环境法独立性阐释与环境法典编纂

张 璐

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议的重要讲话中提出，“要总结民法典的编纂经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”［1］。在我国当前深入推进生态文明建设的背景下，环境法作为与加强生态文明建设法治保障联系最为紧密的法律领域，应积极落实推进法典编纂的要求。环境法典编纂的条件是否成熟，是现阶段展开环境法典编纂基础研究需要解决的首要问题，而能否对环境法的独立性作出说服性的理论阐释，是回答环境法典编纂条件是否成熟的基本前提。因为只有在充分阐明环境法独立性的基础上环境法典的编纂才具备可能，反之环境法典的编纂只能是空中楼阁。因此，本文将对环境法独立性阐释的方法与标准进行深入探讨，并系统分析环境法独立性阐释的方法与标准对环境法典编纂的导向性影响，为推进环境法典编纂条件的成熟发展提供必要的理论支持。

一、环境法独立性阐释是环境法典编纂条件成熟的基本前提

（一）立法实践及相关理论研究对环境法独立性问题的忽略

在一般的法学观念及立法实践中对某一法律领域的独立具备共识，是对该法律领域进行法典编纂的基本前提。在这个问题上，环境法与民法、刑法等传统法律领域面临的局面完全不同。无论在理论上还是在实践中，民法、刑法等传统法律领域的独立性都已经是一种公理式的存在，但就对环境法的认知而言，距对其独立性共识的形成似乎还任重道远。从2011年10月国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书的相关内容来看，“中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。”［2］在中国特色社会主义法律体系所包含的各个具有独立意义的“法律部门”中，环境法并未被列入。从具体内容来看，“全国人大在2011年3月宣布已经建立的中国特色法律体系当中，……污染防治法被划入了行政法，有关资源和生态保护的法律被划入了经济法”［3］，整体及独立意义上的环境法似乎并不存在。

近年来，有关环境法典编纂的议题在环境法相关理论研究中也多有提及，但在法典编纂语境下对环境法独立性的研究似乎并未引起关注。在论及环境法典编纂已具备的条件或者必要性问题时，相关的研究主要围绕两个方面展开：一是环境立法的数量，目前我国已经出台相当数量不同层次和类型的环境立法，“这些立法为环境法法典化奠定了坚实的基础”［4］；二是环境行政管理体制的支持，近年来我国政府的生态环境保护职能得到不断优化和调整，“环境要素保护（自然资源部）和环境污染防治（生态环境部）分立的管理体制，也为环境法典的制定奠定了组织基础”［5］。事实上，围绕上述两方面内容的论证并不能充分解决环境法典编纂的前提性问题。首先，仅强调环境立法的数量并不足以阐明环境法典编纂的基础。“进行法典编纂时应具备的第一个条件就是要有一定数量的、同类型的、单行性规范性文件存在”，［6］因此，对于法典编纂而言，在强调立法数量同时，还需要立法满足“同类型”的要求。在立法实践中环境立法的一部分被纳入行政法，一部分被纳入经济法，在很大程度上说明对大量环境立法缺乏以“同类型”为基础的认知，当数量众多的环境立法在立法实践中被拆分至不同传统法律部门，环境法典编纂的立法基础已经不复存在。从本质上说，“同类型”其实是一个如何在环境法独立性阐释基础上对各部分相关立法的整合与涵摄的问题。其次，从环境行政管理体制支持的角度也难以阐明环境法典编纂前提条件的充分性。长期以来中国环境法的实施主要倚重行政管理，这种单一的法律实施模式的形成受多种复杂因素的影响，但并非一成不变，从趋势上来看，近年来“中国环境司法专门化的快速发展，意味着环境法实施路径更加多样化”［7］。因此，以环境行政管理体制改革作为环境法典编纂的支持因素，不仅不能完整回应环境法实施路径多样化的发展趋势，而且容易助长形成“环境法从属于行政法”的认知误区。

