“明显不当”标准司法适用现状及优化路径

周 璐，杨叶红

(1.长沙市中级人民法院 法官管理处，湖南 长沙 410007；2.中共湖南省委党校 期刊社，湖南 长沙 410006)

2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)把行政行为“明显不当”作为一项独立标准纳入其中，把合理性审查的范围从行政处罚行为扩展到所有可诉行政行为，以期加强对行政裁量权的司法审查。在国家复杂多变的行政管理活动当中，想要确保个案的正当性，给予行政机关部分自由裁量权是必须的。行政自由裁量可以弥补立法的不足，也能够适应社会经济发展和行政规制的需要，实现个案正义。但由于行政管理范围不断扩大，行政机关的裁量权处于扩张状态。用司法权来限制行政裁量权，减少了“官官相护”的可能性。且司法机关对正当程序与公平正义有更深刻的理解与把握，这两点正是一个合法合理的行政行为应当遵循的重点。

但至今《行政诉讼法》没有界定“明显不当”的具体内涵,立法机关、司法机关后续也未就此作出具体解释。本文拟通过对近年来司法适用中涉及“明显不当”审查标准案件数据进行搜集整理，分析“明显不当”审查标准在一审、二审和再审中被当事人作为诉由提起与作为法院裁判理由的适用情况，研究 “明显不当”审查标准案件裁定不予立案率、判决驳回诉请率、判决撤销行政行为率和判决变更行政行为率，从而准确描述“明显不当”标准的司法适用现状，探寻面临的主要问题，进而提出针对性意见与建议，以期推动“明显不当”标准司法适用的优化。

一、“明显不当”标准在一审、二审和再审中的适用情况及面临的主要问题

本文采用文献分析的方法，收集整理中国裁判文书网上从2009年至2021年期间涉及“明显不当”审查标准的全部行政诉讼案件，涵盖一审、二审与再审，得到“明显不当”审查标准在不同审判阶段中当事人作为诉由提起和法院作为裁判理由适用的具体数据。通过对不同判决方式的适用率、上诉率及提起再审率的深入分析，可以发现其在司法适用过程中面临着一审行政案件驳回率高、二审改判率低、维持原判率高、申请再审率较高以及实际适用混乱等问题，下面进行详细阐述。

(一)“明显不当”标准一审适用现状及面临的主要问题

以“案由：行政案由”“案件类型：行政案件”“审判程序：行政一审”进行搜索，可得每一年与行政行为有关的行政一审诉讼案件数。再以“明显不当”与“无明显不当”“是否明显不当”为关键词搜索，数据相减，得出每一年涉及“明显不当”的一审案件数，由此可得如图1所示簇状柱形图。

图1 2009—2021年涉及“明显不当”的一审案件数

以“关键词：明显不当”“案由：行政案由”“案件类型：行政案件”“审判程序：行政一审”分类，在“判决结果”部分搜索“驳回”“不予立案”“撤销”和“变更”，得到表1。

表1 行政诉讼一审案件有关“明显不当”数据

深入分析以上数据，可得出“明显不当”标准在行政诉讼一审中存在以下问题：

1.涉及率低

各年涉及“明显不当”标准的行政诉讼一审案件数不多：2010年涉及“明显不当”的行政诉讼一审案件数为2件，占当年行政诉讼一审案件总数比例为0.29%；2013年占比为0.44%。2014年《行政诉讼法》明确规定“明显不当”标准之后，有关这一标准的行政诉讼一审案件在所有行政诉讼一审案件中的比例不断上升，但饶是占比最高的2019年，比例也不过仅有3.63%，2020年有小幅下降。

