“双碳”目标下的法律政策协同与法制因应——基于法政策学的视角

于文轩，胡泽弘

（中国政法大学民商经济法学院，北京100088）

实现碳达峰碳中和是中国未来经济发展和社会转型的重要目标。2020 年9 月，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上首次作出了中国“二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和”的承诺［1］。为此，需要建立科学完备的法制保障。

目前，中国在温室气体管理方面已建立了一系列法律制度，涉及能源开发利用、能效推进、清洁生产等领域。从法制基础来看，以“双碳”实现为目标、以碳排放为直接管理对象的专门性法律制度尚不健全；但同时，相关中央和地方政策、产业政策不断推出，由此呈现出法律“冷”而政策“热”的现象。在中央和地方政策驱动下，一些地方出现了“煤价高位运行”“拉闸限电”“电煤紧缺”等现象。尽管这是中国向低碳经济发展与社会转型所要经历的“必要阵痛”，但也反映出中国应对“双碳”的法制准备不充分、制度保障不健全等问题，其症结在于政策目标驱动与现有管理模式难以为“双碳”目标实现提供持续性制度供给。法律是推动“双碳”目标实现的重要手段，但当下中国“双碳”法制仍存在体系不健全、目标和手段不协调、保障机制不完善等内在问题。因此，在实现“双碳”目标的过程中，应厘清法律与政策的协同关系，在政策目标下充分运用不同的治理手段，设计系统性法律制度，为“双碳”实现提供法制保障。

1 “双碳”法制的基本构造与制度安排

“双碳”目标的实现，在很大程度上依赖于以法律和政策为主体构成的法制体系。法律与政策的沟通与交流，也将贯穿于“双碳”目标实现的不同阶段。

1.1 “双碳”法制的基本构造

法律与政策是推进“双碳”目标实现的重要手段，二者之间的互动协调形成了推进“双碳”实现的基本法制构造。在“双碳”目标提出前后，中国出台了诸多法律和政策，从内容上看，相关法律政策主要涉及能源开发利用管理、能效推进、清洁生产、产业调整、碳排放权交易等领域；从调整方式上看，既包括“命令-控制”型的规制手段，也包括基于市场机制的激励手段，不同的手段在不同的阶段和领域发挥着独特的作用。

法律与政策相结合的法制构造在当下推进“双碳”目标的实现中发挥重要作用，将成为中国实现碳达峰碳中和乃至低碳发展法制建设的基本样态，具有必要性和长期性。从必要性来看，推进“双碳”目标具有灵活性和综合性，产业之间、地区之间、城乡之间的“双碳”目标需要根据其发展的实际情况确定。同时，“双碳”目标涉及污染防治、经济发展等一系列问题，除通过法律的权利义务手段调整外，还需要经济上的宏观指导和技术性手段的配合。因此，政策在推进“双碳”实现的过程中有助于弥补法律在具体目标和阶段性制度安排方面的不足，以适应不同时期、不同形势下的调整目的，并对法律的实施提供指引。

从长期性来看，在推进“双碳”目标的法制建设过程中，政策规定必将向法律进行转化，但仍有一部分规范将以政策的形式存在，同时会不断产生新的政策，由此形成法律与政策长期交织的法制形态。政策与立法以其不同的调整方式而具备不同的功能，相应地，在社会治理中产生相异的治理成本和效果。“并不是所有的政策都需要转化为法律，即非所有的社会关系都需要法律调整，政策有其独立存在的价值和空间”［2］。例如，对于“双碳”目标的宏观指导性规定、各行业和城市达峰目标的实施计划、规制性措施中的裁量标准、激励性措施中的实施细则等内容，仍须根据现实情况由政策进行调整。此外，相较于对产业碳排放的直接规制，协商式、自愿式和合同式等非强制性管理方式更宜于以政策的方式进行规范。因此，“双碳”政策向立法的转化应当保持一定的限度，并遵循必要性原则。

1.2 “双碳”法制的制度安排

“双碳”目标是应对全球气候变化背景下国家为全面控制温室气体排放而设立的关键目标，也是由传统发展模式向低碳发展转型的重要节点。从2007年国务院发布《中国应对气候变化国家方案》到2020年中国正式承诺实现“双碳”目标，中国已颁布一系列相关法律和政策，初步形成了由上而下、由综合调整到专门规制的应对气候变化法制体系。