（二）环境法独立性阐释缺失导致环境法典编纂面临根本性挑战

如果不能在理论上充分阐明环境法的独立性，环境法典的编纂将“师出无名”，环境法典编纂工作的启动至少在以下两个方面面临根本性的挑战。

首先，如何在法典化背景下确定环境法典的自身定位。推进法典编纂作为当前贯彻落实习近平法治思想的重要内容之一，为各法律部门法典编纂理论研究与立法实践的展开提供了难得的历史性机遇。2021年3月16日，中国法学会立法学研究会在北京召开专题会议，就深入学习贯彻习近平法治思想，推动条件成熟领域法典编纂工作进行研讨。行政法、环境法、经济法、社会法、知识产权法等各主要法律部门的学者在该次会议上都充分表达本法律部门进行法典编纂的必要性与研究路径［8］。从某种意义上来说，法典化将成为今后一个时期推动中国法学理论与实践发展的主要因素之一。在这样的时代背景下，各法律部门都需要为自身的法典化发展进行理性定位，在确定自身定位的前提下处理好其他法律部门法典编纂的关系，以优化和协调社会主义法律体系的内部结构。对于环境法典编纂而言，在自身定位问题上面临更大的挑战，如果不能在环境法的理论研究中对环境法独立性问题作出有说服力的阐释，环境法典将无法在部门法典体系中立足。

其次，环境法典编纂的内在法律逻辑一致性问题。从一般意义上来说，法典化的主要目标在于将某法律部门已有的单行性法律文件进行系统整合，以形成结构完整、内容全面、形式统一的法典。因此，对已有单行法律文件的整合是法典编纂的第一步。从法理的角度来说，整合的基础在于对各单行法律文件内在法律逻辑一致性的归纳与提炼。对环境法而言，对各单行法律文件内在法律逻辑一致性的归纳与提炼，从本质上来说是环境法独立性阐释的核心命题，因为只有通过内在法律逻辑的一致将各单行环境立法整合为能与其他法律部门进行明确区分的法律共同体，才能意味着环境法在事实上的独立。但现实情况是，因环境法独立性阐释的缺失，环境法典编纂缺乏内在法律逻辑一致性的支持。

（三）环境法独立性阐释的时代背景与法治环境

党的十八大报告对协调推进中国特色社会主义事业做出“五位一体”总体布局，明确提出“大力推进生态文明建设”，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”［9］。党的十九大对生态文明建设的深入推进作出了全面部署，指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”［10］。为构建生态文明建设的法治环境，2018年3月，十三届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，明确将“生态文明”写入宪法，这是在法律体系中对生态文明最高层次的回应，奠定了生态文明建设法治环境构建的基础。然而，“生态文明建设不仅需要政治决断，宪法的规定，还需要具体的法律部门提供专门、系统的法律保障”［11］。生态文明内涵丰富但其核心在于正确处理人与自然的关系，而对人与自然关系的协调正是环境法调整社会关系的独特性所在。因此，在中国当前大力推进生态文明建设的时代背景下，环境法作为生态文明建设法治环境构建最为核心和基础的法律领域，其作用和地位其他传统法律部门无法替代，在理论上阐明环境法独立性的条件与基础已经充分具备。

二、环境法独立性阐释的方法与基础

（一）环境法独立性阐释的理论沿革与认知误区

如果以1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的出台为起点，中国环境法的立法实践与相关理论研究已经走过40余年的历程，在这一发展历程中，围绕环境法是否能作为独立法律部门的争议在中国相关的法学理论研究中从未停息。整体而言，在传统主流法学理论中基本不认可环境法的独立性，这一认知倾向从上世纪80年代开始已经基本确立。在1984年出版的《中国大百科全书·法学卷》中，将环境法纳入了经济法。1989年出版的《中华人民共和国法律全书》将环境法纳入经济行政法之中。2000年以来，否认环境法独立性的理论立场依然保持持续性的影响，仍有学者明确反对环境法的独立地位，认为“如果环境法成为一个独立的部门法，那么消防法、安全生产法、军事法、通讯法、广告法、保密法也都可以成为独立的部门法，这样一来，中国的独立部门法太多了”［12］。理论研究中否认环境法独立性的一贯立场，对中国特定阶段的立法安排产生了重要影响。

