以生态环境为导向的城市片区开发实施路径研究

文/柳宇佩 禹建奇 庾杜锋

一、引言

EOD（Environment-Oriented Development）模式是以生态环境为导向的开发模式，以特色产业运营作为支撑，将生态环境融入到经济社会发展建设中，以综合开发为载体，推动资源的合理利用和可持续发展[1]。生态环境类项目收入有限，需要政府给予一定的补贴。以生态环境为导向的开发模式通过叠加产业运营，能够促使收益较差的环境治理类项目与收益较好的关联产业融合，政府与项目公司分享土地、产业增值收益。我国目前虽然已经在不同城市实现了不同体量、不同层次的生态环境导向的片区发展建设，如蓟运河水域治理、北运河香河段生态综合整治、杨溪湖湿地公园以及中新天津生态城等EOD项目，但是目前我国以生态环境为导向的片区开发仍处于起步阶段，具体操作亟待细化，理论与实践略显不足。本文通过分析片区开发过程中存在的问题，探索EOD模式下城市片区开发实施路径，旨在促进城市可持续发展，推动城市绿色转型，使城市生态安全屏障更加牢固，居住环境更加和谐。

二、城市片区开发的现状及问题

（一）规划设计不尽合理

由于在开发过程中未从城市总体规划顶层设计开始综合考虑生态环境，一些城市在开发建设中粗放利用土地，只注重经济效益，造成环境质量日益下降，土地利用效率低，城市空间拓展频现阻碍。

（二）产业布局有待优化

过去很长一段时间里城市经济的快速发展促使资源开始枯竭、环境恶化，产业出现集聚程度低、结构不合理的现象。大部分企业规模较小，小企业零星布局，无龙头支撑。同时企业外向经济差，设备陈旧、能耗大，关键核心技术不足，创新能力较差。

（三）配套基础设施不足

在城市扩容发展过程中，资源的利用程度进一步加深。城市配套基础设施逐渐凸显不足，交通、通信、电力、给排水以及社会公共服务保障设施存在制约，配套设施发展与产业的发展不匹配，导致一体化协调发展的格局难以实现。

（四）体系保障相对欠缺

在早期生态城市的建设过程中，政府主导作用不足，相关的政策保障体系不健全，组织协调能力不足。尤其是在项目的融资环节中，政府给予的财政补贴力度以及激励政策有所不足，企业主动参与绿色生态经济建设的积极性不高。

三、EOD模式引领城市片区开发实施的意义

（一）EOD模式是未来城市发展的必然要求

早期我国对生态环境破坏问题的认知不够，处理能力有限，导致遗留问题较多。“生态文明”城市建设的提出标志着我国正在从生产要素、投资驱动型的资源过度消耗型模式转向经济社会环境和谐发展，技术提升的模式[2]。EOD模式是城市发展建设的现实需求，能有效解决我国发展过程中的城市化矛盾，促使生态环境保护与城市发展达到统一。

（二）EOD模式体现了高效性、多样性和持续性

EOD模式改变了过去大量生产、大量污染、破坏环境的线性发展模式，实现了有效地进行资源利用，合理开发。以EOD模式为导向建设的城市具备建筑多样性、产业多样性、景观多样性、空间多样性以及生态多样性。以生态环境为引领建设开发的城市站得更高，眼界更加开阔，不仅仅局限在经济发展，而是统筹协调经济、社会、环境的整体发展，为子孙后代留下财富[3]。

（三）EOD模式有利于城市片区无形资产的经营

EOD模式使生态引导贯穿设计、建设、运营、管理、评价等各个阶段，在城市经济建设和生态建设中寻求平衡点，充分挖掘和利用生态资产，可大幅度提升城市的整体环境[4]。通过资源-产品-回收利用-再生资源的循环流动，实现废物减量化、资源再生化和无形生态资产向有形资产转化。

四、EOD相关政策的解读

EOD模式首次出现在2018年8月《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）中，该文件提出要探索EOD城市开发模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。2019年生态环境部与中华全国工商业联合会联合发布《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号），该文件提出要探索EOD城市开发模式和工业园区、小城镇环境综合治理托管服务模式。2020年国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、财政部联合发布《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号）提出探索开展EOD等环境治理模式创新，提升环境治理水平，推动环保产业发展。