从政策层面看，中国在应对气候变化和“双碳”推进领域已形成了从中央到地方、从部门到产业的多层级、多领域的政策体系。中国的应对气候变化和“双碳”推进政策主要包括国家政策、部门政策、地方政策、产业和领域政策等。其中，国家政策包括专门性政策和综合性政策中与“双碳”推进有关的规定。专门性政策主要包括中共中央、国务院于2021 年10 月颁布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、国务院于同年10 月发布的《2030 年前碳达峰行动方案》。在综合性政策中，2021年发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》作出了完善能源消费“双控”制度、碳强度和总量控制制度、提升生态系统碳汇能力、减污降碳协同推进等具体部署。相关部门政策、地方政策、产业和领域政策则更为丰富，呈现出相互交织的样态。中国相关政策关于“双碳”推进的内容较为丰富，提出了一些具体目标与重点举措。具体而言，政策内容主要包括三个方面：一是能源开发利用管理，主要包括能源消费强度与总量“双控”制度、能源消费结构转型制度、能源高效节约安全清洁利用制度、特定种类能源达峰制度、可再生能源推进制度等；二是污染防治，主要包括减污降碳协同治理制度等；三是生态保护，主要包括生态系统碳汇增加制度等。

从法律层面看，目前中国“双碳”推进法律体系主要以《宪法》为核心，以《环境保护法》《大气污染防治法》《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》《森林法》《草原法》等法律为基础，初步形成了直接规制和间接调整两类制度。其中，直接规制是指以生产、生活中的碳排放总量和强度作为直接调整对象、采用行政规制和市场机制进行控制的一整套法律制度。间接调整是指不直接对生产活动产生的温室气体进行控制，而是通过对相关生产活动施以限制或激励的方式，对相关企业、行业的生产活动进行规制，或推动其生产活动作出调整，从而间接控制温室气体排放。传统的碳排放管理制度以法律规定的国家温室气体管理职责为基础，主要包括规划类制度、许可管理类制度、标准类制度等规制性制度和财政支持、税收优惠等激励性制度，并以相应的法律责任为保障。同时，近年来中国还积极探索以市场机制为手段的碳排放管理制度，如碳排放权交易制度和用能权交易制度等。可以看出，间接的碳排放管理制度的规制对象更广，具有基础性和保障性，构成了中国碳排放管理的制度基础；碳排放权交易制度深度运用市场机制，具有明确的制度导向，是中国目前碳排放管理的重要手段。

相较于丰富的“双碳”政策，中国“双碳”法律略显薄弱。一方面，政策中的相关要求未能体现在立法之中，例如未将“双碳”目标融入《森林法》《草原法》的规划制度中；另一方面，政策的出台强化了地方政府的管理职责，明确了管理领域和目标，但缺乏法律的约束容易导致不尊重经济发展规律的行政违法等行为，不利于“双碳”目标的持续推进。

2 “双碳”法制的法政策学分析

尽管中国在推进碳达峰和碳中和方面已建立一些基本制度，但“双碳”法律与政策在法制协同方面仍存在问题。为此，需要采用法政策学的分析理路，从法律与政策基本关系的角度剖析“双碳”法制的深层问题，从法制体系的协调、治理工具的配置和司法保障的调适等维度，为相关问题的解决提供思路。

2.1 法政策学研究的基本范畴

法政策学将法律与政策作为研究范畴，探讨二者之间的关系。经过一百多年的发展，现代法政策学形成了以法学方法为技术路线、以政策目标为目的导向的研究理路，其价值旨趣在于确保法的正义与效率价值的兼容。质言之，法政策学既研究如何通过法律制度的设计实现政策目的，也由依法治国、依法行政等理念出发，研究通过法律对政策在制定和实施过程的控制，使之符合法律的基本原则和要求［3］。

在现实问题驱动下，法政策学研究形成了诸多议题与理论。这些议题既具特定时代背景，且对现代法治实践有指导意义，其内容可归结如下：一是法的要素问题。该议题系关于法的本体论的探讨，主要关注政策是否属于法的表现形式，判断能否将政策视为法的要素，从实质上可对政策是否具备调整社会关系的功能进行认定，从形式上则可对政策能否作为司法裁判的依据予以考量。二是法律和政策的效力位阶问题。这一议题下的讨论以承认政策属于法的要素为前提，并受到时代背景影响。三是法律与政策的相互转化问题。从本质与功能来看，法律与政策对立统一，并在一定条件下相互转化。但是，法律与政策的转化存在一定条件。为此，需要廓清法律与政策转化的限度，即“哪些制度由法律规定，哪些制度由政策规定”。四是政策的合法性问题。一般而言，政策不直接调整公民的权利义务关系，且不依靠国家强制力保证实施，因此不必遵循严格的立法程序。但随着政策调整领域的拓展以及政策目标对行政管理活动的有力引导，政策已成为公共事务管理的重要指引，间接影响到公民的相关权益。因此，法政策学关注政策的合法性问题，为政策的实施探索司法保障机制。五是法律与政策的协同共治问题。法政策学将法律视为实现政策目的基本手段，从正义与效率的价值衡平、法律与政策的功能融合、法律的合目的性与政策的合法性等方面进行考察。在这一意义上，法政策学研究的基本范畴主要集中于法制建构与规范表达的层面。这一法制安排以明确的政策目标为导向，以法治的基本原则为依循，体现了“良法善治”的内在要求。质言之，尽管法政策学讨论的主要问题是法制意义上的，但是法制建构的目的与法治存在内在的一致性，离不开全过程的法治保障。