既往围绕环境法独立性的探讨及否认环境法独立性的理论立场形成，完全在部门法的语境下展开。然而正是基于部门法理论自身定位及功能固有的局限，决定了以部门法为基础的环境法独立阐释从一开始即陷入了根本性的认知误区。以法律规范调整社会关系类型的不同，确定法律规范的性质以及以此为基础的部门法划分，是部门法理论的核心内容。因此，在部门法语境中，形成相同类型的社会关系是确立独立部门法的基本前提。而实际上，部门法意义上“相同类型社会关系”隐含有前提性的预设条件，即社会关系类型必须满足或公或私非此即彼的要求。当谈及部门法划分，无非涉及行政法、刑法、民法、商法等传统法律领域，而这些传统法律部门实际上可区分为两个基本类型，其中行政法、刑法为一类，民法、商法另为一类。前一类型中行政法与刑法调整的社会关系类型的共性在于都包含有公权力因素的介入，将二者划分是因为介入具体社会关系的国家机关不同。而后一类型中民法与商法调整社会关系的共性则在于参与社会关系主体的平等性，其中不涉及公权力因素的介入问题。因此，如果将一个新兴的法律领域纳入部门法语境中对其独立性进行阐释，其调整的社会关系类型必须符合“非公即私”的预设前提，否则其独立性无从谈起。

简而言之，环境法以调整环境保护而产生的社会关系为基础形成，但基于环境保护而产生的社会关系在公与私的考量方面具有明显的不确定性。这一点在环境法的两个核心领域，即污染防治和自然资源保护相关立法中各有不同体现。污染防治立法的核心问题在于环境纳污能力的分配与修复问题。纳污能力从本质上来说是大气、水等环境要素生态功能的体现，具有非排他性和非竞争性，属于典型的公共物品。根据经济学的一般原理，公共物品的有效率供给通常需要政府行动。因此，污染防治立法必然以行政权为基础和导向，所调整的社会关系类型也必然体现出显著的公法特征。而自然资源保护立法面临的核心命题与污染防治法则完全不同。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确要求“树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程”，这为自然资源保护立法提出了明确的指导思想。尽管自然资本并不等同于自然资源，但自然资源是自然资本的基础性要素，自然资本增值对制度的核心需求无疑应以产权激励为基础。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年4月印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，进一步明确了产权制度安排在自然资源立法中的基础性和前提性的地位。尽管自然资源产权在权利主体和实施方式上具有一定的特殊性，但其基本的法律属性是确定的，即其以平等主体之间的财产关系为基础。因此，具有典型私法属性的以财产因素为主要内容的平等主体之间的社会关系是自然资源保护立法不可或缺的基础。基于污染防治法和自然资源保护法各自不同类型的社会关系基础，导致整体意义上的环境法所调整的社会关系类型并不具备类型上“纯粹性”，从根本上无法满足部门法意义上“相同类型社会关系”的预设前提。这一点决定了立足于“独立部门法”的环境法独立性阐释从一开始就是一项“不可能完成的任务”。

从源头上看，部门法理论的引入是新中国成立初期我国全面照搬苏联法学理论的结果之一，并在中国的法学理论研究中逐步演化为一个具有基础性地位的研究范式。事实上，这一“法律部门划分理论，从一开始就包含着不能自圆其说的矛盾”［13］。在中国当前的法学理论与实践中，能否在部门法理论的语境中证成某一新兴法律领域作为“独立部门法”，不应成为对法律领域进行独立性阐释的必选路径和标准。因为究其本质，“法律部门一般来说，并不是一个具有特定含义的理论概念，它只是一个术语，指具有同类主题的一堆法律规范而已”［14］。具体到环境法，部门法研究范式对环境法的法律属性分析具有明显的不适应性，也给环境法的理论研究带来了不可忽视的负面影响。因此，对于环境法的独立性阐释，应消除部门法理论先入为主的影响。