以上3个文件为《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）和《关 于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）的发布奠定了基础。EOD模式项目应采用绿色、系统化、综合化的思路，将生态环境治理和产业培育有效融合，实现一体化实施。与传统开发模式相比，EOD开发模式最大的特点是关联产业收益补贴生态环境治理，而非用政府财政补贴环境治理。EOD开发模式创新了生态环境修复治理等类型项目的投融资渠道，充分发挥市场配置资源的能动性，多元化筹措资金，其规范实施可以减轻政府的财政压力。同意试点一批EOD项目表明我国正积极探索生态环境治理与产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式，逐步形成可复制、可推广的生态环境治理创新模式。

五、生态引领的城市片区开发实施路径

（一）综合规划，构建多层次的生态网络

EOD模式开发的城市建设项目应从顶层设计开始，从不同层面着手综合规划，构建生态网络。首先是城市总体层面，接着是片区层面，最后是功能节点层面，每个层面的侧重点有所不同[5]。

1.城市总体层面

与传统城市总体规划不同，以生态环境为导向的城市建设规划主要突出生态的主导地位，评估不再仅限于适宜建设用地、不适宜建设用地的分类方式，而是强调对城市的环境容量、可持续发展能力进行评估，实际操作过程中需要整合多个职能部门，统筹生态规划、国土空间规划以及国民经济与社会发展规划。

2.片区层面

片区作为城市下一级的有机综合体，片区的规划强调突出生态格局并结合区域特色。片区层面的规划应该采用集约、紧凑的土地利用模式，避免土地粗放利用和浪费。采用绿色道路设计，景观和居住环境融合开放，将片区交通、商业、娱乐、居住、绿化等多功能进行一体化、综合性规划，系统分析，保持生产、生活和生态之间的平衡关系，强化片区生态环境系统的循环性。

3.功能节点层面

功能节点层面的核心是体现生态技术性。在城市片区开发过程中结合水文、土地植被、动物迁徙路径、地质地形、太阳能、地热、风能等环境因子，将城市开发建设建立在生态环境本底上，并进行优化发展，发挥各节点的高效性。

（二）多措并举，推动绿色生态的区域土地开发模式

土地是EOD模式下片区开发最基本的要素，也是片区开发过程中各种资源配置的载体[3]。EOD模式不是单一依靠出售土地获取短期经济效益，而是更看重城市的长期发展，合理利用土地，凸显出土地利用效益的可持续性。建立适应EOD模式下城市片区开发的土地收购储备制度可以更好地实现EOD的目标，促进EOD城市的综合开发，提高土地的利用效率。在生地征用、土地储备体系建立以及熟地经营过程中始终以生态环境为导向，盘活土地市场的同时实现节能减排，低碳循环。

（三）生态+产业，构建高质量发展产业格局

EOD模式下的城市片区开发过程离不开高质量的产业发展。产业空间容量与城市环境容量相互作用、相互影响，资源环境的承载力限制了城市片区开发的最高边界。因此，EOD模式下的城市开发中引入的产业需要考虑物质和能量的转化，在产业提质增效的同时促进生态环境持续改善。

1.选择布局生态友好型产业

EOD模式探索可持续发展的路线，与人类对生态环境的高要求相匹配，因而在进行产业规划与选择的时候需要注重产业发展对生态的依赖度，根据生态友好、对外开放、资源经济等原则，优先考虑先进制造业、创新科技、人工智能、绿色服务、节能环保、清洁能源、生态旅游、生态农业等产业。

2.产业链和生态链的协同共生

从长远来看，建立EOD模式的产业链也可以看作是一条生态链，首先确定主导产业，围绕主导产业涵盖上下游产业。主导产业以生态为引领，产业链中的各个环节相互影响制约，形成共生组合。EOD模式下的城市开发强调产业之间的关联性，促进各种资源循环流动形成闭环回路。在生态经济与产业经济协调发展的基础上确定产业空间结构体系，搭建生态服务平台，培育发展产业竞争力，实现经济科学增长。

