需求的矛盾

为提高老年人的健康状况和生命质量，实现健康老龄化，进行身体锻炼、参加体育活动是其一个重要途径。近年来，我国颁布的多项体育政策文件中也指出：满足人们日益增长的多元化体育需求是新时期体育公共服务供给的重要内容，但是当前多数体育馆的主要经营对象是收入较高的中青年，针对少儿进行的各类体育培训也是开展得如火如荼，在各地体育场馆很难有专门为老年人提供的运动器材和设施，而且专门为老年人提供健身指导的社会体育指导员也是屈指可数。这意味着体育场馆基本上不对老年群体开放，由于人们生活质量的不断提高，老年人寿命会逐渐延长，老年群体对于健身需求也日益增加。虽然也有不少体育场馆面向老年群体开放，但在体育场馆内并没有适合老年人的运动项目，老年人面对体育场馆的开放表示心有余而力不足。2015年发布的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》中明确提出，要提供适应老年人需求的公共体育产品和服务。因此可见，为老年人提供合适的体育场地和项目，满足老年人的体育需求也是当前亟待解决的问题。

1.5、城乡间体育场地资源分配不均的矛盾

经济的发展离不开资源配置，同样，体育的发展也是离不开资源配置的，我国体育场地资源分配不均，在极大程度上制约了农民体育运动的开展。我国体育场地分布不均衡主要体现为东、中、西、东北部分布不平衡，城乡分布不平衡。据第6次全国体育场地普查数据显示，我国体育场地的总面积为19.92亿m2，东部地区无论在场地数量还是场地面积上都是最多，分别为43.29%和48.13%；其次为西部，分别为25.96%和 21.96%；中部分别为 24.59%和 21.43%；最后是东北部，仅有6.16%和8.48%。在城市和乡村之间，长期的二元社会结构造成了城乡间发展的差异，在体育资源配置上明显偏向于城市，无论是场地数量还是面积，城镇均高于农村。据数据显示，在2013年，城镇室内体育场地城乡比为 4.7:1，室外体育场地城乡比为1.3:1，在具有全天候使用条件的室内场地面积上，城镇为0.54亿m2，乡村为0.05亿m2，城乡比为 5.6:1，在室外场地面积上城镇也是高于乡村的，城乡比为2.1:1。国务院在2019年发布的《“健康中国2030”规划纲要》中明确提出：“到2030年基本建成县乡村三级公共体育设施网络，人均体育场地面积不低于2.3m2，”但就目前来看，我国体育场地资源分布结构失衡问题仍比较突出，农村体育场地资源缺口和弥补的空间潜力大，农村体育资源分配有待进一步的完善和优化。

2、新时代我国体育场地设施主要矛盾的原由

2.1、群众需求表达机制匮乏

现如今，体育场馆大量供给，但群众体育健身场所却仍然匮乏，出现了无效供给过剩、 有效供给不足的情况，其原因在于群众的需求表达机制匮乏。我国绝大部分体育场地设施的建设都是由政府主导，在修建体育场馆之前，大多数政府部门都不会向社会大众征求相关建议，而是由政府一手操办，加上政府并未设立相关正式渠道来收集群众意见，群众们对体育设施的实际需求不能及时有效地传递给政府相关部门，导致政府很难掌握公众的实际需求。因此，政府部门在实际修建场地设施时会出现偏差，可能会忽视群众的需求，从而导致建成的体育场地设施由于功能缺失和无效供给无法满足实际需求，出现“该建的不建”、“建好的反而闲置”的现象。如今我国已进入人口老龄化国家的范畴，为了实现健康老龄化，老年人的体育需求也是我们需要重视的一个方面，在收集广大群众对于体育设施的需求时要特别关注老年人的体育需求，提供适应老年人需求的体育场地和项目。

2.2、公益性开放的补助机制缺失

国家对于公益性对外开放的体育场所，在政策上，并未出台统一的政策法规和相应的财政激励机制，补助机制的缺失易造成体育场地对外开放的积极性不高。以学校体育场地为例，部分学校体育场地刚开始是免费对社会公众开放的，但由于开放后对相关器材的维护费用大幅增加却没有得到相应的补助，为节省开支导致学校后续不对外开放。而且，学校体育场地对外开放后，由于每日外来人流量较多，难以对外来人员进行规范的管理，在进行锻炼时若发生安全事故，相关责任难以划分，众多的问题也使得其他一些体育场馆拥有者拒绝免费对外开放。

