我国核损害赔偿制度的优化路径

◎刘晨璐

核安全是利用、发展核能的生命线。由于核损害往往伴随巨额赔偿，亟需建立健全核损害赔偿制度。为了最大限度保障可能的受害者，并使受损环境利益得到合理、充分的救济，应当进一步明确核损害赔偿的具体范围，划定最高赔偿限额的合理区间并根据社会经济发展情况对具体数额予以适时调整，全面推进核损害赔偿保障机制的发展，从而优化核损害赔偿制度。

安全稳妥地利用、发展核能有利于推进我国清洁低碳、安全高效的能源体系建设，助力“碳达峰、碳中和”目标的实现。目前，即使在已达到最高安全标准的情况下，也无法完全排除核事故的发生。由于发生核事故会给国家、民众和生态环境带来巨大损害，为了更有效地保障受害者和受损环境得到救济，建立健全核损害赔偿制度尤为重要。

核损害赔偿范围

明确核损害赔偿范围是落实核损害赔偿制度的前提。如果赔偿范围过大，将不当加重作为唯一赔偿义务人的核设施营运单位的赔偿负担。相反，如果赔偿范围过小，将不利于保障受害者得到的充分、合理的赔偿和修复受损环境。因此，合理的核损害赔偿范围应兼顾核能产业的持续发展和对受害者、受损环境的救济。

在涉及核损害赔偿的规范中，《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（国函〔2007〕64号）（下文简称为《64号批复》）第二点、《核安全法》第90条以及《原子能法（征求意见稿）》第50条均对核损害赔偿范围做出概括性规定，即包含核损害所导致的人身伤亡、财产损失和环境损害。同时，三者的具体赔偿范围需要借助其他法律规范确定。首先，《民法典》第1179条和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（2022年修正）（下文简称为《人身损害赔偿解释》）规定了人身伤亡的赔偿范围。其次，《民法典》第1182条、第1184条对财产损失的赔偿范围做出规定。最后，我国现有关于环境损害赔偿范围的规定主要是生态环境损害赔偿制度中的相关规定。

有关核损害赔偿范围的争论主要集中于人身伤亡范围、环境损害范围和核损害赔偿范围是否需要扩展三个方面。

首先，有关人身伤亡的赔偿范围。由于核物质具有放射性，若发生核事故的地区有孕妇，就有可能损害到胎儿的利益。对于顺利出生的胎儿，可以适用《人身损害赔偿解释》请求赔偿。然而，对于娩出时为死体的胎儿是否应独立纳入人身伤亡存在争议。有学者基于日本《民法典》赋予胎儿损害赔偿请求权，认为胎儿应具有核损害赔偿请求权。但在我国现有体系下，若将受到核损害的胎儿视为已出生，有可能引发重复赔偿。对于娩出时为死体的胎儿，不仅其亲属能请求死亡赔偿金、丧葬费等费用，其母亲也可基于同一事实而主张身体健康损害赔偿，这样的重复赔偿并不合理。

其次，有关环境损害的赔偿范围。有观点认为核损害赔偿中的环境损害赔偿范围暂时可参照适用《生态环境损害赔偿管理规定》第5条等，其中，生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失和生态环境功能永久性损害所造成的损失，包含环境的生态价值损失。然而，在相关国际公约中，环境损害的赔偿范围似乎并不包含对受损环境生态价值的赔偿。虽然我国尚未加入相关的国际公约，但在界定赔偿范围时可将其作为参照。因此，是否将受损环境的生态价值纳入赔偿范围应予以明确。

最后，除人身伤亡、财产损失、环境损害外，是否还应把其他经济损失纳入赔偿范围也存在争议。有观点认为可以用“其他经济损失”为今后核损害赔偿制度的发展与赔偿范围的完善留下相应空间。也有观点认为损害范围应限定在人身伤亡、财产损失、环境损害之中。因此，应明确是否扩展核损害赔偿的类型。

建议从如下三个方面予以优化。

首先，应遵循现有有关人身伤亡赔偿的规定和《民法典》有关胎儿利益保护的规定，即使赋予胎儿核损害赔偿请求权，也应明确只有顺利出生的胎儿才能行使。若胎儿因核损害而娩出时为死体，应将其视为对母体的一种伤害，而不单独作为一项人身伤亡赔偿。