（二）环境法独立性阐释的研究进路与方法选择

在操作层面把是否调整特定社会关系类型作为部门法划分的核心指标，并且隐含社会关系类型划分非公即私的预设前提，充分体现了部门法理论作为高度集中计划体制产物的功能定位。高度集中的计划经济体制决定了社会利益格局简单且公益与私益的划分清晰明了，社会利益格局决定了社会关系类型，意味着社会关系的构建只能围绕公益和私益两个壁垒分明的基础展开，这很大程度上决定了法律领域分类标准的确立。然而社会在不断发展进步中，社会利益格局日渐复杂立体，新的社会关系层出不穷，即便是同类型的社会关系，其可能包含多重利益主张和诉求。以环境保护所涉社会关系为例，“环境资源自身功能的多样性及其开发利用的多目标性决定了其承载的利益必然是多重的，即便其包含的公共利益，也是多元主体利益的整合，它既可能体现在国家身上，也可能体现在个人身上”［15］。这表明，类似环境保护社会关系这样新的社会关系类型，根本无法用非公即私的类型化方法去概括。因此，社会利益形态与结构是社会关系类型的决定性因素。

事实上，利益不仅是社会关系形成的基础，也是法律形成的前提性因素。利益法学的代表人物德国法学家黑克指出：“从历史的角度看，法律是利益的产物。这一认识今天已被人们普遍接受。”［16］因此，如果考察一个法律领域形成的开端，不应该从社会关系类型着手，因为“开端的规定性，是一般和抽象的东西”［17］，相较于社会关系，利益更符合“一般和抽象”的要求。换言之，以何种类型利益为开端并形成发展，决定了某法律领域的基本取向以及以此为前提是否具有独立性的必要与可能，“一个新的法律领域的形成必然基于传统法律领域不能覆盖的新利益诉求类型”［18］。具体到环境法，对其独立性阐释应着眼于环境法形成的利益类型基础，环境法的独立性建立在其赖以产生的利益类型特殊性的基础上，只要能够在理论上阐明环境法赖以形成的利益类型具有充分的正当性、必要性且其他法律领域或部门法无法涵盖，环境法的独立则水到渠成。

（三）以生态利益为基础的环境法独立性阐释

环境法从根本上涉及人与自然关系的处理，而其他传统法律部门无法完整涵盖该问题。事实上，如何在法学语境中认知和解读人与自然的关系，是在生态文明背景下进行环境法独立性阐释的关键所在。“生态文明建设的关键是正确处理人与自然的关系”［19］，如何抽象并归纳出人与自然关系中的法律利益诉求，是环境法与其他法律部门的本质区别。

法学语境中的利益，从来都以人为主体，对于人与自然关系中利益诉求的分析，应立足于人与自然相关作用和影响过程中人的利益诉求提出的动因和目标。现代意义上的环境问题在20世纪30年代开始引发社会普遍关注，反映了人对自然要素生态功能维持的需求问题。针对环境问题，人对人与自然相互作用与影响过程提出的核心利益诉求为，消除环境问题这一致害因素，恢复生态过程的正常状态，在维持自身基本生存条件的基础上不断改善生存质量。以人为主体提出的该种利益诉求，以恢复和建立自然的正常生态状态为核心，可将其概括为生态利益诉求。简言之，基于人与自然关系为基础而形成的、以人为主体提出的利益诉求，主要体现为生态利益诉求，而环境法无疑是在生态利益诉求基础上衍生发展而成，“只有将环境法上的利益定位于生态利益，与环境法的缘起因素才能形成逻辑上的匹配关系”［20］。这是环境法与其他所有传统法律领域的本质区别所在，是环境法独立性阐释的基础和前提。