概言之，法政策学的议题集中于法的运行过程，在立法、行政和司法等维度提出了具体要求。在立法层面，法政策学旨在廓清法律和政策的界限，选择性地实现政策向法律的转化，为实现政策目标设计“好的制度”［4］；在行政层面，法政策学关注行政过程的回应性和治理工具的选择，强调政策制定和执行的合法性；在司法层面，法政策学则呈现出保障性姿态，以司法过程补充法律制度和管理机制的缺漏，推动立法与行政的完善［5］。

2.2 立法维度：“双碳”法制体系的协调互动

在立法层面，法政策学以法律和政策的结构为基础，分析法制体系的完整性和关联性，在政策目标下关注法律制度的协调互动。在法制体系的构造方面，法律与政策的关系在于，现代法治背景下的法政策学应当是一种“问题化”的思考方式，政策用以提出问题和方向，法律提供一般性制度工具，同时以具体政策填补法律调整的领域空白，并实现法律与政策的内在协同［6］。

目前，中国“双碳”法制形成了法律与政策并行的基本构造。从法律体系看，中国尚未制定综合性的应对气候变化或“双碳”推进立法，相关法律制度主要规定于能源开发利用、污染防治、生态保育和产业促进等相关立法中，尤以节约能源、可再生能源促进等相关立法作为“双碳”推进的主要领域，其他领域的立法虽对碳排放相关事项有所涉及，在客观上有助于控制碳排放，但原则性规定和指导性规定较多，相关政策要求向法律的转化不足，在实施过程中存在目的与手段不协调的问题。例如，全国人大常委会早在2009 年发布的《关于积极应对气候变化的决议》即提出了制定应对气候变化综合性立法的构想，全国人大常委会也就气候变化立法问题广泛征求公众意见，但是综合性立法长期未能推出。在污染协同治理方面，尽管相关政策已明确要求将温室气体排放与大气污染防治进行协同治理，但由于《大气污染防治法》并未将温室气体作为污染物，因此在法律上仍处于探索阶段。在重点用能领域降碳方面，相关政策要求推进建筑、冶金、炼焦等工业部门低碳转型，这就要求相关建筑的建设或工业设施的规划应当符合一定的碳排放标准，而这些项目和规划的碳排放情况目前尚未纳入环境影响评价制度。在生态保护方面，《中国应对气候变化国家方案》等相关政策要求增加生态系统碳汇，但无论是《森林法》《草原法》，还是正在制定过程中的“自然保护地法”，目前都未能将碳达峰碳中和的目标融入立法目的中，未针对“双碳”目标的推进作出特别的制度安排。

从政策体系看，中国以应对气候变化或推进“双碳”为直接目标的政策迅速增加，“双碳”目标正在融入各区域、产业政策之中，政策的灵活性和目标导向性使其往往能在一定时期内发挥明显作用。以北京市为例，从20 世纪80 年代到2020 年左右，伴随一系列政策的出台和推动，一批高耗能企业由此关停或搬迁，为高精尖产业发展创造了空间［7］。但应注意到，目前也存在各区域、行业之间的政策目标失调的情况，各领域的“双碳”推进活动缺乏统筹。从域外实践看，一些国家以特定区域空间或行政区划为基本单元，构建了以空间单元为基础的碳减排行动计划，统筹全国的碳排放管理。日本在2021 年6 月以政策的形式通过了《区域脱碳路线图》，提出在2030 年建立至少100 个“脱碳先行区”的目标，将住宅生活区、商业区、自然区域、设施群等地区列入“脱碳先行区”，根据不同区域的自然属性和功能特征，重点推广太阳能、海上风能、地热能等多种发电方式，以期率先实现这些地区的碳中和目标［8］。为实现温室气体减排目标，法国在其环境法典中规定了大区气候、空气和能源纲要，大区建筑能源计划和大区生物量纲要等制度，要求大区行政首长和大区议会在与地方当局进行协商的基础上制定相关纲要与计划。该制度要求建立与大区环境要素和经济社会发展状况相适应的温室气体管理措施，如确立大区级的能源管理目标、对需要保护的地区设置具体空气质量标准等［9］240，这些经验可供中国参考。

