“双碳”目标下海洋资源可持续发展的法治保障

2023-01-15李星燃马明飞

绿叶 2022年7期

◎李星燃马明飞

海洋资源并非无限的可再生资源，人类的过度开发势必危害海洋的可持续发展，应完善相关的法律保障，让全民参与到个人利益与公共利益的维护中，以刚柔并济的举措，保护海洋生态环境，如期实现“双碳”目标。

2020年9月22日，我国基于促进可持续发展的内在要求以及构建人类命运共同体的责任提出了“双碳”宏伟目标：即中国的二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取于2060年前实现碳中和。海洋作为人类的宝库，蕴含着丰富的矿物资源以及动力资源，并且储存了地球上93%的二氧化碳，每年还能吸收空气中约30%的二氧化碳。但与此同时，全球温室气体过度排放也给海洋生态平衡带来极大破坏，给生物多样性造成损害，而生物多样性受损则会影响海洋碳储备能力，影响气候变化，最终陷入恶性循环。因此，需要我们重新评估海洋资源对于“双碳”目标达成的重要性，重新审视现有的海洋资源保护的法律制度，保障海洋资源的可持续发展。

“双碳”目标下海洋资源可持续发展的法治保障的重要性

海洋资源可持续发展的根本目标在于减少海洋污染，保护海洋和沿海生态系统，海洋资源的可持续发展对于人类的生活、繁衍都有着重要作用。在“双碳”目标的背景下形成覆盖面广、可操作性强的法治保障体系，从根本上保护海洋资源的可持续发展的重要性主要体现在以下几方面。

落实可持续发展观的重要手段

自“十一五”时期起，我国范围内二氧化碳的排放量大致呈现下降趋势，有研究表明，2005—2019年的15年内，我国单位GDP二氧化碳排放量下降近半数，比之前的二氧化碳排放量减少56.2亿吨，二氧化硫和氮氧化物的排放量也随之分别减少了1192万吨和1139万吨。与此同时，我国GDP增长超过4倍，第三产业占比增长了16.1%，国内95%的贫困人口实现了脱贫，煤炭消费的比重相对下降了14.7%，非化石能源占一次能源的比重提高了7.9%，居民人均预期寿命也从72.9岁提高到了77.3岁。由此可见，节能减排、减污降碳对于我国实现可持续发展目标具有积极推动作用。但对于海洋资源来说，我们更要注重保护、管理，要基于更加长远的发展观，建立多维度的法治保障制度，有效实现“双碳”目标。

界定相关部门职责的重要依据

法律法规是明确海洋资源管理有关部门责任与权力的主要依据，能够为海洋资源的开发、管理提供最基础的制度保障。明晰各部门的职能与作用，不仅可使监管部门及时督促有关可持续发展政策的落实，在动态化的实践中及时了解到我国公民、企业等相关责任方落实“双碳”发展目标的情况，更能促使海洋资源管理抓住要点、重点实施，降低损害公民利益和公共利益、违反法律法规事件的发生率。

维护国家海洋权益的重要保障

目前，中国管辖的内水、领海、专属经济区以及大陆架的总面积约为300万平方公里，而有机碳产出量很大，可以说，谁掌握了海洋资源，谁就握住了通往未来之门的钥匙。在当今“双碳”目标的背景之下，我国需要提升已颁布的海洋法律法规的可操作性。

“双碳”目标下海洋资源可持续发展的法治保障存在的问题

结合“双碳”目标的实现需要，我国目前海洋资源可持续发展的法治保障主要存在以下问题。

“双碳”目标下海洋资源保护立法碎片化困境

我国目前虽然高度重视“碳达峰”“碳中和”任务，但是对于目标达成并没有国家层面的相关立法保证。在缺少总体章程来保证达到预期效果的情况下，分散式的立法并不能从国家部门、地方政府、企事业单位和公民个人主体等多方面进行管控，也无法进一步明确“双碳”战略的具体含义、措施、制度以及将达到怎样的预期效果，如此显然不利于“碳达峰”“碳中和”目标的如期实现。

而我国现有的关于海洋资源可持续发展的立法仅仅针对禁渔、渔政、环境保护、船舶污染、海上交通等方面，考虑到各自的长远利益，且各大板块彼此独立，因此多个方面分散式的立法使得“双碳”目标缺少总体规划，在节能减排方面也缺少相应的制度保障。在缺少国家“总法”对人们的行为进行规范的情况下，碎片化的立法使得海洋资源可持续发展的“双碳”目标难以按照预期实现。

“双碳”目标下海洋资源保护执法困境

虽然国家层面于2022年2月成立了国家碳达峰碳中和标准化总体组，但是仍缺乏国家层面的法律来对各部门的职能进行明确的分工安排。国家机构改革措施已于2018年稳步推进，完善了各部门海洋环境管理的职权及范围，海洋综合管理、海上维权执法、生态环境保护等多方面得到了显著改善，但是与“双碳”目标要求相比，仍然存在着缺位、越位、错位、补位、退位等问题。为此，我国需要加快构建多个监管部门综合行政执法制度，通过国家层面的立法，使各部门明确自己的管辖范围以及如何有效管理，从而逐步建立起各尽其职、效用最大化、协调发展的综合行政执法新格局，只有这样才能满足我国实现“碳达峰”“碳中和”的目标要求，共同向预期方向努力。

“双碳”目标下海洋资源保护公众参与困境

通过对《家庭低碳生活与低碳消费行为研究报告（2020）》所给的数据分析可以得出，公众对于低碳生活的赞成度较高并持肯定态度，超过2/5的受访者认为低碳生活方式可以减少浪费、保护环境，接近1/3的受访者认为低碳经济有助于可持续发展，30%以上的受访者认为其可以减少空气污染、对人体有利。但是，行动意愿与行动落实之间还有一些现实性障碍。同时，对于如何具体执行低碳生活和低碳消费，公众也需要被进一步引导，包括如何辨别低碳产品、如何计算碳排量、如何了解更多个人可以采取的低碳行动等。

“双碳”目标下海洋资源可持续发展的法治保障对策

基于上述问题，笔者针对我国“双碳”目标进行了细致分析，并且结合我国目前在该领域的相关立法，借鉴世界范围内较为领先的海洋资源保护之法律体系与观念，提出以下解决对策。

加强“双碳”目标下海洋资源可持续发展的立法保障

我国目前已将“中华人民共和国海洋基本法”纳入了立法计划，但是进度缓慢，建议抓紧完善相关立法工作。“中华人民共和国海洋基本法”将对海洋强国战略进行具体明确的规定，其中海洋生态环境保护与海洋低碳发展战略必定是重要的一环。应加快研究制定“应对气候变化法”，在十三届全国人大五次会议上，有人大代表建议全国人大尽快启动立法程序，结合实践经验，借鉴国外经验，制定具有中国特色的应对气候变化的基本法，为“双碳”战略的推进、实施提供更加系统、全面、有效的法律保障。

提高“双碳”目标下海洋资源可持续发展的监督管理能力

以生态环境部为中心，建立一套国家和地方协调发展、共同配合以实现减少海洋污染物与二氧化碳排放的机制，在多个方面开展综合执法检查，包括减排标准、企业许可、监测污染物排放的有效措施等。将造成全球变暖最主要的影响因素——温室气体纳入现有的生态环境监管考核体系当中，不断加强中央对地方政府节能减排的定期监督考核与突击检查。