生态利益是环境法之外其他传统法律领域从未提及也无法完整回应与体现的利益类型，相较于其他法律利益类型，生态利益具备以下基本特征：第一，非功利性。生态利益诉求的核心内容是，人对自然生态价值正常实现和生态功能维持的需要，并将其作为维持和改善自身生存条件的基本前提。因此，人的生态利益诉求主要围绕对自身生存条件的关注展开，尽管人对自身生存条件的预期会随时代发展变化而改变，但其非功利性的基本定位是确定的。第二，层次拓展性。生态利益诉求的核心是人对自身生存条件维持和改善的关注，而人的生存需求从来都是有层次的，这决定了人的生态利益诉求也具有层次拓展性。最高人民法院2018年6月发布的《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》指出：“不断满足人民群众日益增长的对优美生态环境和公正环境资源司法保障的需求，切实保障人民群众在健康、舒适、优美生态环境中生存发展的权利”，其中“健康、舒适、优美生态环境”的表述，强调和确认了生态利益的层次拓展性特征。第三，利益类型复合性。自然要素生态功能的实现过程具有明显的公共物品特征，通常将生态利益归类于公共利益。但生态利益并不仅仅体现为公共利益，“自然人始终作为独立的个体享受环境公共利益”［21］。因此，从生态利益的实现过程看，公共利益和个体利益交织共存，在理论上阐明生态利益的复合性特征，对于推动生态利益实现过程中公共利益和个体利益良性互动具有重要意义。第四，利益共生性。自然要素具有多重价值和功能，生态价值与经济价值共生于同一自然要素物质载体，这决定了生态利益和经济利益必然共生共存。生态利益与经济利益既有竞争和冲突的对立一面，也具备协调统一的可能，如何实现二者的辩证统一，是环境法始终面临的基本问题。

三、以环境法独立性阐释为基础的环境法典特殊价值导向与编纂定位

以生态利益为基础阐释环境法独立性，实质上也充分阐明了将环境法典特殊价值导向定位于生态利益的正当性和必要性。而对环境法典特殊价值导向的阐明，则是解决环境法典编纂定位问题的前提。环境法典编纂作为当下展开法典编纂研究的主要领域之一，首先需要解决的是环境法典编纂在整体意义上推进法典编纂进程中的定位问题：其一，如何把环境法典与其他相关领域法典的进行区分；其二，环境法典如何与其他相关领域法典形成协同。对于这些问题，应以环境法典的生态利益特殊价值导向为基础进行辨析。

（一）以生态利益为独特价值导向的环境法典与相关领域法典的区分

就目前有关环境法与其他法律部门关系的理论与实践来看，将环境法典与相关法律领域法典进行区分，重点要厘清环境法与经济法、行政法的关系，并以此为前提确定环境法典编纂的独立定位。

就环境法与经济法的区分来看，虽然环境法与经济法都被概括视为以公共利益为基础而形成的法律领域，但在公共利益的类型及取向上，二者存在明显区别。“社会公共性决定着并表现在经济法的价值上。社会公共性所内含的经济自由、经济民主和经济秩序以及社会公益自经济法产生以来就一直是经济法的价值所在”［22］。不难看出，经济法赖以形成的公共利益或“社会公益”的立足点是“经济”。换言之，经济法对公共利益的表达侧重于“经济公益”。经济公益与环境法赖以形成的生态利益虽然都具有公共利益属性，但二者之间有明显的区别。经济公益主要涉及国家与市场主体之间的关系，以社会经济规律为导向；生态利益的核心在于协调人与自然的关系，以尊重和体现自然生态规律为基础。因此，环境法与经济法虽然有公共利益的共同语境，但二者存在根本的区别。

环境法与行政法也存在明确的区分。“国家行政是行政法的基本调整对象”［23］。因此，行政法以国家行政机关为本位，强调政府的主体地位。虽然环境法语境中的生态利益的保障和实现离不开政府的行政管理，但从利益的相关性上来看，生态利益以人与自然关系的协调为最终目标，一般意义上的人或者法律意义上的公众应该是生态利益最重要的主体，而政府只是一个外在的保障因素。所以环境法更强调公众参与以及以此为基础的多元主体互动。在这个问题上有学者曾指出：我国的环保事业的主体有三个，分别是“政府作为监管者兼被监督者”“企业等作为被监管者兼被监督者”“公众作为监督者”［24］。所以，环境法与以政府为本位和主体的行政法存在明显的不同。