2.3 行政维度：“双碳”治理工具的有效配置

法政策学要求将政策要求转化为适当的法律制度，运用行政规制或市场激励等不同的法律机制，塑造有效的制度体系。同时，法政策学也强调行政机关在法律的控制下制定政策或作出决策，政策目标的达成应于法有据。

从治理工具的选择看，实现社会经济发展的低碳化转型是“双碳”法制的最终目标，这既体现了代际正义、可持续发展、国家安全等法的正义和秩序价值的要求，也回应了效率价值的内在要求。政府主要通过行政规制和市场激励两种治理手段实现这一目标。其中，行政规制包括设立行为标准和行为规范以及设置相应的处罚措施等方式，以管制性手段促使相对人以符合要求的方式作出行为。但“惩罚手段具有局限性，它只能用于为实现确保一般社会利益而设定的绝对义务的情形下”［10］，因此发展模式的转型更有赖于塑造可持续的低碳化生产生活方式和交易秩序。从“双碳”推进法制的角度看，目前以间接性的行政规制和市场激励手段为主。但是，规制手段难以提高企业主动降碳的积极性，企业的节能和排污行为往往以满足相关法律标准为限度；同时，由于财政支持、税收优惠、“领跑者”制度等间接性市场激励机制存在缺乏强制力、难以反映市场规律等弱点，对企业的正向激励不足。

从治理工具的运用看，法政策学关注行政机关在政策制定和执法过程中的合法性要求。“双碳”政策关涉企业和公民的正常生产生活活动，政策内容需要充分考虑不同主体的利益诉求，契合国家整体和不同地区间的经济、社会发展情况。目前，中国尚未对“双碳”政策的制定程序作出具体要求。在“双碳”推进的执法方面，既存在政策目标驱动下的管理机械化问题，也存在执法缺乏约束力和监督机制等问题。例如，在乡村低碳转型方面，对畜禽养殖的过度限制增加了农药和化肥的使用量；而忽视成本推行煤改气的政策，容易使一些农民依然选择燃烧薪炭的用能方式［11］。在能效推进方面，受电煤价格上涨影响，中国部分地方自2021 年5 月以来出现了工业生产“用电荒”问题，并在此后蔓延至居民用电领域，对正常的生产生活秩序造成影响。

2.4 司法维度：“双碳”司法保障的适当调适

从法政策学的角度看，以司法机制确保“双碳”法律和政策的依法实施具有必要性。在法治的语境下，司法应当成为审查政策合法性的一种手段，并在法律制度的完善阶段作为补充，发挥调整社会关系的作用。

从司法的层面看，法律与政策的关系可以归结为两个方面。一方面，政策可以作为法律适用的指引，在司法适用过程中充当辅助的评价标准，甚至在某些情形下直接作为司法适用的依据。桑斯坦［12］认为，政策对于法律解释中法律概念、法律规范的含义提供了文化背景与事实语境，因而“法律解释不可能完全摆脱政策因素，公共政策可以作为法律的‘背景规范’而发挥作用”。在中国，政策在法制建设早期阶段发挥过裁判指引和法律渊源作用，但并非所有政策都可以作为司法裁判活动的指导，只有缺乏明确的法律规范作为裁判依据，同时政策应在一定程度上具有法律渊源的功能时，才能作为指导司法活动的依据。另一方面，政策影响司法体制的基本结构，对审判机构设置、审理模式和案件办理方法产生影响。例如，中国环境司法的专门化与能动司法政策密切相关［13］。

中国在“双碳”目标的司法保障层面存在不足。在行政诉讼方面，中国“双碳”政策与法律主要集中于对用能企业的管理，但对于行政机关出台的政策以及管理行为对公民用能权益和正常生活造成的影响却难以通过司法途径进行补救。在民事诉讼方面，在碳排放权交易制度在全国推开的背景下，企业之间的碳排放配额交易活动与《民法典》的规定相互交织，并产生一些新的问题。例如，碳排放权交易的合同效力认定的法律适用不明确：相较于一般的买卖合同，碳排放权在通过协议转让、单项定价等交易方式的履行过程中需要遵循特定程序，由此可能产生相关履约期限的法律适用问题。然而，这些问题在《碳排放权交易管理办法（试行）》中并未作出细化规定。

3 “双碳”目标下法律与政策的协同机理

“双碳”法律与政策协同的路径主要包括法律与政策的协同实施、政策向法律的条款转化、政策向法律的整体转化和法律的政策化等方式。在中国“双碳”法律和政策协同的过程中，应以国家社会经济发展现状确立制度目标，遵循政策向法律适度转化的原则，系统推进“双碳”法制完善。