13年间，全国所有行政行为一审案件共1 097 533件，涉及“明显不当”标准的案件仅为31 148件，平均占比2.84%。自2012年以来，涉及行政行为“明显不当”标准的一审案件的总量与占比均逐步上升。虽然起诉数量与起诉率在上升，但同巨大的行政诉讼案件总数对比，“明显不当”标准的适用率低。13年间总共31 148件涉及“明显不当”标准的案件，平均到每一年，大陆31个行政区划每一个省(直辖市)一年仅有不到84件涉及行政行为“明显不当”的案件，也就是说，有些基层法院一年甚至好几年都不会处理一起行政行为“明显不当”的案件。除去当事人以行政行为“明显不当”提起诉讼的案件，法院主动适用“明显不当”标准处理案件数更是少之又少。

2.驳回率高

通过表1的统计可以看出，截至2021年9月8日，中国裁判文书网上所有行政诉讼一审案件总数为1 098 256件，其中判决驳回案件数为521 835件，驳回率为47.51%；被判决撤销的案件总数有107 826件,被判决撤销率为9.82%。而当事人以行政行为“明显不当”为由提起诉讼的行政诉讼一审案件共有9 344件，驳回数为6 939件，驳回率高达74.26%；最终法院判决撤销行政行为的案件数为2 431件，判决撤销行政行为率仅为26.02%。法院说理部分涉及“明显不当”的案件数为7 487件，其中最终驳回案件数为4 806件，驳回率为64.19%，不予立案率为7.07%，最终判决撤销行政行为率为62.32%。

由此可以看出，较行政诉讼案件平均数据而言，涉及“明显不当”标准的行政诉讼案件一审驳回率高，大半涉及“明显不当”标准的案件在立案环节便被驳回。这样，一方面可能使得真正的“明显不当”案件当事人无法申冤，另一方面可能因为标准不够明晰造成司法资源的浪费。

3.判决变更率低

同样由表1可知，行政诉讼一审案件中，历年判决变更行为的案件总数为194 562件，判决变更行政行为率为17.72%。而当事人以行政行为“明显不当”为由提起诉讼的行政诉讼一审案件判决变更行政行为的案件仅86件，判决变更率为0.92%。法院说理部分涉及“明显不当”的案件，判决变更行政行为率为3.94%，为当事人起诉案件判决变更率的4.3倍。涉及“明显不当”标准的行政案件，法院对变更行政行为的适用慎之又慎。虽然在专业领域，司法权应当尊重行政权，但判决变更率低，让人不禁怀疑难以发挥立法规定“明显不当”这一标准与“变更行政行为”这一判决方式的功效，无法真正有效审查行政行为的合理性。

(二)“明显不当”标准二审适用现状及面临的主要问题

截至2021年9月13日，根据上述区分方法，在“中国裁判文书网”以类型筛选，选取“案由：行政案由”“案件类型：行政案件”“审判程序：行政二审”，按照不同部分搜索“明显不当”，整理所得数据见表2。

表2 行政诉讼二审案件有关“明显不当”数据

通过上述数据分析，得出“明显不当”标准在二审中作为诉由与作为法院说理认定存在的问题主要有：

1.作为诉由：维持原判率高

由表2可看出，历年来二审行政案件总数为629 495件，二审判决维持原判的案件数为261 414件，维持原判率为41.53%。而“明显不当”作为诉由提起的二审案件总数为11 748件，其中维持一审原判的案件数为7 295件，维持原判率为62.10%。以“行政行为明显不当”作为诉由提起的行政二审诉讼驳回率高。

有三分之二的“行政行为明显不当”的二审案件得不到法院的认可与支持，这一方面体现出法院对行政行为合理性的认定慎之又慎，另一方面体现了公民与司法系统对“明显不当”这一标准认定的偏差过大。虽然两者对法律认识有偏差是必然的，但认定“行政行为明显不当”的偏差高出平均数据太多，也是因为缺乏明确的判断标准，公民无法自行事先作出判断，这样便造成了公民时间、金钱、精力的浪费，也造成司法资源浪费，不利于社会高速发展，高维持原判率也会挫伤公民对司法的信任，不利于营造法治氛围。