（二）以生态利益为独特价值导向的环境法典与相关领域法典的协同

在法学学科分工的基础上，确定不同法律领域各自的特殊性及功能侧重，是各法律领域展开法典编纂的第一步。但与此同时，“如果无视社会关系的综合性和复杂性，而刻意强调法学学科的独立性，甚至刻意强调法学学科知识相互独立，那么，法学势必难有好的发展和新的突破”［25］。因此，在当前中国法典化的背景下，在各领域法典编纂整体推进的过程中，不同领域法典的知识融合与功能协同的问题，也应成为法典编纂定位研究的重要命题。以生态利益为基础对环境法的独立性阐释，使环境法与其他相关领域法典的协同不仅可能而且可行。

环境法典与其他相关领域法典功能协同的最大挑战在于，环境法是生态利益最完整的法律表达，而从整体上来说环境法之外的传统法律部门都是以经济利益最大化为导向的，“对自然的经济属性的确认和保护，是民商法乃至所有部门法的特征”［26］。因此，在表面上环境法与其他部门法在基本利益取向上存在根本差异。事实上，前文提及，生态利益具有利益共生性的特征，基于该特征，生态利益与经济利益共生共存，二者既有竞争与冲突的一面，也具备协调统一的可能。从传统法律部门的发展趋势上，在生态文明的整体部署下，传统法律部门也在尝试通过自身调整，一定范围和程度上应对环境问题的挑战，呈现出“法律生态化”的发展趋势［27］。以经济利益为基本取向的传统法律部门的生态化转型，验证和回应了生态利益的利益共生性基本特征，也奠定了环境法典与以传统部门法为基础的相关领域法典协同的基础。因此，如何在对生态利益的利益共生性进行充分认知的基础上，从理念到规则形成生态利益与经济利益协调的价值判断标准与法律机制，应成为确定环境法典编纂定位的重要考量因素。

四、以环境法独立性阐释为基础确定环境法典体例安排

除了价值导向与编纂定位问题，环境法典编纂在立法技术层面还存在体例安排的问题。就目前有关环境法典编纂已有的研究成果来看，学界建议环境法典采用“总则+分则”的体例构架［28］。其中，对于总则部分的内容安排，主要包括立法目的、基本原则、监管体制、各方主体权利与义务、环境标准等普遍适用的规范［29］。就总则部分的内容安排而言，尽管在具体的规范设计上还有较大展开研究的空间，但在相关的研究中对总则内容的结构性安排基本能达成共识。目前，在相关研究中分歧较大的问题是，环境法典的分则应该包括哪些内容，争议的问题较为集中地体现在以下两个方面：其一，自然资源与能源利用相关立法应该在多大程度上纳入环境法典分则；其二，生态保护法、自然保护法、自然资源保护这些相似法域应该在分则中如何整合体现。对于这些立法技术层面环境法典分则体例安排中存在的问题，应以生态利益为基础的环境法独立性阐释为前提，在理论上辨明解决问题的基本思路。

（一）以“适度法典化”为导向确定环境法典体例定位

当前有关环境法典分则内容安排的争论实际上隐含了一个前提性问题，即对环境法典求大求全的非理性倾向，无论是将自然资源与能源利用相关立法尽数纳入的冲动，还是对指向相似的法域进行扩张解读的趋势，皆源于此。针对该倾向，有学者针对性提出，环境法典编纂“不应当追求全面包揽大而全的法典”，“应当定位为适度法典化”［30］。也有学者对适度法典化的落实做出进一步探讨，指出“适度法典化的具体展开，应当以法典的体系效益为纲”［31］。尽管不同学者对于适度法典化的具体解读存在一定差异，但对其实质要求的理解大体上是一致的，即反对大而全的环境法典编纂设想，环境法典编纂应立足于环境法的核心范畴以及以此为基础的逻辑整合，构建具有向心力而非发散性的环境法典体例。因此，如果以适度法典化的思路指引环境法典分则的内容安排，应首先确定环境法的核心范畴，并以此为参照确定法典分则内容的取舍。环境法典编纂以环境法独立性为前提，而环境法的独立性阐释以生态利益为基础，因此，将生态利益作为环境法的核心范畴是确定的。所以，以适度法典化为指引的环境法典分则的内容安排，实际上是以生态利益为导向对相关立法进行遴选和取舍的过程。这项工作的展开，应在充分阐明生态利益基本特征的基础上，确定环境法典分则的构成内容，并厘清各部分内容之间的逻辑关联，下文分述之。