3.1 “双碳”法律与政策的协同路径

法律与政策均为社会治理的重要工具。构建法律和政策协同的法制保障，是“双碳”目标实现的基本要求。随着公共治理领域的拓展和专业性需求的增强，法律与政策的协同治理已成为现代法制发展的重要趋势。一方面，法律与政策在本质上具有一致性，二者都是统治阶级的意志体现，反映了特定的经济基础，这构成了法律与政策的协同基础。另一方面，法律与政策在目的和功能上具有同质性，“政策是法的内在构成要素之一，法律不仅仅包含规则，还包含非规则性的原则和政策，无论何种立法，都要进行原则和政策考量”［14］。法律之中也包含政策性要素，政策可以作为法律的宏观指导或实施细则，这构成了法律与政策的转化前提。在“双碳”目标背景下，法律与政策的协同主要包括法律与政策的协同实施、政策向法律的条款转化、政策向法律的整体转化和法律的政策化四种方式。

法律与政策的协同实施，是指相关法律和政策在体系上互相独立，在功能上互相补充配合的状态。在“双碳”法制领域，表现为国家的“双碳”政策进行宏观指导，法律作出基本制度规定，各部门、区域和行业制定专门政策以配套实施。在欧洲，欧盟政策已经成为指导各国“双碳”立法的重要手段。欧洲委员会于2019 年12 月颁布了《欧洲绿色协议》（European Green Deal），以2030 年和2050年的碳达峰和碳中和为目标，在清洁能源发展、工业的循环经济转型、建筑能效提高等七个领域提出了一整套深度转型政策，同时提出“将可持续性纳入所有欧盟政策”的要求［15］。“协议”推动了欧盟相关立法的发展，欧盟委员会承诺将制定包括新的工业战略、交通运输排放限制和排放交易体系等内容的相关立法，并于2019 年底前提交修订后的2030 年国家能源和气候计划［16］。在日本，内阁于2021年10月22日颁布了《全球变暖对策计划》［17］，作为系统性推进2050年碳中和目标的指导政策。在立法层面，为实现“2050 年碳中和”目标，日本加紧修订《全球变暖对策促进法》，在基本理念的更新、促进地区可再生能源发展、企业碳排放信息的数字化和开放化管理等方面作出了新的制度安排［18］。通过法律与政策在理念和制度上的承继，国家的宏观政策目标和行动计划得以在不同层次的法律文件中层层落实，并以法律和政策采用的具体制度实现。目前，这种法制安排已成为各国推进“双碳”目标和应对气候变化的基本策略。

政策向法律的条款转化，是指将政策的目标和规定转化为法律条款，以法的价值、目的、原则或规则等形式规定在法律中，成为法律的“政策性条款”，也有观点称其为“法律内的‘法律政策’”［2］。政策向法律的条款转化，主要包括形式转化和实质转化两种方式。形式转化是指政策中的相关规定、具体目标或者政策性话语直接规定在立法中，使得政策规定在形式上具有了法律的效力。但由于这种转化往往不具备“行为模式-法律后果”的基本结构，故而缺乏直接调整社会关系的实质性功能。在“双碳”立法领域，这种立法技术的运用已较为普遍。例如，日本为实现2050 碳中和的目标，在《全球变暖对策促进法》的修订过程中，对“全球变暖对策”这一法律概念作出了修改，将现有定义的“抑制温室气体排放”修改为“削减温室气体排放”，体现了国家立法对温室气体削减整体战略的转变。同时，其新增的“基本理念”条款，将《巴黎协定》和《2050 碳中和宣言》确立的目标直接作为法律的基本理念［18］。此外，墨西哥［19］、德国［20］等国家以国际承诺为基础，将气候变化的减排目标直接在国内法律中作出规定。在中国“双碳”法制中，这种政策向法律的形式转化在宪法和相关领域的专门性立法中也有体现。例如，中国将“生态文明”等政策性表述纳入宪法序言，将产业政策、技术政策规定在《环境保护法》《节约能源法》等法律之中。尽管这些政策性条款不直接调整与“双碳”有关的社会关系，但其对“双碳”法制完善仍具有重要作用。一方面，政策性条款起着价值和目标的宣示作用，为后续立法提供了价值基础，为国家实施“双碳”管理提供了目标指引，也为规划和战略的制定提供了依据。另一方面，相关政策性条款为政策向法律整体性转化提供了通道。实质转化是指通过“行为模式-法律后果”的结构将政策中的部分规定上升为法律，以权利义务的手段保障制度的实施。例如《民法典》第1234 条、1235 条关于生态修复责任、生态环境损害赔偿范围的规定，以法律责任条款的形式明确了污染者的相关责任，实现了与相关政策中生态修复制度、生态环境损害赔偿制度的衔接。

