党建引领小区业主自治的实践与经验

李文君

（福州大学）

一、党建引领小区业主自治的背景

2017年6月12日，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》发布。在该意见中，明确了城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。这一规定为实现党领导下的政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理水平，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化提供了坚实依据。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。该决定明确指出，健全充满活力的基层群众自治制度。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。关于我国政策制定和执行过程，中央政府只提出宏观层面的战略方针，把具体的细化责任和权力交由省市等中间政府执行，而把贯彻实施的灵活性交给了基层。在市场经济时代，基于财产所有权的业主自治是市场经济发展下的必然结果。

二、党建引领小区业主自治的实践

（一）问题与现状

西湖社区位于福州西湖畔，辖区面积0.616平方公里，户籍数约为14418人。该社区内有联合党建联盟单位36家，在全市首创设立国山党建工作室，先后获得省级文明单位等称号。MF小区便是西湖社区下辖31个小区之一，位于湖滨路78号，由福州闽发房地产公司开发。建成于2000年，共有三栋高层大楼，总面积75323平方米，住有453户业主，1800多人，业主身份多样，层次较高，属于高档小区。小区建成后，由建设单位下属的大地物业公司入驻管理，实行委托代理制的物业管理模式。小区内有25间店面和25家商业公司，店面皆转卖给业主，物业定期收取物业管理费用。小区在物业公司的管理下，出现了一系列严重问题并被频繁报道于报端，具体表现在以下几方面。

1.业主委员会职能发挥缺失

闽发小区的业委会成立较晚，其成立原因是想以业委会的名义弹劾前物业公司并实行业主自治。在前物业公司进行管理期间，小区中业委会没有成立，职能缺失，造成物业处于无人监督的状态，导致物业公司在小区中的权力过大。在业委会成立后，也没有以合法渠道维护小区业主的权益。

2.物业公司长期管理缺位

该小区的停车场被外人长期非法侵占，侵吞了小区一百多万元的停车收入，而且物业将小区内外3处公共用地改成停车场有偿外租，业主只能将车停在绿化带上。由于外来车辆大量涌入，闽发小区治安陷入极其混乱的状态。小区虽然有物业在进行管理，但长期管理缺位，小区大门和单元门任由人随意进出，偷盗事件频频发生；卫生保洁不及时，垃圾成堆，臭气熏天，物业维修拖拖拉拉，电梯频繁出现集体罢工现象；小区的水费及公摊水、电费从不公示，收多少钱由物业说了算；小区内及户外广告费收入未按规定用于小区建设，业主们苦不堪言、怨声载道，不断向各种媒体投诉，也使得该小区各方面的负面信息频频被新闻媒体曝光，对业主以及整个小区的形象造成了严重的负面影响。

3.业委会与物业之间矛盾频发

该小区自建成后，便由物业公司进行管理，业委会也随之成立，但在关于该物业公司是否继续留任的问题上二者产生了严重的冲突分歧：在《物权法》未被废止之前，该法律赋予业主们可以决定物业公司的去留，业委会自成立后，多次要求物业进行整改。同时，业委会以该物业公司没有和业委会签订合同为由，要求物业公司在规定日期之前办理移交手续，撤离小区，而物业公司则认为存在少数业委会成员操纵业委会，在业主没有投票通过的情况下将他们解聘。最终双方僵持不下，业委会自行聘请了管理人员，在工作交接之际，物业公司指使打手对业委会聘请的物业人员进行殴打，对自治管理办公室进行了破坏，严重威胁业主的人身安全和小区的治安状况。

4.小区无人出头改变现状

由于业委会、物业公司长期管理的缺位，导致小区的物业环境极度糟糕，业主的人身安全也受到严重的威胁。小区成立业委会实行物业自治，自聘的物业人员被前物业公司殴打，管委会自治办公室遭到抢砸。业委会主任提到，他曾经不断接到各种各样的威胁和恐吓电话，小区无人再敢出头来改变现状。

（二）具体做法

1.社工寻找党员带头人，成立小区党员骨干小组

西湖社区的党支部书记，也有另一个重要的身份，即中级社会工作师。在小区陷入混乱之际，她用敏锐的社工思维来挖掘小区行动的带头人。韦伯的三位一体分层理论认为，声誉地位是影响社会分层的因素之一。声誉地位是由社会评价体系确定的，社会的评价从肯定到否定构成了高低有序的阶梯，声誉地位即指人们在这一阶梯中所处的位置。由此可见，具有较高声誉地位的人，同样也能得到社会较高的评价，也可以得到所在小区居民的信任。他们的出头对于小区实行自治具有很大的优势：第一，他们具有权威性，能轻易取得居民的信任，有良好的群众基础，为达成集体行动中信任机制的建立打下基础；第二，声誉地位受出身门第、仪表风度、知识教养等因素的影响，因此身份地位较高的人，一般具有较高的知识素养，能够在集体行动的过程中提供较为科学化和专业化的知识、方法和技能；第三，声誉地位较高的人处于社会上层，其具有较多的社会资本可以进行交换，可以为行动过程链结相关资源；第四，声誉地位较高的人参与社区事务，能为其他人树立榜样，起到模范作用，带动居民共同参与集体行动。除此之外，社会责任感是必不可少的，有了公心，可以将个人优势发挥成为公共优势，从而成为集体行动中的优势。因此，社工找到了社区中具有较高社会地位的两位党员骨干，并赋予他们一定的权能来带头进行小区自治。