2.作为法院说理认定：改判率低

由表2可得，13年间行政二审案件的总体改判率为0.10%，而法院说理涉及“明显不当”的行政二审案件总数为3 877件，改判的案件仅有9件，改判率为0.23%。虽然法院说理认定“行政行为明显不当”案件的改判率比总体改判率稍高一些，但9件的案件总量实在太少。2014年《行政诉讼法》给予法院的判决变更明显不当行政行为的权力，在司法实践中鲜少得到适用。

(三)“明显不当”标准再审适用现状

通过上述筛选方法，得出涉及“明显不当”标准的行政再审案件的相关数据，如表3。

表3 行政诉讼再审案件有关“明显不当”数据

由表3数据可知，“明显不当”标准在再审中适用存在的问题主要有：

1.申请再审率偏高

由表3可知，13年间行政再审案件总数为9 077件，对比总数为629 495件的行政二审案件，提起再审率为1.44%。而“明显不当”作为诉由的行政再审案件总数为203件，提起再审率为1.73%。法院说理部分涉及“明显不当”的行政案件共113件，提起再审的比例为2.91%，为平均提起再审率的2.02倍。由此可见，涉及“明显不当”标准的案件，申请再审率高于平均数值，意味着公民对法院作出的对行政行为合理性审查的结果多有异议。

2.再审改判率高于二审改判率

同样由表3可知，行政再审案件总体改判率为0.24%，作为诉由涉及“明显不当”的行政案件改判率为0.49%，法院说理部分涉及“明显不当”的行政案件再审改判率为3.54%。结合表2与二审数据进行对比，二审行政案件的平均改判率仅为0.1%，诉由涉及、判决涉及“明显不当”标准的行政案件改判率分别为0.11%、0.23%，行政案件再审改判的比例普遍高于二审改判比例。

二、“明显不当”标准司法适用问题的原因分析

“明显不当”标准的司法适用与人们的预期存在不小差距，造成以上问题的原因是多层面的。从制度层面来看，“明显不当”标准存在极大的模糊性，如果不对其特殊内涵进行明确界定，必然导致行政主体、行政相对人以及法院难以准确理解和运用。从操作层面看，裁判实践存在一个发展完善的过程，当前各级人民法院关于“明显不当”标准司法适用的裁判逻辑与判定技术尚不成熟，没有出台适用技术规范，导致司法实践中问题频出。从体制层面来看，“明显不当”审查标准的立法预设是加强司法权对行政裁量权的羁束，但是相较于一直非常强势的行政权而言，司法权长期处于谦抑状态，难以真正实现对行政权力的制约与监督。

(一)制度层面：法律解释缺位

由于法律规则的概括性，立法者无法对千变万化的社会发展作出具体细致的规定，后续要通过司法解释与立法解释来完善法律体系，对法律进行补充解释，填补法律漏洞。除了法律规则的概括性，“明显不当”标准还存在极大的模糊性，对于什么是“正当”的理解五花八门，难以实现统一。但“明显不当”标准从2014年正式确立至今已经8年之久，《行政诉讼法》没有界定“明显不当”的具体内涵,立法机关、司法机关后续也未就此作出具体解释。行政行为“明显不当”标准司法适用过程中出现一审行政案件驳回率高、二审改判率低、维持原判率高、申请再审率较高以及实际适用混乱等问题，一个主要原因是“明显不当”标准缺乏相关的立法解释与司法解释。

1.立法解释缺位

立法解释由全国人大常委会作出，效力等同于法律，是其行使立法权的重要形式。但全国人大常委会至今只出台过30个立法解释，现行有效26个，主要是关于国籍法、刑法、刑事诉讼法和特区基本法的解释。2014年全国人大常委会曾对民法通则和婚姻法内容作出过立法解释，除此之外再未涉及别的法律。行政法与行政诉讼法从未有过相关的立法解释。可以看出，全国人大常委会对其拥有的立法权行使很是谨慎，多用于对基本法或对公民生活有普遍影响的法律进行补充，行政法与行政诉讼法并未进入其考虑范围。我们对于司法实践领域暴露出的立法存在不足的部分，更加倾向于用司法解释予以弥补。