其次，环境损害赔偿应暂不包含对受损环境生态价值的赔偿。排除环境生态功能丧失所导致的损失，把环境损害限定在其经济价值内赔偿，并不代表不赔偿环境修复费用，只是不赔偿修复期间的生态价值。同时，核损害赔偿制度的主要目的是尽可能保障受害者得到充分、合理的赔偿，因此，如果将受损环境的生态价值也纳入赔偿范围，有可能会稀释受害者所能获得的赔偿。但是，可以在相关保障机制更为健全时，将生态价值也纳入核损害赔偿范围，在尽可能保障受害者权益的基础上，更好地保护环境。

最后，相关立法暂不宜扩展赔偿范围，规定其他经济损失。并非赔偿范围越大，受害者所获得的赔偿一定就越多，如果赔偿义务人没有相应的赔偿能力，有可能导致其他赔偿类型稀释原有对于受害者人身伤亡和财产损失的赔偿。同时，一旦在相关立法中规定其他经济损失，就需要对其予以回应，那么，即使初衷是为完善核损害赔偿制度留下相应空间，但在赔偿义务人的赔偿能力没有进一步增强、相关保障机制不够成熟的情况下，只会给赔偿义务人徒增压力，并不能达到更好地保护受损利益的目的。

核损害赔偿限额是对赔偿义务人承担无过错责任的一种补充，也是对其承担风险责任的合理分散，合理的赔偿限额能够在保障受害者得到充分赔偿的基础上，促进核能产业的健康发展。

核损害赔偿限额

核损害赔偿限额，是指在一次核事故中，赔偿义务人所应承担的最低或最高赔偿金额，且往往设定最高限额，当实际损害超出该限额时，赔偿义务人可免予对超出部分的赔偿，以确保其不至于因一次核损害赔偿就濒临破产。核损害赔偿限额是对赔偿义务人承担无过错责任的一种补充，也是对其承担风险责任的合理分散，合理的赔偿限额能够在保障受害者得到充分赔偿的基础上，促进核能产业的健康发展。

根据《64号批复》第七点，我国仅规定了核损害赔偿的最高限额，并且不同身份的运营者所承担的最高赔偿额也不同。在一次核事故中，对于核电站和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者应承担的最高赔偿额为3亿元，其他营运者为1亿元。此后，有关核损害赔偿制度的法律规范中均无涉及赔偿限额的具体规定。

相较于相关国际公约和主要核电国家的有关规定，我国的最高限额过低。以日本福岛核事故为例，截至2022年6月3日，东京电力公司的总偿付金额约为104283亿日元（约合5235亿元）。虽然日本采取无限责任，但我国3亿元的最高赔偿额与之相差过大，无疑无法给予受害人合理、充分的赔偿，并且会不当加重国家提供财政补偿的责任。同时，关于是否取消最高限额、采取无限责任也存在争论。有学者从最大限度保护受害者的角度出发，认为核损害赔偿应参照日本模式，采取无限责任并增设最低限额。

为此，在设立最高限额的基础上，应适当提高最高赔偿限额，并根据社会经济发展情况，对具体数额予以适时调整。

全面发展核损害赔偿保障机制，不仅有助于更好地保障核事故发生后及时、充分、有效的赔偿，还有助于实现风险分担，即赔偿总额超出核设施营运单位的赔偿能力时，承保机构、同行或国家将分担部分赔偿义务，使受害者或受损环境获得更多赔偿。

首先，设立最高赔偿限额。虽然采取无限责任似乎更有利于保护受害者，但前提是赔偿义务人有相应的赔偿能力，否则，其最终的结果也只能是赔偿义务人宣告破产，以其全部财产赔偿，也未能实现核损害的全额赔偿，并且还会消解其利用、发展核能的积极性。未来，当赔偿义务人的赔偿能力提升后，可以选择无限责任，更为严格地要求其安全利用、发展核能，安抚民众对于发展核能产业的消极情绪。

