我国高速公路采用PPP模式运作实践

文/吴泳妍 胡新宇 申晓鹏

2014年以来，国家和相关部委相继颁布了系列政策，大力支持及推广政府和社会资本合作（PPP）模式，PPP模式的推广应用不断得到发展。目前，法律政策环境已基本完善。高速公路作为大型基础设施项目，使用者付费较为稳定，投资、建设及运营企业在市场中比较成熟，适宜通过PPP模式引入其先进的经验和优质资源开展相关工作。

一、高速公路项目基本特点

根据《2020年交通运输行业发展统计公报》显示，截至2020年高速公路里程16.1万公里，其中国家高速公路里程11.3万公里。2021年中共中央、国务院印发了《国家综合立体交通网规划纲要》，提出要支撑现代化经济体系和社会主义现代化强国建设，到2035年，国家综合立体交通网布局国家高速公路网要增加到16万公里左右。未来，高速公路仍是我国基础设施建设重要的投资领域，其基本特点主要包括以下四方面。

（一）投资规模大，建设成本高

我国高速公路根据其建设规模的不同，总投资需求多为几十亿到上百亿的规模。中西部地区建设成本约为1~2亿元/公里，一线发达城市高达3~4亿元/公里，平均建设成本达到2~3亿元/公里。

（二）国家资金和政策支持力度大，对社会资本吸引力强

对于普通公路一般采取政府直投、运营资金通过国家燃油税返还维持运营。对于收费公路一般是通过政府还贷公路及经营性公路两种模式进行运作。对于纳入国家高速公路网项目，交通运输部会给予不同地区项目相应的车购税补助资金，对于国高网项目补助资金可以达到总投资的20%~30%。对于具有战略意义或贫困地域的项目则给予更高比例的资金支持。补助资金的使用可以大幅降低地方财政补贴压力，增强项目的吸引力及竞争力。同时，各地政府相继出台系列政策，对于大型基础设施项目建设简化前期审批手续，对采用PPP模式的建设项目进行前期工作经费的补贴支持政策。

（三）项目效益普遍较差，盈利模式单一

高速公路项目属于公共服务类项目，有使用者付费基础，车辆通行费为主要收入来源，但国内目前绝大多数高速公路均难以实现在收费期内收入覆盖其建设和运营成本，需要政府提供可行性缺口补助。对于高速公路服务区的开发在中西部地区均没有实现传统模式的突破，未发挥服务区窗口功能，对服务区由功能性向经营性的转型探索不足。

（四）多为跨区域项目，协调推进要求高

高速公路项目多为跨地域、跨地区作业项目，投资规模大，各地经济水平存在差异，补偿标准不尽一致，对项目需求不统一，协调力度不同。拆迁补偿标准设置和协调项目推进难度大，跨地域同步启动项目的建设要求高。

二、高速公路采用PPP模式的必要性和可行性

（一）采用PPP模式的必要性

1.解决当期建设资金，有效管理必要的财政支出

考虑到各地财政在收入有限且当前宏观经济形式矛盾凸显，增长面临一定下行压力的背景下，各地尤其是财政收入薄弱的地区在落实“两新一重”的任务时均存在较大的当期建设资金缺口。现行的国家政策体系对一些操作模式还处于收口的状态，地方政府针对基础设施建设新建项目最直接的融资机制只限定在发行债券和PPP模式两种主要渠道，因此从解决当期建设资金的角度来看，采取PPP模式有利于降低或解决政府当期建设资金压力，将建设及运营的资金压力拉长到全生命周期，对于必要的财政支出也实现了有效管理。

2.规范引入竞争机制，优选社会资本方

高速公路项目一般投资体量较大，所包含的投资、建设及运营环节专业性较强，采用PPP模式从传统的总承包模式变为了引入高速公路工程投资、建设、运营的“综合性服务商”，在项目的全生命周期均能充分吸收社会资本方先进的投融资、建设及管理经验，有效提升项目的经营水平，为项目带来新的血液与活力。从源头上降低了建设及运营成本，后续通过绩效评价体系不断激励社会资本方提高公共服务的水平和质量。采用公开招标等方式，既提供了规范的流程规制又确保了竞争和优选目标的实现。