2.司法解释缺位

2014年《行政诉讼法》修改之后，最高人民法院在2015年颁布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》；2017年《行政诉讼法》进行修改之后，又颁布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。其中，2015年司法解释共27条，对《行政诉讼法》中一些不明确概念作出了界定。2018年司法解释共163条，也对一些不明确概念给出了明确定义。但这两次司法解释都未对“明显不当”标准作出具体规定。宽泛的标准始终得不到补充解释，仅靠一条法律规定，难以有效解决“千姿百态”的行政诉讼问题。

最高人民法院两次出台司法解释都没有对“明显不当”这一标准作出具体解释，主要原因有两点：一是涉及“明显不当”这一标准的案件数量并不多，从上述统计数据可知，平均每年每个基层法院不一定都能够审理涉及“明显不当”的行政诉讼案件。相较于“复议机关改变原行政行为”“重大且明显违法”等可能在行政诉讼中常被提及的不明确定义，“明显不当”显然没有那么重要。二是“明显不当”这一概念本身的宽泛性与抽象性。关于行政行为合法性的法律条文规定有数百条，而对行政行为合理性的规范仅有“明显不当”这一条。通过一条司法解释囊括所有不合理行为显然不切实际，甚至稍有不慎反而会造成反作用。司法机关出于上述两点考虑，基于对法律的审慎态度，避开“明显不当”这个不算太重要的“烫手山芋”，也是情有可原。

但司法无小事，每一个案件背后都是鲜活的个体。“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”是习近平总书记对公正司法提出的要求[1]17。法律工作者绝不能捉大放小，忽略“小事”，而应当记住，法律面前人人平等，任何问题都不应当因为少有而被忽视。

(二)操作层面：缺乏适用技术规范

司法裁判实践是一个发展完善的过程。当前各级人民法院关于“明显不当”标准司法适用的裁判逻辑与判定技术尚不成熟，司法机关内部没有出台“明显不当”标准司法适用技术规范，以至于在实际适用中“明显不当”的适用内涵混乱不清，这是“明显不当”标准的一审行政案件驳回率高、二审维持原判率高及改判率低，以及申请再审率偏高的另一主要原因。

1.非法律意义用法广泛

在中国裁判文书网上以“明显不当”为关键词对全文进行搜索得到的案件，很大一部分是无关“明显不当”标准的行政案件。各级人民法院常在判决中用“无明显不当”来说明一审或二审法院判决并无错误。这种对“明显不当”的用法充斥于各级人民法院，“明显不当”在司法适用过程中更多的是作为一个没有法律意义的名词，而非2014年《行政诉讼法》规定的审查标准。在“明显不当”标准本就没有明确定义的情况下，这种不加区分的表述方式会造成公众对“明显不当”标准更加疑惑。

2.法院说理模糊不清

例如，在黄景芹与北京市海淀区人民政府上地街道办事处不服土地管理拆除建筑物处罚二审一案中，法院认定“且海淀区城管局未审查涉案建筑是否可以改正消除对规划的影响，即直接作出被诉限拆决定，属于行政行为明显不当”(1)黄景芹与北京市海淀区人民政府上地街道办事处不服土地管理拆除建筑物处罚二审行政判决书，(2021)京01行终215号。。在此种描述之下，只知道没有审查是否可通过改正消除影响就直接作出限拆的决定是“明显不当”，并未说明这一行为究竟为何“明显不当”。实际上，这一行为应当是因为违反了必要性原则而“明显不当”。