政策向法律的整体转化，是指在政策实施稳定、经验积累丰富的基础上，在具备立法必要性的前提下，通过立法程序将政策中的规定整体性地转化为法律。在调整社会关系的现实要求下，政策作为立法的先导已经成为一种普遍现象，与法律构成同一性的规范结合体［21］。一项法律制度的形成和完善，一般需要经过不断试错和经验总结的过程。在制度探索阶段，由于实践经验不足，或者制定法律的成本过高，因此往往采用政策对制度的理念、目标、原则、重点对策等事项作出框架性规定，并由地方试点进行制度探索，为立法积累实践基础。尔后，可在实践经验丰富、立法时机成熟时，将政策性规定上升为法律。这也成为中国环境法制完善的重要途径。以碳排放权交易制度的形成发展为例，国家发展改革委于2011 年发布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，在北京、天津、上海等七个省市建立了碳排放权交易试点，由此各地相继出台本地区的试点方案进行制度探索，并于2015年以《碳排放权交易管理暂行办法》这一部门规章的方式正式在全国推广实施。

法律的政策化，主要表现为法律结构的框架性，管制性制度的弱化，以及突出整体的政策方向、原则与基础制度等特点。法律的政策化在环境立法中体现得尤为明显。由于生态环境问题具有整体性，而环境治理要求行政机关提供更多的一般性对策，造成以具体环境要素为标准的分部门环境立法和管制性手段难以满足现实需求。尤其是面对气候变化这种利益复杂、与全球互动连带、充满科学与决策不确定性的环境议题，环境政策导向的立法更值得重视。美国《国家环境政策法》（Na‑tional Environmental Policy Act）是环境法律政策化的典型例证。该法并未对特定环境要素管理作出具体规定，而是确立了国家环境政策的方向，建立了重要的环境制度和管理体制，并提供了环境法原则。环境法律政策化具有指导性和开放性，尤其适应现代环境问题复杂性和不确定性的特点。这种方式既可以为其他环境要素治理贡献一般性制度，也可以为不同法律的衔接提供原则和规则通道。

3.2 “双碳”目标与法制手段的融贯

立足中国的实践需求，进一步明确如何协调中国“双碳”法律与政策的实施，以更好地在确保正义和效率价值的基础上实现政策目标，是一个必须解决的问题。

首先，“双碳”政策目标应与社会经济的发展水平和民众的生产生活需求相适应。“双碳”目标具有长期性，在实现过程中面临多变的发展现状和社会问题，法律和政策需要进行调适，确立与社会经济发展水平和现实需求相适应的政策目标以指导实践。在此方面，各国往往根据本国经济社会发展水平，确定适合本国碳减排的政策目标，用以指导国家政策和法律实施。目前，欧洲大多国家已实现工业化，社会发展的需求从扩张性发展进入平稳发展阶段。同时，欧洲各国已形成了包括碳排放权交易、“白色证书”交易制度等较为成熟的市场化减排和能效推进机制。日本属于“超饱和型经济体”的发达国家，人口已逾峰值并逐步减少，全域开发基本完成，未来发展侧重于人的生活品质提升和维持基础设施运行。因此，发达国家的碳减排政策主要以实现碳中和的目标为主，这些国家具有较为稳定的市场化减排机制，施策空间更为灵活［22］。与此不同，中国当前正处于社会经济高速发展的阶段，“发展不平衡不充分”的矛盾表现突出。一方面，中国作为目前世界上最大的能源消费国和碳排放国，在几十年的时间内面临着实现“碳达峰”和“碳中和”的双重任务；另一方面，中国在气候变化应对方面的法制建设尚不完善。因此，中国当前“双碳”法制建设需要在确保经济高质量发展的同时，控制温室气体排放。

其次，在“双碳”法律与政策的协同过程中，应当明确二者转化的必要性及其限度。法律和政策具有不同的社会功能和调整方法，并非所有的政策均应转化为法律。在实践中，须结合二者的功能属性和现实需求综合考察。从功能属性看，政策与法律都具有规范性，不同点在于政策具有较强的灵活性、且不需要由国家强制力保证实施。因此，对于权利的赋予和限制性规范、法律适用和责任承担等规范，基于私法“权利法定”和行政法“法律保留”等原则的内在要求，应专属于法律的调整范畴。从现实需求看，政策向法律的转化应具备成熟的经验基础，且立法时机应当成熟。此外，政策具有某些独有的调整功能，可以实现法律手段难以实现的目标。因此，在推进“双碳”法律与政策协同的过程中，应基于现行环境法的基本结构，对政策进行审慎调适，既不能将现有的“双碳”政策全盘转化为立法，也不能将“双碳”法制的主导地位完全交由政策处理，而应秉持政策和法律“适度转化”的原则。为此，应根据“双碳”推进的整体政策要求，以制度目的和所需要的规范结构特点为指导，明确法制协同的重点和策略。对于能够通过现行法修改解决的问题，可在现行法框架内通过条款转化的方式实现法律与政策的衔接；对于用能权交易制度、碳税制度等通过市场机制直接推进碳减排相关政策，应当推进其入法的研究，特别是加强其权利属性、权利限制和纠纷解决机制等方面的制度完善；此外，“双碳”法制发展与法律的政策化具有高度契合性，更需要环境立法为其提供开放的制度空间以灵活适应社会经济发展的情势。为此，环境立法在法技术层面应注重提供授权性规范，明确个体、企业和政府的权利与权力边界，形成国家政策统一指导下的“综合性法律-相关法律规范-具体政策”相协调的法制结构。