2.社区居委会引导成立业主委员会，为业主维权

在社会工作者找到小区党员骨干之后，他们便开始了浩浩荡荡的维权行动。小区维护无资金，小区安全无保障，都是由于停车场被侵占导致的。两位党员在采取沟通协商等方法失败后，转向使用法律手段来维权。社区居委会意识到，没有独立的法人资格，他们无法合法维权。居委会组织举行了业委会选举大会。业委会选举由业主自愿报名，453户业主投票，由社区居委会组织进行，并在选举现场进行监督。报名业委会一共有11名业主，其中4名为前管委会成员。最终，两位带头共产党员以高票当选，担任了业委会主任以及副主任一职。在业委会7位成员中，有4位是党员。闽发小区业主委员会成立后，在居委会和街道的协助下，到房管局进行了注册登记。有了独立的法人资格，社区居委会同业委会成员，向福州市法院对“黑帮”物业提起了诉讼，最终胜诉拿回了停车场的合法经营权。有了停车场的收入，为小区物业建设提供了稳定的资金来源。

3.业委会组建物业管理会，实行物业自治

业委会成立后，他们决定首创在福州尝试实行物业自治的道路。随即，业委会自行聘请物业人员32人，其中物业主任1人（薪资7000元左右，是专业物业经理），保安人员19人（底薪为3100元，另有工龄、奖金和超产奖，大多为退役军人），楼管2人，其余的为工程部人员和内勤人员物业，管理会组建完成，隶属于业主委员会，下设保安部、工程部、行政部、财务部等部门。物业人员都是长期全职工作，与业委会签订劳动合同，无五险一金，都购买有人身意外保险。

4.党支部与业委会交叉任职，重构小区权力

在组建业委会和成立物业管理处后，小区成立了党支部，一共18位成员，业委会副主任同时担任支部书记，其上级党组织为西湖社区党委。小区党支部成员签订了闽发小区红色业委会承诺书，建立了“党员议事制度”“小区党员志愿者服务制度”“两评、两议、两公开制度”，推进红色业委会工作开展，发展党员的先锋模范作用。MF小区党组织与社区党组织长期保持着紧密的联系，形式为定期开展党课教育活动、定期向社区党组织汇报工作、定期举行宣传党中央政策决策相关会议，具体表现为小区党组织宣传贯彻党的理论路线方针政策，把社区党组织的决定决议和工作部署落实到物业管理领域；社区党委领导小区党支部，支持和保证业务会依法行使职权，积极推动业委会党员和小区业主参与社区治理。

5.建立健全规章制度，规范业主自治

建立完整的组织结构后，业委会也开始制定小区自治的规章制度，使得业委会和物业的管理运行有制度的保障。该小区物业采取的是“自治模式”，提出“以制度管人管事”的理念。在该理念下，业委会和物业管理委员会陆续制定出台了“停车场对内（业主）与对外（外来车辆）收费标准”“物业管理制度”“电梯故障应急管理办法”“物业人员年终奖金考核办法”“保安月度奖金和超产奖考核办法”等一系列规章制度；同时，该小区还推行重大决策公开透明制度，停车场回收以后，每年停车费的收入在百万元以上。该费用由业委会进行管理。为了保证信息公开、透明，取信于业主，业委会每个月都会公布小区的收入与支出的明细，每年对财务进行审计公示。小区每一个建设项目都在进行公示、征求业主意见后公开招标。

三、闽发小区业主自治存在的问题

（一）小区业主参与度不高

小区在实行业主自主管理的过程中，在业主参与度方面，仍然存在积极性不高、参与度不足的问题。前期，党员骨干在小区内筹集资款修缮电梯，过程十分艰难，主要原因是未取得居民的信任，一些居民拒绝缴纳钱款；中期，在进行居委会的选举过程中，有居民受到“黑帮”利益的诱惑，企图在选票当天破坏选举，阻碍居委会的成立；后期，小区成立业委会实行自治后，仍有业主占用小区公共资源，在小区内高空抛物。且小区实行自治的全过程，主要是由党员骨干成员进行带领，而业主的参与度相对较低。