3.作为兜底标准滥用

这一点主要体现为将“事实认定不清”的行政行为认定为“明显不当”。例如，山东惠民金工绳网有限公司与烟台市牟平区财政局二审一案中，二审法院认定：“根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条规定，原审第三人行政执法局和五星公司应当向被上诉人作出说明和提供证据，被上诉人在诉讼中并未提供具体证据证明原审第三人履行了举证责任，却以上诉人应当举证而未举证为由认为上诉人的此投诉不成立，明显不当。综上，被上诉人未查明具体事实，作出的投诉处理决定依据不足，明显不当，依法应撤销重作。”(2)山东惠民金工绳网有限公司与烟台市牟平区财政局二审行政判决书，(2016)鲁06行终477号。二审法院认定行政机关没有查明具体事实，从而作出的行政行为“明显不当”。但行政主体在作出具体行政行为时没有查明具体事实，该行政行为缺乏的是合法性，而非合理性。还有李红涛、李志琴等与郑州市中原区人民政府一审(2016)豫71行初336号案件，法院认定:“经法院生效判决确认，在该宅基地上原告李红涛已拥有合法房屋，在此情况下，如仍按照宅基地证上的使用面积仅向穆桂枝的继承人进行补偿，而无视李红涛、李志琴合法房产的客观存在，将损害原告李红涛、李志琴的合法权益，对其不公……”(3)李红涛、李志琴等与郑州市中原区人民政府一审行政判决书，(2016)豫71行初336号。应当是事实认定不清，而法院却以“明显不当”作出判决。这种情况在司法实践中很常见。

4.与其他标准混为一谈

“明显不当”与同法条其他项混用的情况主要表现为法院认定行政行为“明显不当”，却以其他项作为判决依据。例如，在刘仁招与云和县公安局行政处罚(2015)丽龙行初字第53号案件中，浙江省龙泉市人民法院认定“而被告以占据工作场所、时间较长、不听劝阻为由，仅对原告进行处罚，而对同案其他人未作任何处罚，属处罚明显不当。因此被告对原告做出的行政处罚，主要证据不足，处罚明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(五)项的规定，被告做出的云公行罚决字(2015)第677号行政处罚决定应予撤销。”(4)刘仁招与云和县公安局行政处罚一审行政判决书，(2015)丽龙行字第53号。在此案中，法院在说理时认定行政行为“明显不当”，却以“主要证据不足”和“滥用职权”作为撤销被诉行政行为的依据，且二审法院也未纠正一审法院这一错误(5)刘仁招与云和县公安局行政处罚二审行政判决书，(2016)浙11行终36号。。

(三)体制层面：司法权过度谦抑

设立“明显不当”审查标准的目的是加强司法权对行政裁量权的羁束。从三权分立的角度来看，这样立法权与司法权才能平衡制约行政权。立法权限制行政权的范围，司法权审查行政权的行使是否规范合理。在我国，虽然宪法规定人大拥有监督权，但最终还是要依靠行政机关来解决问题。对行政自由裁量权进行限制的途径主要有两种：一是通过行政复议制度、信访制度寻求上级行政机关的限制；二是借由行政诉讼制度交由人民法院审查。两者相较，用司法权来限制行政权拥有更大的优越性，但是相较于一直非常强势的行政权而言，司法权长期处于谦抑状态，难以真正实现对行政权力的制约与监督。

司法谦抑主义又被叫作司法极简主义或司法克制主义,源自对司法权的顾虑。司法谦抑的倾向在各国的司法实践中均有不同程度的体现[2]1。有学者甚至说：“司法的可贵在于谦抑……司法当然也有超越时代的愿望,但反而要做到最大程度地克制,‘不越雷池一步’,这才叫司法。”[3]453在诉讼实务中，法官是否敢于、善于运用“明显不当”标准对行政裁量行为进行司法审查是一个很现实的问题。从本文数据来看，涉及“明显不当”标准的行政案件，首先是认定难，其次在认定为“明显不当”之后，多用“判决撤销行政行为”“判令重新作出行政行为”，而鲜少适用“变更行政行为”的判决方式。这体现了司法谦抑主义。我国司法权的谦抑状态，一方面是根据实际需要“主动谦抑”，另一方面也是由于各种限制“被迫谦抑”。

1.主动选择“谦抑”