（二）以生态利益的非功利性为基础整合环境法典分则各部分内容

前文述及，所谓生态利益的非功利性主要是指，人的生态利益诉求主要立足于人与自然相互作用过程中维持和改善自身生存条件的基本需要。这种需要来自人的本能而无关功利要素，尽管随着社会发展进步人对生存条件的预期也将随之调整，但其基于本能需要的非功利性定位是既定的。以生态利益的非功利性为导向，将污染防治相关立法整合纳入环境法典分则在理论研究及立法实践中均无异议，主要是因为污染防治的核心在于通过消除环境致害因素以满足人对基本生存条件的必需，其充分体现了非功利性的本质要求。但如将自然资源与能源利用的相关立法完整纳入环境法典分则，则与生态利益的非功利性定位难以契合。

首先，资源（包括能源）本身就有一个功利性范畴。之所以把自然要素称为环境或资源主要基于对自然要素社会需求定位的不同。“资源”从语源上来说是指“资财的来源”，其称谓本身就包含了明确的功利性定位，这一点是导致长期以来环境法体系中污染防治法与自然资源法难以逻辑贯穿的根本原因。其主要体现为环境法体系对于自然资源法难以兼容的问题。该问题的实质在于自然资源与能源利用相关立法的功利性定位，与环境法语义中生态利益的非功利性要求从根本上难以兼容。

其次，自然资源与能源利用涉及不同类型的法律问题，应区分对待。人与自然的相互作用，从本质上来说是人与自然之间物质交换、能量流动、信息传递的过程。因此，从自然界获取必要的物质和能量支持，是人维持和改善生存条件的基本组成部分，这其实是自然资源与能源利用的问题。但在当代社会，人对自然界物质与能量的获取已经被纳入社会生产与供给的范畴，而并非主要体现为人与自然相互作用的过程，对该问题的解决也更多将其置于社会公正的视角进行考量。比如能源基本法中的能源普遍服务制度，［32］其他公用事业立法中也有相关针对性的制度设计，类似制度诉求已经不是恰当的环境法议题。当代社会对自然资源与能源的利用主要涉及两类问题，一个是自然资源与能源的产业发展问题，一个是自然资源与能源利用中的外部性问题。产业发展以经济利益为导向，涉及的法律问题主要是调控与规制，本质上与环境法并无直接关联。自然资源与能源利用的外部性问题，实践中主要表现为负外部性问题，其直接导致对人生存条件的破坏和改变，其映射至法律领域主要体现为对破坏的生存条件进行治理的需求。这种法律需求立足于人的本能需要，具有典型的非功利性，属于生态利益诉求的范畴。因此，环境法典分则只能将涉及自然资源与能源利用外部性治理的相关立法整合纳入其中。至于如何定位该部分内容与其他部分内容的关系，则涉及环境法典分则的逻辑安排问题，该问题在下文进行深入探讨。

（三）以生态利益的层次拓展性为参照确定环境法典分则结构安排的逻辑基础

如果将自然资源与能源利用外部性治理的相关立法纳入环境法典分则，接下来的问题在于如何看待这部分内容与污染防治立法的关系，以及前文提及的生态保护法、自然保护法、自然资源保护这些相似法域应该在分则中如何整合定位的问题。这些问题实质上集中体现为环境法典分则的逻辑构建的问题。针对该问题，以生态利益的层次拓展性为基础，可充分阐明环境法典分则的基本逻辑结构与推衍方向。