（二）采用PPP模式的可行性

1.PPP模式推广应用的法律政策环境逐步完善

国务院、国家发展改革委、财政部先后颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《政府投资条例》（国务院令第712号）、《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号）等系列政策法规文件。政策文件的发布与逐步完善均对PPP模式的规范运作、有效推广及按效付费等提供了良好的政策环境。

2.项目市场化基础较好，吸引力较大

高速公路项目本身具有良好的“使用者付费”基础，车流量一般逐年呈现由低到高的趋势，项目的修建是为了解决民生、旅游及通道问题。收益远期向好，对市场有较大吸引力。目前，国内在高速公路建设领域已经拥有众多的具备良好的投资、建设及运营能力的企业，市场及技术相对成熟，为项目通过公开采购引入充分的竞争机制实现“优中选优”创造了外部条件。

3.强调全生命周期绩效管理的操作要求

根据目前中央政府推广PPP模式的相关政策要求，政府应建立项目全生命周期绩效评价体系，对项目全面实施监管机制，优良成熟的绩效评价机制也是财政部筛选及评估PPP示范项目的关键指标要求。PPP项目落地的关键，不仅在于建设期的资金投入，更多的是要求社会资本方在合作期内能够持续有效地保持对项目提供良好的服务及对设施持续不断地进行运营与维护。

4.政府的先进理念与支持态度

目前各级政府以服务全域经济发展为出发点，高度重视国家推进PPP模式的政策导向，认识到PPP模式对于转变政府职能、整合社会资源、提升公共服务供给、优化营商环境等具有深远意义和积极影响，基本树立了提高效率、明确权责、风险共担、全生命周期绩效管理等PPP项目运作的基本理念，各级政府的支持态度均为项目的高效推进奠定了坚实的基础。

三、高速公路PPP运作要点及建议

结合我国高速公路项目特点，在PPP项目实施方案运作模式设计过程中应着重考虑以下三方面内容:

（一）优化可行性缺口补助模型，实现共赢合作

高速公路受到车型换算关系、交通量需求情况、当地政府财政支出压力等因素制约，需要寻求多变适宜的付费模型，便于后期评价与支付。综合全国部分高速公路的案例实际情况，高速公路项目财务模型可按照协议票价模式（固定年限）、协议交通量模式（固定年限）、年限模式（政府不付费）、稳定补贴（需要通过招投标确定）、政府分成（固定年限）等方式进行设计。

1.协议票价模式。根据地域划分，锁定收费年限为25年或30年，适用于车型构成稳定，易建立多车型换算关系的情况。需要建立各种车型与标准车对应的收费标准换算关系，获得的测算结果是与标准车对应的通行费标准（又称“约定通行费标准”）。约定通行费标准又可以拆分成通行费部分和补贴部分，这种模式有利于对项目使用者付费和可行性缺口补助进行切分。

2.协议交通量模式。根据地域划分，锁定收费年限为25年或30年，适用于车型构成复杂及交通量不确定状态下的设计。建立车流量与收入的直接对应关系，简化换算过程。

3.年限模式。政府不再支付运营期可行性缺口政府补贴，通过对锁定的收费年限进行招标。适用于地方财政能力有限或经济效益较好的项目。本质是利用调节合作年限的长短来调节项目收益，即效益不好的项目可拉长年限，效益好的项目可缩短年限，政府均不承担可行性缺口补助。

4.稳定补贴（需要通过招投标确定）。对于地方财力薄弱，长期收益稳定的项目通过锁定收费年限，采用招投标方式确定每年稳定一致的可行性缺口补助标准。适用于地方财力薄弱且一般公共预算支出增长不稳定的地区。这种方式便于项目的长期预算列支，也便于对一般公共预算支出及其不稳定的时期能够做到合理的判断，规避政府支付不及时的失信风险。

