我国行政诉讼功能模式的演进、局限及其转型

邓刚宏

一、问题的缘起

习近平总书记指出：“法治政府是建设法治国家的主体”，“法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。”［1］中共中央、国务院于2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》）对十四五时期法治政府建设作出了全面规划，成为新时代法治政府建设的纲领性文件。《纲要》进一步突出提高人民群众满意度的要求［2］。对此，有学者指出，“总体目标增加的第7项内容是‘人民满意’”，“该项增加反映和体现了党的十八大以来确立的中国特色法治政府建设‘以人民为中心’的理念”［3］。“人民满意”这一标准贯穿《纲要》的始终，“是对人民群众法治需求的直接回应，构建了内外结合、上下互动、科学理性的法治政府评判标准体系”［4］。

为了落实党的十六大提出的“依法行政”要求，国务院2004年公布《全面推进依法行政实施纲要》，此后依法行政作为我国法治政府建设的主线思路［5］。新时代的法治政府建设强调形式法治与实质法治的平衡，要侧重实现良好行政、合理行政的目标，才能回应人民对法治政府建设的美好向往［6］。“建设人民满意的服务型政府充分表达了中国共产党治国理政的根本宗旨”［7］。在法治政府建设目标转型背景下，行政诉讼如何更好地发挥对“人民满意”和依法行政两大目标的助推作用，推动新时代法治政府建设向纵深发展，需要在理论与实务上予以回应。

法治政府建设的目标导引着行政诉讼目的选择，这具体体现在主观性或客观性的行政诉讼功能模式建构之中［8］。行政诉讼功能模式是指一个国家的行政诉讼在主观公权利保护与客观法秩序维护之间进行价值选择，并以此作为指导构建起的行政诉讼制度所呈现出的总体风格［9］。理论上来说，行政诉讼功能模式可分为主观公权利保护模式与客观法秩序维护模式，这对应了法治政府建设中保护人民权利和监督依法行政两大目标导向。我国行政诉讼功能究竟定位为主观公权利模式还是客观法秩序模式，不仅是行政诉讼法的本体论主题，而且是行政实体法的价值论问题。过去，学者们往往以各自秉持的价值观，从行政诉讼理论自身的理论体系去诠释、论证我国行政诉讼功能模式的定位。但不论如何展开理论想象和制度建构，都不可能出现单一纯粹的行政诉讼功能模式。这样的研究视野存在局限。

事实上，我国行政诉讼功能模式呈现出主观模式与客观模式“内错裂”状态，这让我国行政诉讼功能模式不能简单用主观诉讼或客观诉讼概括［10］。倘若我们不能在两种模式之间实现平衡，那么既不能充分保护相对人的主观权利，也不能有效维护客观公法秩序。所以，必须在揭示我国行政诉讼功能模式历史演变的机理、发展规律的基础上，进一步探讨我国行政诉讼功能模式的转型路径。

二、我国行政诉讼功能模式的演进机理

任何一个国家行政诉讼功能模式的演进，不仅受其政治与法律思想脉络的影响，也与一个国家政治发展水平有关，从而呈现出不同的发展阶段。

（一）行政诉讼功能模式演进的思想脉络

行政诉讼的思想脉络直接引导着一个国家行政诉讼功能模式的发展脉络。以法国为例，其行政诉讼功能模式的发展都是以不同时期的思想哲学观点作为其变革的“阿基米德支点”。法国行政诉讼功能模式的典型特征是客观法秩序维护模式，这一模式特征的形成与当时的法国思想家们有关。孟德斯鸠、狄骥两位思想家对法国行政诉讼功能模式的形成所发挥的价值引领作用尤甚。孟德斯鸠在《论法的精神》一书提到，立法权、行政权及司法权的分立思想是政治自由的基本保障，不仅是行政法创立的理论基础，也是行政诉讼制度创立的理论［11］。这促成了行政诉讼设立之初就是防止行政权破坏立法权所创立的客观行政法律秩序。但是，从整个行政诉讼功能模式的构造及其风格来说，狄骥的法律思想对法国行政诉讼构造的影响更大，某种程度上促成了法国行政诉讼功能模式的风格［12］。法国行政诉讼制度与普通法系国家的主观公权利保护模式不同，其功能模式呈现的是客观法秩序维护模式，理论基础是法国社会连带主义。美国、日本和德国也遵循这样的规律［13］。