4 “双碳”目标实现的法制因应

基于“双碳”法律与政策的协同机理，应立足中国经济发展实践和环境法制发展的趋势，完善“双碳”法律和政策体系，推进“双碳”目标融入环境法典，健全“双碳”推进的行政和司法保障等方式，为实现“双碳”目标提供更为充分的法制保障。

4.1 完善“双碳”法律和政策体系

在法律体系方面，应以“双碳”目标为基础，制定综合性气候变化应对法，同时完善推进“双碳”目标的相关立法。由于应对气候变化属于碳达峰碳中和的上位概念，“双碳”目标应当是应对气候变化的重要目标和关键节点，因此，中国“双碳”推进的综合性立法应以“应对气候变化法”为名称。“应对气候变化法”应属于框架性立法，即在规定应对气候变化的减排和适应制度基础上，将“双碳”推进政策的指导性要求和目标融入立法目的当中，同时以“减缓气候变化”和“适应气候变化”为立法的基本框架，将“双碳”推进相关政策的重要行动转化为具体的法律内容。对于相关立法，可以根据相关法律的立法目的和与“双碳”法制的关联程度，将“双碳”目标融入立法目的和具体制度中。《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》等法律与“双碳”目标有较为密切的关系，因此可将应对气候变化的要求融入其中；同时，在正在研究制定过程中的“能源法”“自然保护地法”中，亦可纳入“双碳”目标有关内容，采用授权性规定、倡导性规定，明确用能权制度，建立低碳试点制度等，为相关法律制度与具体政策的衔接提供通道。

在政策体系方面，可以国家“双碳”推进基本政策为基础，统筹不同地区、不同产业的“双碳”推进政策。只有保持公共政策的前后衔接、连续不断，才能保持社会管理调控的稳定［23］。各地方可根据经济发展、自然环境等方面的具体情况，以深化能源结构调整、工业产业转型升级和发展绿色交通为重点，以成本有效性为依据［24］，构建推进“双碳”目标的短期和中长期政策体系。

4.2 推动“双碳”目标融入环境法典

制定环境法典，是进一步推进生态文明法治建设的内在要求。将“双碳”目标融入环境法典，是沟通协调“双碳”法制与其他生态环境立法进程的必要途径。应当在适度法典化的环境法典编纂模式下，以可持续发展理念引领“双碳”法制建设，将低碳发展的法律制度融入具体分编。

一些国家已经将应对气候变化的相关规定纳入环境法典中。例如，法国采用传统法典编纂模式，在环境法典中设置专门章节，对气候变化的制度作出详尽规定［9］257。但即便如此，其环境法典中与气候变化有关的制度也需要与《交通法典》和《能源法典》配合实施。由于中国在生态环境保护领域已经建立了以《环境保护法》和各单行法构成的较为完善的法律体系和制度，因而中国的环境法典应采用“适度法典化”的编纂方法，就“双碳”法制相关内容作出规定。