3.搭建多方协作的EOD模式系统工程

EOD模式是一个系统工程，成功开展EOD模式需要加强各方资源协作。由于目前EOD模式正处于探索阶段，特别是目前生态环境改善修复治理与城市片区开发融合的经验还不足。因此，在EOD模式下的城市开发过程中，需要各方共同进行风险分担。EOD模式下城市开发的回报周期较长，企业参与过程中前期投入较多，应加强实施过程中的充分研究，建立智库体系，为EOD模式的落地和运营提供技术智力支持。

4.推进配套优良的EOD产城融合

EOD模式下的城市片区开发一般建设周期长，规模较为庞大。为实现最终的目标，需要吸纳大量人才。片区开发过程中充分运用产城融合理念，为人才生产生活提供便利，同时配套提供优惠政策，以生态环境为导向，配套交通、通信、电力、给排水以及社会公共服务保障设施，让生态方案落地，整合山水资源，保持乡土特色，延续文化传承，丰富业态，涵养生态。以生态+产业促进城市发展，以生态+产业带动城市兴盛，推进产业发展由低效能污染向绿色创新高效转变，形成环境与效益的共赢局面。

（四）生态引领，创新城市片区开发运作模式

城市片区基础设施建设采取的市场化运作机制主要包括PPP模式、TBT模式以及ABO模式，将EOD模式融入到上述投融资模式中，形成EOD+PPP模式、EOD+TBT模式以及EOD+ABO模式。

1.EOD+PPP模式

PPP模式通过撬动社会资本带动区域发展，整个过程中较为关注财政承受能力、物有所值以及项目本身的现阶段运营绩效和投资回报，忽视了创新可持续发展回报模式以及未来资产的运营绩效，本质上缺乏对未来发展的关注[6]。而EOD模式以生态环境为导向，强调可持续发展，因此EOD融合PPP可以更好地推进基础设施建设的协同创新，挖掘生态资产的经济价值，从长远来看，EOD融合PPP能更好地实现价值增值，在未来的发展过程中逐步产生回报。

2.EOD+TBT模式

TBT模式是BOT模式和TOT模式的融合，此模式实际是将一个已建项目和一个未建项目打包。政府通过TOT转让已建项目的经营权，获得融资资金，投向BOT项目公司，参与新建BOT项目的建设以及经营，到期后进行经营权的转交收回[7]。EOD融合TBT模式主要是在BOT环节，生态环保项目前期投入大，短期内收益较低，长期后生态资产增值。EOD融合TBT能够更好地建设和运营生态城市，以存量换增量，为新建项目解决融资难题。

3.EOD+ABO模式

ABO模式是一种采用授权─建设─运营的模式，ABO模式与PPP模式的不同在于适用范围、实施模式、对合作对象的要求以及确定合作对象的方式等方面。ABO模式可以作为PPP模式的应用补充，授权方式不同于PPP的政府采购，一般直接授权给大型国企。以EOD为导向的ABO模式能够更好地运用在投资额度较大、实施较为紧迫的项目。由政府授权的单位需要将生态部分与收益性较强的部分进行搭配，合理安排统筹实施规划，同时政府制定的考核指标应涵盖生态资产、环境效益指标等。

（五）金融创新，推进EOD项目实施落地

1.EOD融合绿色金融

绿色金融指的是对环保节能、清洁能源、绿色建筑等领域的项目投融资、运营、风险管理提供的金融服务。EOD模式以生态环境为导向，实现绿色自然发展，因此绿色金融服务于EOD模式。借助发展绿色金融产品、工具和市场的契机，极大地推动EOD融合绿色金融。

2.构建EOD金融保障体系

由于EOD金融长期面临投资回报周期长、经济回报率相对较低、投资额度较大的问题，需要加强政府的保障作用。首先，政府需要营造EOD金融发展的政策环境；其次，加强金融机构的宣传力度，增强对绿色金融的认可度；最后，需要充分发挥社会的补充机制。

六、结束语

虽然EOD模式见效周期较长，涉及的领域众多，包括前期的规划设计、中期的地块开发建设施工以及后期的招商引资和产业运营等，但是实施EOD模式为城市片区开发提供了一条绿色创新的道路。践行绿水青山、绿色低碳的理念，推进EOD模式引导片区开发产业发展必将具有广阔的发展前景。