行政诉讼中的司法审查是行政权被司法权审查，在我国,行政权始终比司法权强势,司法权在行使时常主动谦抑，尽力减少对行政权力的干预。

例如，在梁多寿、农逢夏与上思县人民政府强制性拆迁补偿决定纠纷中，原告梁多寿、农逢夏不服上思县人民政府土地房屋补偿安置决定和防城港市人民政府行政复议决定，向广西壮族自治区防城港市中级人民法院提起诉讼。防城港市中院认定上思县政府上政决字〔2015〕1号决定明显不当，判决责令上思县人民政府重新作出具体行政行为(6)梁多寿、农逢夏二审行政判决书，(2016)桂行终119号。。在此之后，上思县人民政府重新作出土地房屋补偿安置决定(7)农逢夏、上思县人民政府、梁多寿不服强制性拆迁补偿决定一审行政判决书，(2017)桂06行初40号。。但梁多寿、农逢夏认为这一决定与先前作出的决定并无区别，遂再次提起诉讼，直至最高人民法院再审。一个行政纠纷从2015年开始，历时4年，经历5次诉讼，对司法资源的浪费可想而知。这起案件中，司法机关出于各种考虑，不采取主动判决变更行政行为的方式，而是一而再再而三责令重新作出具体行政行为，结果是过于谦抑导致行政行为反复。司法权过于谦抑，不能直接变更某些“明显不当”的行政行为，造成累诉现象，除了浪费司法资源之外，还将影响司法公信力，损害司法权威。

2.被迫采取“谦抑”

我国传统法律文化中行政与司法不分，老百姓形成了有事找政府的习惯，有些本应属于法院定分止争的权力也默许给了行政机关。司法人员在行使司法权时经常处于被迫谦抑的状态。这一点可以从判决变更比例随着审判程序的变化而提升看出。从前文数据可得知，“明显不当”案件判决变更比例在一审为3.94%，二审为0.23%，再审为3.54%。二审判决变更比例过低，反映了司法实践中二审尽力不改判的风气，这一现象到再审有所好转。其中有司法工作人员水平提升的原因，也有省级人民法院不受地方保护主义干扰，能够真正做到独立判决的原因。司法权被迫谦抑，将难以实现对行政权力的有效监督与制约。在当前行政权力日益扩张、行政自由裁量权广泛的情况下，我国司法权应当更加积极主动减少谦抑，发挥司法的能动性。

三、“明显不当”标准司法适用的优化路径

2014年《行政诉讼法》修改时确立“明显不当”审查标准，以期对行政裁量权滥用进行救济，但是“明显不当”标准司法实践运行状况的不理想阻碍了立法目的的实现。为了进一步加强对行政自由裁量权的司法审查，需要对症施治，细化“明显不当”审查标准与适用规则，出台内外部适用“明显不当”标准技术规范，增强司法的权威性与能动性，以求优化“明显不当”标准的司法适用。

(一)制度层面：出台明确规则，构建分级审查制度

1.明晰适用范围：所有具体行政行为

关于何种行政行为能够被审查合理性,大部分学者认为裁量性行政行为适用合理性审查，因为羁束性行政行为不包含自由裁量，不必进行合理性审查。但在现实中，羁束性与裁量性难以明确区分，在某些认定是羁束性行政行为的处理过程中也会包含行政机关对事实认定的自由裁量[4]354。

根据我国的实际情况，从中国裁判文书网上现有数据来看，统共有27个行政行为分类的案由，“明显不当”标准不涉及的案由11个，其余包含“明显不当”案件的16个案由为：“行政处罚”“行政强制”“行政裁决”“行政确认”“行政登记”“行政许可”“行政批准”“行政命令”“行政复议”“行政撤销”“行政补偿”“行政给付”“行政规划”“行政救助”“行政监督”和“其他行政行为”。其中，“行政登记”“行政许可”“行政批准”都被认定为羁束性行政行为，但仍然有审查其合理性的必要。由于羁束性行政行为与裁量性行政行为难以严格区分，结合司法现状与需求，应当将“明显不当”的审查范围规定为所有具体行政行为。

2.明确标准内涵：主用行政法原则、辅用风俗习惯、慎用“裁量基准”