生态利益的层次拓展性，是指人基于与环境相互作用而提出的生存条件维持和改善的利益诉求具有阶段性和递进性。在环境法形成早期，生态利益诉求的重点在于第一代工业污染对环境形成致害因素的治理和消除，基本目标是对健康的保障，核心需求是无害。但人基于生存条件维持和改善提出的生态利益诉求不可能一直停留在无害阶段，随着社会发展进步，人的生态利益诉求必然以无害为基础呈现向上提升拓展的趋势。当前，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，人对环境的生态利益诉求由无害向美好层次拓展的社会基础已经具备。前文提及，在最高人民法院2018年发布的《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》中，将人民群众在生态环境中生存发展的权利分为“健康、舒适、优美”三个层次，从司法实践的角度充分回应和体现了生态利益的层次拓展性特征。生态利益层次拓展性所体现的从无害到美好的利益诉求提升，从制度需求角度来说，本质是从治理到改善的逻辑递进，这一点应成为环境法典分则逻辑演绎的基本参照。

以从治理到改善的逻辑布局为导向，可对相关立法内容进行整合排序，使环境法典分则的内容安排脉络清晰、结构完整。基于上述考虑，环境法典分则从基本构架上包括环境治理和环境改善两个板块，二者之间存在逻辑推衍的递进关系。

首先，环境治理板块应以消除环境致害因素、保障公众健康为目标整合相关立法。从环境法的传统上看，污染防治法是环境治理板块的主要构成部分。事实上，自然资源与能源利用的外部性治理与污染防治在本质上属于同一类型问题。一方面，自然资源与能源利用所形成的一部分外部性影响本身就表现为环境污染，比如化石能源利用中的碳排放、硫化物排放所导致的大气污染问题；另一方面，自然资源与能源利用导致的自然要素形态破坏问题，比如开采矿产资源导致的土地塌陷、滥伐滥牧导致的土地沙化等。这些情形本质上属于对自然要素形态改变所导致的生态功能破坏，而环境污染则属于因对自然要素性质改变导致的生态功能破坏，二者在本质上是一致的，都属于“生态功能之害”，对法律制度的需求也是一致的，即通过治理消除致害因素。所以，环境治理板块应包括污染防治立法和自然资源与能源利用外部性治理相关立法两部分内容，根据环境法传统以及立法实践中约定俗成的法律领域区分，环境治理板块的内容也可细化为污染防治法、生态修复法等。

其次，环境改善板块应以环境质量水平的提升，回应公众对舒适、优美生态环境诉求为目标整合相关立法。该板块内容实际上涉及关于生态保护法、自然保护法、自然资源保护法等指向相似法域的整合认知问题。随着社会发展进步，环境法的作用领域逐渐从传统的以消除致害因素为主向提升环境质量水平拓展，但由于观察角度和切入点不同，对于提升环境质量水平立法的定位和称谓也存在一定差异，表现为生态保护、自然保护、自然资源保护等。然而如果透过上述表述的差异不难发现，其共性因素显而易见，都明确强调“保护”。这其实是提升环境质量水平立法的实质所在，即通过保护实现对环境正外部性的扩大供给，提升公众对生态环境状况的感受，在无害基础上给予公众享有“舒适、优美”生态环境权利的法律保障。因此，环境改善板块内容的安排应以“保护”为核心，在具体操作层面，应以落实“建立以国家公园为主体的自然保护体系”顶层设计为目标［33］，将之前有关“保护”指向的相关理论研究与立法资源整合纳入自然保护地体系立法之中。以自然保护地立法为主体，集中体现“保护”的立法取向，彰显环境改善板块在环境法典分则中应有的逻辑与功能定位。

五、结语

全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出：“研究启动环境法典、教育法典、行政法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”［34］。环境法典编纂已列入国家立法机关工作安排的议事日程，进一步展开环境法典编纂相关理论研究恰逢其时。环境法典编纂应以对环境法独立性做出充分、有说服性的理论阐释为前提。对环境法的独立性阐释须跳出部门法的惯性思维，应以生态利益为基础，以充分阐明环境法生成缘起及独特价值取向为前提，确认环境法的独立性。以生态利益为基础对环境法的独立性阐释，对环境法典编纂具有重要的理论价值，其不仅有助于以环境法典特殊价值导向为基础厘清环境法典与相关领域法典的关系，也为环境法典分则对相关立法资源内容的整合排序提供了必要的逻辑指引，是对环境法典编纂“条件成熟”进行充分研究论证的重要环节。