（二）物业权责不清晰

该小区实行自治后，小区存在着权责不清晰的现象。业主遇到问题后，分不清楚应该去找物业还是居委会，长此以往，容易让小区物业和居委会背上“不负责任”的锅，易激发三者之间的矛盾，从而导致信任危机，影响小区的自治进程。

四、闽发小区业主自治的启示

（一）党建引领业主自治

许多小区曾尝试过物业自主管理制度，但是都卡在了组建业主委员会这一关，其主要原因就是并未找到社区公共事务的带头人。因此，这需要街道办事处以及社区居委会发挥作用，寻找社区有权威的、有能力的、有知识、有时间的、有奉献精神的人，充分挖掘利用社区带头人的作用，充分发挥社区党员的先锋模范作用，让他们来带动居民参与社区事务，激发社区自治的活力，借助党建主题教育来弘扬社会主流文化价值观，利用主流文化的价值内核来更新巩固社区现有的制度。

（二）党建引领多元主体参与社区共建

党建引领小区业主自治，需要多元主体共同参与其中，因此优化和理顺各个主体之间的关系，使每个主体有清晰的定位，才能多方链接各种资源，提高自治效能。

1.坚持基层党组织的领导地位

要引领小区党员发挥先锋模范作用，为业主树立日常行为规范和参与社区治理的榜样，带动居民群众共同参与社区事务要坚持基层党组织在社区治理中的领导核心地位。只有坚持党的领导，才能确保党和国家路线方针政策和决策部署落实到基层；只有坚持基层党组织的领导，才能在处理社会矛盾的时候，可以维持正确的基本政治立场；三是中国共产党自身的性质，是中国工人阶级的先锋队,为人民服务，在利益方面，中共党员具有公信力，具有一定的权威性；四是当前居民对于社区公共事务活动参与程度较低，依靠党建工作可以在一定程度上吸纳社会力量参与，激发小区自治的活力。党组织通过协调行政资源，开发社会资源，实现资源优化配置，从而调动社会和社区力量共同参与治理，为社区治理提供支持和保障。

2.坚持社区居委会的引导监督地位

社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是城市居民实现民主权利的重要形式，同时也是连接基层政府和居民的桥梁，因此社区治理中要扮演好引导和组织居民参与社区治理、居民纠纷调解、居民需求调查、居民利益的代表者以及所有治理主体开展活动的监督者。

3.坚持业委会自治的主体地位

业主委员会是城市小区自治的组织，是小区自治的主体。因此业委会不仅要将小区治理中的权责进行划分，做好分内工作，对自身行为进行规范，同时也要对小区内其他自治主体进行相关的权责划分，政府也应该为其提供一定的资金、技术、场地支持，为业委会进行自治搭建平台载体。

4.坚持业主参与的中心地位

坚持业主参与的中心地位，既包括参与主体的中心地位，即一切以业主的实际需求为出发点，以业主的实际利益为出发点，设立相应的激励机制，激发社区参与活力。同时也要制定居民公约来调节和规范业主的日常行为，也可以为党组织、居委会和业委会进行治理提供依据；包括需要赋予业主一定的权能，激发小区自治内生活力，业主参与社区治理不足，那么社区治理成效将无从保障。通过各种方式培养业主参与的主体意识。

（三）党建引领小区活动多样化

业委会党组织可以探索多种形式的、针对不同受众群体的党建活动，例如品读红色经典、外出参观学习、唱响红色歌曲、宣讲党的知识和解读家风家训等等。通过举办党建活动，扩大党组织在居民中的影响力，也增强了业委会的知晓度和公信力。针对不同群体的党建活动，吸引居民参与，更多居民感受到了业委会为居民服务的精神，更多居民在党组织的带动下产生了“共同体”意识。业委会党员以身作则，在居民中培养信任和合作互利的关系，丰富了业主自治社会资本的存量。同时也可以通过让社区带头的骨干党员推广业委会的成功经验，从而促进其他地区的探索，使社区自治形成规模效应。

（四）党建保证共建共治结果居民共享

1.坚持以人民为中心

要始终把人民的利益放在首位，坚持以人民为中心，推进社区发展和社区治理。在社区治理中，党建引领能确保始终以人民为中心的发展理念，让治理成果惠及每个人。把社区事务重大决定权交给居民，凡涉及社区公共利益的重大决策事项，要由社区党组织和自治组织牵头，组织居民群众协商解决。

2.坚持提高服务质量

党建引领业主自治需要提高服务效率，要充分利用互联网大数据等现代技术，利用大数据整合各类资源，建立一个强大的资源适配库，实行资源利用最大化。要建立健全意见反馈机制，搭建平台吸纳业主参与社区治理，在社区形成需求导向型的服务机制；党建引领业主自治需要提高服务质量，小区党员要定期采用线上线下的方式对业主的需求与问题进行收集采纳，实现社区公共服务的供给与业主的需求相平衡。