行政法原则是 “反映现代民主法治国家的宪法精神，规范法和行政之间的关系，约束行政立法、行政执法和行政法制监督等各个环节和行政法律关系各个方面的主要法则或者标准”[5]97。一切行政行为不仅要合乎法律条文，还要符合行政法的基本原则要求。行政法原则是行政法制定的指导，是其所反映的内核，是行政法的精神追求，违反任一行政法原则的行政行为自然是不合理的。行政法基本原则分为合法性原则与合理性原则。合理性原则是明确“明显不当”审查标准的法理依据，但是目前理论界与实务界对合理性原则的内涵存在争议，这也是“明显不当”标准法律解释缺位的重要原因。要解决这一问题，必须对合理性原则进行界定。纵观各家之言，整合部分学者的意见与《全面推进依法行政实施纲要》里有关“合理行政”的定义可以得出，合理性原则是总原则，由比例原则、平等原则、正当原则、信赖利益保护原则共同组成，具体内涵如表4。

表4 合理性原则内涵

“风俗习惯”是特定社会文化区域范围内，居民历来遵循的行为模式，包括传统礼节、民族习俗、节日风俗等。行政机关在作出裁量性行政行为之前，在考虑上述法律原则后，也应当考虑当地的风俗习惯，这样才能保证行政行为不仅合法而且合理。至于为何建议行政机关与司法机关将“风俗习惯”不作为第一考量因素，而是“辅用”，原因在于行政机关依法作出行政行为，司法机关依法审判，法律原则是全国通用的标准，作为主要考量有足够的说服力，令全社会信服。风俗习惯不能超脱于法律之外，只能在特定的地域、针对特定的行政相对人，在个例中灵活运用，绝不能越过法律条文与法律原则作为第一考量。

由于行政法规赋予了行政机关宽泛的自由裁量权，各地行政机关出台了相应的“裁量基准”，如《京津冀税务行政处罚裁量基准》《杭州市人力资源和社会保障行政处罚裁量适用办法》等。在实践中，行政机关内部的裁量基准也作为司法审查行政行为合理性的考量之一。但由于行政裁量基准本身可能不合理，并且存在地域性和时效性问题，司法机关在审查行政行为合理性时，对行政机关制定的裁量基准不能当成法律法规来遵从，而是要对其进行仔细审查，否则便可能造成将本不合理的行政行为判断为合理的错误裁判。

3.完善审查制度：建立分级审查制度

行政行为涉及各方各面，审查力度不能一以概之。我国应当构建对行政行为的分级司法审查制度。分级方式可以参考法国的分级制度。法国对行政行为的司法审查有四类标准：最低审查、有限审查、一般审查和比例审查[6]68。其中，后三者涉及的审查标准涉及对行政裁量行为的合理性审查。对于涉及国家安全利益领域需要特殊技术知识进行审查，而这种技术知识是行政法官难以具备的行政行为，法国实行最低审查，即只审查其合法性。在有限审查层面，规定了“明显错误”标准，其目的在于对行政裁量行为认定事实的法律定性进行审查。一般审查被称为完整和独立的司法审查，不仅能审查羁束性行政行为的合法性，还能审查裁量性行政行为的合理性。比例审查则主要涉及为了公共利益而牺牲私人财产的行政决定，行政法院需要对该行政行为的利弊进行对比，只有在保证其对公民利益造成的负面影响小于对公共利益的正面影响时，才能判断该行政行为合理合法。

参考法国的分级审查制度，我国在明确“明显不当”标准具体内涵时，要注意对不同行政行为进行分类审查。对于涉及国家安全与政体稳定的行政行为，应当采取最低审查标准，仅审查其合法性。对于涉及公民人身安全、健康和自由等重大利益的行政行为，既要进行合法性审查又要进行合理性审查。对于没有涉及公民重大利益的行政行为,则不必进行如此严格的审查。

(二)技术层面：出台技术标准，规范司法适用

在完善制度后，标准在司法适用的实际过程中也会面临五花八门的新情况。为了解决“明显不当”标准在司法实践中缺乏技术规范的问题，司法机关可以梳理总结实践经验，出台内外部适用“明显不当”的标准技术规范，双管齐下规范“明显不当”标准的司法适用。