为此，应依托“适度法典化”的环境法典编纂模式［25］，推进“双碳”目标融入环境法典。具言之，在环境法典的“总则编”，可在立法目的条款明确可持续发展原则，为“双碳”法制发展提供基本遵循。可持续发展是统摄环境法典篇章的理念线索［26］，这在“双碳”法制方面体现得尤为明显。“双碳”法制关于气候变化应对的适应与减缓措施并举、减污降碳协同治理、能源利用效率提高、增加生态系统碳汇等要求构成了清晰的制度脉络，在可持续发展原则的代际公平、代内公平、资源与环境的可持续利用、环境与发展的一体化等四个方面均有显著体现［27］。同时，环境法上的一些基本制度与“双碳”法制的理念和要求密切相关，这一相关性也应尽可能体现在环境法典中。譬如，可结合目前的环境影响评价制度改革的最新进展，将碳排放纳入环境影响评价制度；再如，在生态补偿制度方面，应关注与能源资源开发利用产生的负面生态环境后果相关的生态补偿，这对于推进“双碳”目标实现具有重要的意义。在环境法典的分编，应从推进“双碳”目标实现出发，在污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展等分编部分作出较为详细的规定。首先，“污染控制编”可从预防能源开发利用可能产生的污染的角度纳入相关内容，对于因能源开发利用产生的新型的环境污染问题予以充分关注，并将污染防治措施融入相应条款中。其次，“自然生态保护编”可从生态系统功能保护的整体主义视角出发，突出对能源品种或其赋存的生态环境作为一种生态要素或者碳汇的生态属性的保护，特别关注森林、草原、湿地等具有重要碳汇功能的生态系统保育，为资源能源的可持续利用提供保障；最后，“绿色低碳发展编”作为绿色低碳能源法制相关内容的“主阵地”，除规定建立清洁生产、绿色流通、绿色消费及其监管保障机制外，还应在可再生能源促进方面完善消纳监管和公众参与机制，健全能效推进方面的需求侧管理和“领跑者”制度，并从适应和减缓两个方面完善气候变化应对的战略规划、灾害应急、产业和能源结构优化、减污降碳协同治理等具体措施。此外，环境法典还应根据生态文明法治建设的新发展，吸收生态环境法制建设的最新成果，如碳排放权交易制度和受控消耗臭氧层物质管理（在中国，“消耗臭氧层物质”是指对臭氧层有破坏作用并列入《中国受控消耗臭氧层物质清单》的化学品），进一步推进“双碳”目标融入环境法典。

4.3 健全“双碳”推进的行政和司法保障

在行政管理方面，应在注重政策目标实现的同时，确保行政行为的合法性。在实现碳排放减少的政策目标时，避免采用“一刀切”的执法方式，例如对居民用电实施拉闸限电，或违法全面禁止特定产品的生产销售。同时，“双碳”管理活动应当贯彻比例原则，即符合“有助于行政目标的达成”“造成损害最小”与“造成损害与公共利益相均衡”的基本要求［28］，在可以采用多种规制手段时，应当从是否损害相对人的合法权益、对正常生产生活的影响程度、成本效益的计算以及是否有助于政策目标的持续性达成等因素出发，综合选择具体手段。在采取管制性手段和激励性手段的同时，可以采用灵活的价格调控、税收制度和碳排放权交易制度等市场化机制，为发展模式转型提供稳定的经济基础。在不同的地区也应当根据其经济发展和产业情况采取不同强度的减排措施，对于生态环境情况良好、产业低碳化程度高、居民环保意识较强的地区，可以采取更为积极的管理手段，逐步在已有的社会经济发展条件下推行规制性管理措施，例如禁止或限制燃油汽车在特定地区内的销售，禁止某些碳排放较高的建设项目的投产以及实施；对以能源产业为主、经济发展情况一般的地区，则应当更多地采用灵活的价格调控、税收优惠、财政支持等方式，促进不同地区向低碳发展的平稳过渡。为此，在法制完善层面，主管部门可根据本地区的需要，在国家“双碳”推进行动计划的指导下，细化地方的“双碳”推进政策，通过出台法规规章或规范性文件的方式，确定行政裁量基准等，以规范行政机关的管理行为。

在司法保障方面，应完善“双碳”司法的专门应对机制，为“双碳”法律与政策的实施提供司法保障。一方面，对与“双碳”相关的政策制定等内容，应当建立完善的参与机制，健全政策制定的相关程序，以法定的权利义务和程序保证政策制定的合法性。另一方面，在环境司法专门化方面，应逐步将受案范围由污染防治拓展至气候变化等领域［29］，探索与“双碳”推进有关的碳排放权交易、节约能源、绿色金融等领域内的纠纷解决方式。为此，应在充分考虑碳排放权交易之特殊性的基础上，在碳排放权交易合同的效力、履约期间的判断等方面出台明确的司法解释，以进一步指导法律实践。

5 结 论

“双碳”目标的灵活性、技术性和长期性，使得法律与政策结合的法制构造成为中国绿色低碳法制发展的基本样态。从法政策学的视角检视“双碳”法制，应关注政策目标与法律制度的协调互动，为政策目标实现配置合理的法律制度，并对司法保障措施作适当调适。“双碳”法律与政策的协同主要通过法律与政策的协同实施、政策向法律的条款转化、政策向法律的整体转化，以及法律的政策化四种方式实现；为确保二者有效协同，应以中国的经济发展水平和民众生产生活需求为基础明确政策目标，遵循“适度转化”的原则构建法律与政策合理配置的“双碳”法制体系。为此，首先应制定综合性应对气候变化法，将“双碳”目标的要求融入相关立法，构建系统连续的政策体系；其次可依托“适度法典化”的环境法典编纂模式，推进“双碳”目标分别融入环境法典的总则与各分编，以可持续发展原则为指导，完善各分编的具体制度；最后是通过灵活的规制措施与健全的司法机制，为“双碳”目标实现提供完善的法制保障。