浅议大型水利工程施工常见造价争议问题

文/吴非

一、引言

大型水利工程在工程结算过程中常因造价争议问题得不到解决，导致整个工程结算时间被拖延，大量人力被耗费，影响工程竣工决算和投入使用。本文分析了大型水利施工合同中常见的具体造价争议问题，总结争议问题产生的原因，探讨了解决争议问题的原则、方式及预防措施。

二、大型水利工程施工常见造价争议问题分析

（一）临时征地费用问题

大型水利工程项目占地面积大，分为永久占地和临时占地，前者为工程红线范围，后者为工程施工服务的范围。在征地阶段，建设单位不能准确计算临时用地面积，而是按估算面积进行征地。到工程实施阶段，因施工场地需要，承包人需要扩大临时征地面积，按照程序应在施工单位报建设单位后，由发包人进行征地后交承包人，但此时施工单位已进场，按正常征地会严重影响施工进度，并造成人员窝工、机械设备闲置损失。通常承包人出于减少工期和成本考虑，会以高于正常征地补偿标准的价格进行征地，征地后向发包人索赔征地费用。通常情况下发包人出于两个方面原因考虑不予支持此项费用，一是面临审计风险，涉及征地主体和征地费用标准问题；二是认为增加临时用地是为工程施工服务，是和承包人的施工技术和组织相关，应由承包人负责。临时征地费用应由谁承担，取决于两方面，一是招标文件对承包人的临时用地范围是否进行了明确界定；二是实际施工内容与招标施工内容的变化是否会引起施工临时用地的范围变化。如招标文件明确界定了施工临时用地范围，并且实际施工内容未引起施工临时用地范围的变化，此项费用应由承包人承担，否则应由发包人承担。

（二）村民阻工引起的停工损失问题

大型水利施工中的土石方施工中，因采用爆破、打桩等振动大的施工方法，易对周边的村民房屋产生影响。村民因与施工单位在赔偿方面存在分歧，可能会发生到工地阻工的行为，对正常施工造成影响，从而造成施工单位的人工、机械成本增加。发生这种情况，承包人可能向发包人提出工期和费用索赔，其索赔理由是施工过程已严格按照国家相关规范，并采取了相应防护措施，仍然造成影响是其无法预计的风险。而发包人认为，招标文件中已经明确了周边的施工环境和条件，承包人有义务采取措施避免施工对周围环境的影响。此类问题首先要进行鉴定，确认村民房屋出现的问题是否由工程施工引起。如因工程施工引起，需要确定承包人施工的作业参数和采取的防护措施是否符合相关规范及施工组织设计的要求，如若符合，则此项费用应由发包人承担，否则由承包人承担。

（三）土石方运距增加造价问题

水利项目土石方工程在施工阶段因取（弃）土场位置变化、土质与地勘报告不同等原因造成土石方调配方案变化，土石方调配综合运距也随之发生改变，加之招标工程量清单中土石方项的运距通常由投标人自行考虑，承包人会在施工中提出土石方综合运距增加，要求增加相应的费用。发包人通常认可运距发生变化，但在运距的测算方法上通常和承包人存在争议，承包人选取的方法通常招标时运距小、实际施工时运距大。测算运距变化的本质是测算两种调配方案的运距差，所以实际施工和招标阶段应采用同一方法、同一口径来测算综合运距差，这样得出的差值才是相对准确的。

（四）不良地质引起的造价问题

水利工程在隧道施工中常遇到不良和特殊地质，这些地质情况在工程勘察中不一定能发现，一旦在施工没有预见的情况下遭遇，将会给工程带来巨大损失。发包人在招标文件中常会以承包人不得以不利物质条件为由提出索赔的条款，把风险转移到承包人。和工程合同总价、工程利润相比，不良地质引起的损失更大，承包人无法承受此类风险，但在招标阶段承包人往往不提出质疑以免影响中标，而是在施工中一旦遇到此类风险才向发包人提出异议。从合同上来说，合同双方应该按照合同条款执行，虽然这对承包人来说风险巨大，也有失公平，但招标时这个风险也属于明示风险，承包人一旦响应，也是建立在自愿基础上，中标后此风险成为承包人风险。由于承包人往往无力承担不良地质风险，即使从合同角度应由承包人承担，如发包人不分担此风险，导致工程无法继续进行，进而会导致发包人的完工风险。所以此类风险应由发包人与承包人共同承担，承包人承担发生不利物质条件风险后采取不当应急处置措施导致的风险，发包人承担其余风险。