5.政府分成（固定年限、政府不补贴）等。对于项目收益较好，在锁定的收费年限为25年或30年的运营期内项目运营收费能够覆盖建设成本，实现项目的自平衡。适用于收益较好的高速公路项目。通过设置政府通行费收入政府分成线作为主要拦标价，实现在一定范围内政府对社会资本方在运营中可能产生暴利情况进行合理控制，政府方对超出通行费收入政府分成线的通行费收入部分进行分成。

（二）通过资本金与股比的合理组合，调节政府资金时间配置

《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）要求可以适当调整基础设施项目最低资本金比例，其他基础设施项目维持20%不变。其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。根据国家政策要求，公路项目资本金比例可以在20%最低资本金比例的要求适当下浮，但对于PPP项目，政府一般考虑到项目风险及运营初期车流量的培育风险，一般会将项目资本金比例控制在20%~25%之间。

资本金和股比是调节社会资本方出资和政府可行性缺口补贴的核心因素，资本金和股比提高会提高社会资本方的准入门槛，降低后期项目履约风险，但会增加政府未来的可行性缺口补助支出。目前，对于政府当期支出财力相对充裕，可采用“高资本金比例社会资本方低股比的模式”。前期提高政府当期出资额度，降低未来政府在运营期的可行性缺口补助支出，为未来其他PPP项目的建设预留一定的支出空间。也在一定程度上提高社会资本方的准入门槛，大大降低项目履约风险。在政府当期支出财力相对较弱的地区可选择“低资本金比例社会资本方高股比模式”，实现政府当期不出资或少出资，在项目建设期降低政府当期的支出压力，适当在一定范围内提高社会资本方准入门槛，降低项目履约风险。对于营商环境较好且政府具有一定的当期支付能力，可选用“低资本金比例社会资本方低股比模式”，降低双方当期出资压力，降低可行性缺口补助，为地区其他PPP项目预留空间。

（三）设计合理的采购方式，优选社会资本方

社会资本方的采购方式不同直接影响社会资本方的利润空间、项目完成的可靠度和财政承担的补贴额。通过两标并一标形式将工程建设授予有经验的社会资本方。招标阶段采用双信封综合评分法，该方法能有效地避免社会资本方的恶意低价中标，确保在进入第二信封评审的投标人本身具有能够保障本项目顺利实施的投资、建设及运营管理能力，同时能使（第二信封）得到更充分的竞争。各地通过双信封综合评估法可在合理低价的结果选中价低质优的社会资本方。

（四）创新盈利模式，提高项目收益

高速公路传统收入主要包括车辆通行费、服务区（加油站）、广告等收入。应创新服务区盈利模式，突破传统服务区只满足过往车辆和司乘人员基本需求的服务定位，将公益服务和市场经济充分结合，发挥对外窗口服务功能，加快探索由传统的功能性向经营性的转型发展之路，实现服务区社会效益与经济效益的共同增长。

1.充分利用项目建设边角地实施综合开发

项目开发将物流、商贸、休闲综合体和高速公路服务相融合，利用市场化手段在具有景观基础、商业开发价值、货物集散条件的节点区域，打造高速公路综合服务项目的样板；开创公路建设与沿线开发协同发展的新道路；探索高速公路建设自平衡的“高速经济”新模式。

2.拓展服务区物流功能，延伸高速产业链条

服务区的设置通常在高速公路衔接点附近，服务区所设置的地点通常也是重要的物流集散点。通过产业植入，将项目的物流通道功能赋予物流服务属性。既高效服务于区域物流发展需要，又可提高服务区的经营效益，实现双赢。

四、结束语

我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十四章第二节中提出：“深化投融资体制改革，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制”“规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）”。从我国现行的投融资体制来看，PPP模式仍然是较长时间段内解决重大基础设施建设的有效模式，该模式在降低政府当期财政出资压力的基础上能够有效规避新增政府隐形债务。

本文通过对国内高速公路典型案例的分析与总结，希望能够指导后续项目更加高效运作，在高速公路建设领域起到积极的示范与借鉴作用。通过不断地市场引导，PPP模式为传统的基础设施建设带来新的市场活力，有效激发市场主体主动探索“建设+生态+产业+经济”的发展模式。