2.3、体育场馆管理手段单一、运营效率低下

目前体育场馆的资金投入分为3种，分别是全额拨款、差额拨款和自收自支。我国大多数体育场馆采取的仍然是传统的事业单位管理体制，在体育行政部门的指导下自主经营，以简单的场馆租赁为主，所提供的公共服务内容也大体一致，人性化的服务和创新性的产品的提供比较缺乏。在场馆运营方面，大多数场馆经营管理者仍然受到行政管理思想的束缚，管理理念和方式落后，营销手段陈旧，缺乏创新意识，吸引社会投融资的能力不强，导致场馆运营效率低下，经济效益不高，对体育场馆的对外开放造成了一定的阻碍。

3、解决新时代我国体育场地设施主要矛盾的相关对策

3.1、以群众需求为导向，满足多元化的群众需求

据资料统计，2014-2017年，中央大型体育场馆补助资金共计发放近35亿元，由于大型体育场馆可以获取巨额的财政支持与补贴资金，各地政府普遍热衷于对大型体育场馆的建设，而忽略了对能满足人民群众健身需求的中小型场馆的建设。因此，在修建体育场馆时要以群众需求为导向，修建前充分考虑群众的年龄结构、锻炼人群以及项目需求，调查人们需要什么样的、具有何种功能的体育场馆，将满足体育赛事需要的短期目标与满足群众实际需求、城市发展和环境保护的长期目标相结合，建议多修建投资规模小、功能灵活的能满足群众多元化健身需求的中小型体育场馆。在修建场馆时还要充分考虑到场馆的选址与布局是否合理，避免因选址和布局不合理而导致体育场馆闲置和利用率低等问题的出现。

3.2、引入社会资本，提高场馆运营水平

我国大多数体育场馆是由政府出资建设，由各级政府下属的事业单位运营管理，而在事业单位管理体制下的场馆活动开发能力不足，每年举办的大型活动数量较少，盈利困难，大型体育场馆仅仅依靠政府长期的财政支持，难以实现自身的可持续发展。对此，首先场馆经营者应该有效利用场馆，在不损害场馆的条件下实现多元化运营，多对接一些大型商业活动，如，明星演唱会、颁奖典礼等，从而提高场馆收入；其次，可以引入社会资本，如，体育部门可以采取相关措施，鼓励自然人或其他组织对体育场馆提供社会捐赠，以此减少体育场馆的运营成本；再者，可以放开体育场馆的经营权，私人资本可通过竞标的方式获得场馆的经营权，通过竞标获得场馆经营权的企业迫于竞争的压力也会提供高质量的公共体育服务，以此增加场馆的收入。

3.3、盘活学校体育场地资源，建立社区与学校体育场地设施共建共享机制

目前，学校体育设施资源的利用率低，上学期间只有少数学校实行对外开放，允许外来人员进入学校使用体育设施，而寒暑假期间绝大多数学校实行封闭管理，学校体育设施处于闲置状态。为了缓解体育场地设施不足的困境，我们需盘活学校体育场地设施，例如，可以建立“学校—社区体育场地设施共建共享模式”，学校与社区双方签订相关协议，并在协议中明确各自的权力、责任与义务。如，在不影响正常教学的情况下学校体育场地设施可以向社区开放，而社区则要对本社区进入学校参与健身的居民收取一定的费用，以对学校体育场地和设施进行维护或新增。当社区需要举办一些文体活动时，学校可以将体育场馆资源租赁给社区让其举办相关活动，让社区居民感受学校体育场地带来的益处，学校也可以从中收取费用并投入到场馆的建设中。

3.4、优化资源配置，加强乡村、弱势地区的体育场地资源建设

体育事业是我国经济社会发展中的重要一环，经济的发展离不开资源的配置，同理，体育事业的发展也需要资源配置。针对城乡间体育场地资源分配不均、乡村居民面临无体育场地锻炼等问题，首先，政府要加大对乡村的体育财政投入，为乡村等经济较为落后的弱势地区修建体育场地，配置相关的体育设施，增加乡村体育场地的数量和面积；其次，在乡村见的比较多的为篮球场、乒乓球场，其他体育场地类型较少、种类单一，在乡村修建体育场地时应考虑居民们多元化的需求，除了篮球场、乒乓球场外修建一些羽毛球场、排球场等居民们所需要的场地，扩大有效供给；最后，各个地区需根据本地区的实际情况和居民的体育需求来修建体育场地，从而避免体育场地资源的浪费。

4、小结

体育场地设施建设是发展全民健身战略和建设体育强国的物质基础和重要保障，然而新时代我国体育场地设施的发展仍然存在多种多样的矛盾，分析这些矛盾可以使我们更加客观地了解新时代我国体育场地设施发展现状，立足现在，客观面对现实问题，提出相关对策希望能在一定程度上解决我国在体育场地设施上存在的问题，满足人们的体育健身需求，促进我国体育事业的发展。