（五）工程延期和赶工引起的费用索赔问题

水利工程施工周期长，受自然环境、政府政策、技术工艺、资金周转等多因素影响，经常出现工程延期情况，而大型水利工程基本都是政府投资工程，对工期要求极其严格，在出现工期延误的情况后，发包人往往会要求承包人采取赶工措施。承包人会因为工程延误和抢工造成施工成本增加，向发包人提出索赔，但因导致工期延期的因素众多，很难准确计算可以索赔的工期，在费用方面也往往因承包人提供的证据不充分造成争议。工期延误问题在大型水利施工中普遍存在，一定程度上确实给承包人增加了施工成本，而发包人因审计原因，往往会避开因延期和抢工造成的索赔。工程延期和抢工问题应根据发包人和承包人各自的原因对工期进行分析，根据分析结果对承包人的人员、机械怠工损失及赶工降效的费用进行补偿。

（六）主要材料价格调差问题

招标文件中规定不做材料价格调差时，承包人有时会因材料涨价幅度过高，或因非承包人原因导致的工期延误提出对主要材料进行价格调差，而发包人认为应执行招标文件不予调差，因为非承包人原因导致的工期延误，在延误工期分析和材料用量上难以形成一致意见，导致争议问题。如合同规定不进行材料价格调差时，正常的市场价格调整应由承包人承担，如遇到政策性影响调整，应由发包人承担。因工期延误造成的材料价格调差，应结合施工进度计划和施工方案进行调整。

三、大型水利工程施工造价争议问题产生的主要原因

大型水利工程具有工程投资大、建设工期长、施工环境复杂、施工难度大、交通条件差等特点，导致施工过程中面临的风险巨大，投资控制难，从施工的全过程来看，产生造价争议问题的主要原因有以下几点：

（一）发包人项目前期征地工作遗留问题

大型水利工程占地多，发包人征地工作任务重，难度大。项目整体建设时间紧，导致发包人在征地工作中未能解决遗留问题，对施工造成干扰和影响，严重时造成停工，发生大量的人员、机械窝工损失。

（二）发包人在招标文件中风险划分不公平

在招标阶段，发包人利用招标人的优势，把本不应由承包人承担的风险在招标文件中强加给承包人，这些风险在施工过程中一旦发生，将直接转变为造价争议问题。

（三）招投标文件的错误

招标文件的不严谨、前后矛盾、工程量清单错误、投标文件技术方案与图纸不符、报价与技术不符等情况，都会导致造价争议问题产生。

（四）合同执行不严谨、施工管理不规范

施工过程中发包人不按合同约定执行，拖延支付工程款，不及时签认洽商等行为会带来争议隐患。承包人施工管理不规范，收集基础资料不齐全，提出工程索赔证据不充分也会产生造价争议问题。

四、大型水利工程施工合同造价争议的解决原则

（一）以合同文件为基础，以国家相关法律法规为准绳

解决合同造价争议最重要的基础是合同文件，应认真分析合同文件、合同条款，梳理合同文件中与国家相关法律法规不符之处，按下位法服从上位法的原则更正文件条款。

（二）以发包人与承包人应承担的合理风险为界面划分责任

大型水利工程施工过程中，很多争议问题产生的原因是发包人在招标文件中对风险划分不合理，在施工中一旦发生此类风险，承包人无法承受，极易产生争议，且从实际情况来看，即使按照合同条款应由承包人承担，承包人仍无法履行相应的合同义务。要解决此类争议，合同双方应对此类风险重新进行划分，方能合理解决合同争议。

（三）以合同约定、国家规定的造价计价原则为计算依据

承包人在计算合同争议金额时，往往按照有利于自己的方式进行计算，从而增加了争议问题解决的难度。为提高争议解决的效率，应按照法律法规、造价管理部门的相关文件以及合同规定的计价原则进行审核确定。

五、大型水利工程施工合同造价争议的解决方式

《民法典》对合同争议的处理作出了专门的规定，无论是哪种合同争议，都需要采取适当的方式、途径来解决。根据《民法典》的规定，发生合同争议时当事人可以通过协商或者调解来解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁；当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉。从上述规定可以看出，解决合同争议的方式有四种，即当事人自行协商、第三人调解、仲裁机构仲裁、法院诉讼。结合大型水利工程施工合同造价争议过程复杂、涉及数额大的特点，自行协商解决争议难度较大；仲裁、诉讼程序复杂、时间长、进行造价鉴定的费用高；第三人调解是一种很好的解决争议方式。争议双方可以共同委托专业人士、专业咨询机构等进行专业的调解，这种方式具有程序简单、时间短、费用低等优点，能快速、专业地解决造价争议问题。双方在共同选择专业人士、专业机构时，注意选择专业性强、信用好、有职业道德的第三人，以确保公平、公正、专业地调解造价争议问题。