其次，适当提高最高赔偿限额。虽然具体提高至多少，需要多方面专家评估后确定，但应当明确该限额宜介于国内所有核设施营运单位总运营净利润和总资产的加权平均数之间，并且不应超过保险市场能提供的赔偿金额。一方面，若赔偿限额低于净利润，则意味着即使营运者以最高限额赔偿，也不会影响其任何运作，不利于激励营运者提高安全保障能力，革新安全发展技术。同时，若限额超过总资产，则难以保障运营者持续发展。即使在采取无限责任原则的日本，东京电力公司的总偿付金额也低于其自身的总资产。另一方面，《64号批复》第八点明确了“营运者必须购买足以履行其责任限额的保险”，因此，划定的最高赔偿限额不宜超过保险市场所能提供的最高赔偿额，并且，在确切数值的拟定上，还可以予以参照。

最后，适时调整最高限额的具体数值。为了使最高赔偿限额能够与社会经济发展更匹配，有学者提出可以参照美国模式，实现限额的动态化管理，保障适时调整。在此基础上，可以将调整周期与国民经济和社会发展规划、核安全与放射性污染防治规划的制定周期挂钩，即以5年或多个5年为一个周期适时调整最高赔偿限额。原因在于国民经济和社会发展规划作为经济、社会发展的总体纲要，在制定时会梳理前5年内的经济发展情况，能较客观地了解经济发展现状。同时，核安全与放射性污染防治规划会总结核安全的现状和形势，结合二者，有利于实现最高赔偿限额与社会经济发展相匹配的目标。

核损害赔偿的保障机制

核损害赔偿保障机制包括投保责任保险、参加互助机制等类型的财务保证和国家财政补偿。全面发展核损害赔偿保障机制，不仅有助于更好地保障核事故发生后及时、充分、有效的赔偿，还有助于实现风险分担，即赔偿总额超出核设施营运单位的赔偿能力时，承保机构、同行或国家将分担部分赔偿义务，使受害者或受损环境获得更多赔偿。

由于每一次核事故所造成的损害程度均不一样，并且设定最高限额需要对额度的合理性进行论证并适时调整，作为发挥兜底或补充功能的国家财政补偿，具体补偿限额宜交由国务院根据实际情况制定。

我国涉及核损害赔偿保障机制的规定主要有两类：一是《64号批复》第八点和《核安全法》第90条第3款规定的财务保证义务，二是《64号批复》第七点对国家财政补偿的规定。在核保险领域，为增强风险抵御能力，我国积极推动建立核保险巨灾责任准备金制度，并于2020年发布了《核保险巨灾责任准备金管理办法》。同时，中国保险行业协会、中国核保险共同体分别通过制定行业标准和创制“中国核共体核损害赔偿应急响应平台”，以提升保障和服务核能产业的能力，间接保障核损害赔偿制度的开展。由此可见，我国在核保险领域的保障机制建设已有一定成效。然而，在互助机制和国家财政补偿方面却并没有相应的具体措施予以推进。

现有的核损害保障机制主要存在两个方面的问题：一方面，如上所述，我国现阶段的保障机制建设重点集中于核保险领域，为健全保障机制，应当全面发展各项保障制度。另一方面，对比国际公约和主要核电国家，我国现有的保障类型较少，可以结合国情予以适当增加，建立多元化保障机制。建议从如下三个方面推动核损害赔偿保障机制的发展：

首先，应明确互助机制的内涵。互助机制的首要功能是形成赔偿金额方面的互助。因其根据所有参与者事先分配好的比例以及实际所造成的损失来分摊赔偿金额，应明确合理的赔偿分配比例或分配规则，例如可以按照市场份额占比来分配。同时，互助机制还可以引入事前风险管控技术、核安全质量管理等以提高利用、发展核能的安全性，并在核事故发生后，除了财力帮助，还可提供一定的人力、物力帮助。

其次，对于国家财政补偿，建议不设定具体补偿的最高限额，但须明确国家并非承担无限兜底补偿。由于每一次核事故所造成的损害程度均不一样，并且设定最高限额需要对额度的合理性进行论证并适时调整，作为发挥兜底或补充功能的国家财政补偿，具体补偿限额宜交由国务院根据实际情况制定。

最后，为了最大限度保护受害者，可以适当增加保障类型。例如，可以建立核损害赔偿基金，事先以募捐的形式将赔偿风险分担扩展至全社会，从而尽可能多地筹集金额，并辅以配套的监督机制，及时公开资金开支信息。