1.内部：规范裁判文书写作

为了解决法院在裁判文书中将“明显不当”作为一般词语适用，可能导致公众对于“明显不当”标准产生误解的问题，法院内部系统应当出台裁判文书用词的适用规范。鉴于“明显不当”标准的特定法律内涵，当不是表达2014年《行政诉讼法》第七十条第(六)项行政行为“明显不当”含义时，建议使用“显然不当”等其他近义词。另外，法院内部应当规定写作裁判文书时判断“明显不当”标准应注意说明的方面，做到说明具体、规范，以解决现实中裁判文书写作水平低下、说理不清晰、缺乏说服力的问题。

2.外部：出台适用类型总结

为了帮助公众正确理解“明显不当”审查标准，司法机关可以出台“明显不当”标准适用类型总结，让公民对照具体案件理解何种类型的行政行为是“明显不当”，何种不是；在起诉之前先进行自我判断，以此减少诉累，降低涉及行政行为“明显不当”的起诉率、驳回率、提起上诉率、维持原判率等。此举不仅可以节约司法资源，让法院工作人员有更多的时间和精力来应对更加疑难的案件，还可以增强公众对司法的认同感，避免社会产生法院与政府“官官相护”的负面认知。

(三)体制层面：增强行政法官专业能力，提升司法能动性与权威性

如若不能妥善解决“明显不当”标准在司法适用过程中存在的司法权过于谦抑的问题，前面提出的制度设计与技术规范就难以落到实处。要加强司法权威需要从增强行政法官专业能力入手，提升司法的能动性与权威性。

1.增强行政法官专业能力

当立法给予司法机关更大权力，法院能够直接判决变更的行政行为范围放宽后，若审判主体素质跟不上要求，也无济于事。对行政行为合理性审查并作出变更判决，不仅要求法官有极高的法律素养，同时还要求法官对行政行为有更深的了解。行政法官应定期与行政机关开展交流，这种交流一方面可以对行政机关进行普法，另一方面可提升法官对行政行为的了解，提高彼此对“明显不当”这一标准的认知，增强对行政行为“合理性”的理解，使得行政行为更加合理，法官在进行“明显不当”标准审查时考虑更全面。还可以从行政机关吸收具有行政执法经验且通过法律职业资格考试的人才进入司法系统，补充新鲜血液。具有行政实践经验的审判人员能够多方面综合分析行政案件，有能力作出变更行政行为判决。

2.行政信息对行政法官公开

行政法官如果不能有效收集行政信息就会提升审判难度。当前行政机关建立了专门的电子数据信息库，这一信息库应当对行政法庭法官开放，方便其查询、了解相关行政行为的“合理性”范围，从而能够依据类似情况直接作出变更行政行为的判决，解决法官想要判决直接变更不合理行政行为却“心有余而力不足”的问题，提升司法效率与司法权威。在构建完善的信息库之前，行政法官向行政机关要求提供类似行政行为信息时，行政机关应当提供。行政法官也当保证对相关信息保密。

3.司法机关主动跟进案件后续进展

要解决“明显不当”标准在司法适用中面临的各种问题，还需要法院改变一贯的消极克制，充分发挥司法能动性，积极跟进案件后续发展。行政案件不同于刑事案件或者民事案件，是私权利与行政权力的对抗，私权利处于弱势地位，行政机关如若不履行法院判决，私权利难以得到再救济。因此，想要保障“明显不当”标准司法审查案件的判决结果能够落实，法院应当主动跟进判决后续情况，尤其是对于判决责令重新作出行政行为的案件，法院需要关注行政机关重新作出行政行为后是否有效解决了问题，是否存在和稀泥、故意给公民使绊子等不合理现象，如若发现，应当提出司法建议。司法权应当发挥能动作用，给予行政自由裁量权有效的监督与制约，唯有如此，司法才能拥有权威，行政才能规范合理。