六、大型水利工程施工合同造价争议的预防措施

（一）工程勘察设计阶段的预防措施

站在全过程投资和进度控制的角度，应增加勘察设计阶段的投入，提高勘察设计质量，以较小的勘察设计投资增量降低较大的施工阶段投资增量，以较小的勘察设计时间增量减少更多的施工时间增量，将施工中可能发生的造价争议问题提前在勘察、设计过程中考虑。工程勘察时增加隧道施工类的点位和范围，减少因地质情况导致的施工中的突发险情，减少由此导致的施工巨额损失。工程设计时确保图纸设计深度，满足施工要求，考虑施工工艺，做到施工图纸方案能施工、易施工，避免在施工中补充设计甚至不能施工等情况发生。

（二）施工招投标阶段的预防措施

工程实施阶段风险的合理划分是避免和减少造价争议问题发生的根本。施工中由发包人承担的风险主要有异常恶劣气候、不利物质条件、地下文物、政令停工、法律变化、价格调整、不可抗力造成的工程损失等风险。承包人承担的风险主要是与施工自身相关的风险，例如合理预见的气象风险、约定范围内的价格调整风险、不可抗力造成的承包人自身损失风险等。

在招标阶段发包人充分告知项目信息，能有效减少投标人的失误，减少争议问题的发生。施工招标时，发包人已经开展了大量的前期工作，掌握的项目信息多、资料多，而承包人投标准备时间短，掌握的信息少。招标人如不在招标文件中对项目的前期资料和相关信息进行充分告知，不组织承包人详细踏勘现场，承包人在投标中可能会产生技术方案、投标报价失误，在施工中易形成争议问题。

发包人编制高质量的招标文件、工程量清单和控制价可以有效减少造价争议问题的发生。招标文件、工程量清单和控制价是一套整体文件，招标文件详细介绍项目的情况、发包人的要求，技术标准、合同条件；工程量清单反映施工项目的数量、特征；控制价是施工报价的最高限价。上述三者应表述清楚，无歧义，前后统一，不自相矛盾，特别是当招标文件中要求承包人自行综合考虑，在清单中无单独列项的内容，则在控制价中一定要有体现，否则将出现承包人自行承担部分施工项目的成本，在施工过程中引起造价争议问题。

投标人编制高质量的投标文件，并在招投标过程中对认为招标文件中不清楚、不合理的内容及时提出疑问，可以有效减少造价争议问题产生。投标人依据高质量的投标文件，做到施工技术方案科学合理可行，与投标报价相对应，从而杜绝施工技术方案与施工图纸不相符、投标报价有明显错误等情况发生，避免因投标文件的编制失误，在发生工程变更时产生造价争议问题。投标人应在充分理解招标文件的基础上，对项目现场及周围环境、市场情况进行充分调研，根据招标文件的要求和调研结果提出相关疑问，招标人相应地答疑和澄清，有助于避免不清晰合理的文件在施工中引发争议问题。

（三）施工阶段的预防措施

发包人和承包人在施工阶段严格按照合同履约，遵守各项管理制度，规范工程行为，可以有效减少造价争议问题的发生。施工过程中，承包人应严格按照合同规定对各项应该报送监理及发包人的资料准备完整，及时报送，监理及发包人在收到资料后应在规定的时限内回复。特别是在工期延误的索赔问题上，承包人要对每一件延误工期的事件如实记录，对造成的损失及时请监理确认，并严格按照索赔程序执行。监理及发包人收到索赔报告后，应及时做好书面回复，避免工程结算时因索赔程序执行不到位、资料不完整引发造价争议问题。

七、结束语

在工程实践中，不断总结造价争议问题，提高工程管理水平和施工技术，减少或者杜绝造价争议问题应成为发包人与承包人的共同目标。大型水利工程项目建设条件复杂、投资巨大、不可控因素较多，由此引发的造价争议问题也较为凸显，发承包双方应本着实事求是的态度，剖析问题根源，合理管控风险，逐步完善造价争议预警机制，确保高质量水利基建的顺利投产运营。