自新中国成立以来，由于在特殊历史时期的政治和经济体制等方面的原因，行政诉讼制度的思想基础还比较缺乏。党的十一届三中全会后，我国市场经济、民主政治、法治政府的发展，促进了公民权利意识的逐步增长［14］。因此，“制约国家权力，保障公民权利”的宪法理念得以确立，并有了行政法学的大发展。进而，行政法的理论基础得到学界重视，产生了“控权论”“平衡论”“服务论”“公共利益本位论”“法治政府论”等各种学说。这些思想学说尽管表现形式不一，但是本质上具有内在的一致性，即行政权必须得以控制，公民权利必须得以保障。这些思想学说的产生，促进了我国行政诉讼法学、行政诉讼制度的产生与发展。在这种背景下，我国行政诉讼功能模式一定程度上体现了客观法秩序维护的价值。我国1989年设立的行政诉讼制度，不论是其立法目的还是具体制度都一定程度上体现了客观法秩序模式的特点。例如，其立法目的是维护与监督行政权的行使，行政诉讼的审理对象是行政行为的合法性，乃至整个行政诉讼制度都是以行政行为为中心构建行政诉讼制度。但是，在具体制度层面上，由于当时思想资源的局限性决定了行政诉讼原告资格、受案范围等具体制度的设计都将受到客观法秩序维护立场的限制。进言之，客观法秩序维护的价值是通过个案来实现的，能否顺利提起行政之诉则要受到原告资格、受案范围、起诉期限等诸多限制，这导致了相对人权利保护在很大程度上成为行政诉讼制度的次要目的。加上公民权利受保护的范围是有限的，仅限于人身权与财产权，行政诉讼主观公权利保护的价值也大打折扣。

可见，在我国行政诉讼创立之初，我国行政诉讼功能模式未能圆满实现客观法秩序和主观公权利的价值的融合。但是，随着行政诉讼司法实践以及行政诉讼理论与制度的发展，这种失衡得到了一定的弥合。在新发展阶段，法治政府建设的推进对我国行政诉讼功能模式的转型提出了新的挑战，行政诉讼既要最大限度地满足人民的诉求，又要充分发挥行政诉讼监督行政的功能，以推动法治政府建设。在这一背景下，如果要进一步弥合我国行政诉讼客观法秩序维护与主观公权利价值的失衡，需要对我国行政诉讼制度进行进一步精细化设计。

（二）行政诉讼功能模式演进的政治动力

“诉讼制度本质上体现了一种国家权力结构的模式，政治权力结构的变化直接影响着行政诉讼制度的变化。”［15］政治发展是一个国家行政诉讼功能模式演变的内生动力。例如，法国的政治发展是法国行政诉讼功能模式形成的偶发性因素，其与法国政治发展具有天然的联系。一方面，行政诉讼制度本身就是法国大革命的产物，没有法国大革命的胜利，就不可能产生行政诉讼制度。另一方面，法国执政府的意志一定程度上左右了法国行政诉讼制度的发展。这一点主要体现在法国行政法院的设立上［16］。法国在早期并未设立所谓的行政法院，而是建构了极带行政色彩的参事院，即国家参事院和地方各省参事院。后来，为了限制国家元首的权力，保证行政司法的独立性，最终促成了“保留裁判制度”的废除，确立了“委任裁判制度”。［17］

在我国，党的十一届三中全会召开标志着党的思想路线转型，为民主政治的发展奠定了思想基础，也为行政诉讼的产生确立了政治基础。党的十三大报告提出，要加快建立和培育社会主义市场体系，重视我国市场要素在经济体制中所发挥的积极作用，这一定程度上促进民主政治、权利意识的发展，为1989年行政诉讼制度的产生奠定了经济基础与社会基础。1992年党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制，进一步为我国行政诉讼功能模式的演进及其制度发展拓展了空间。1997年党的十五大确立了依法治国的治国方略，为行政诉讼功能模式的演进与发展提出了新的挑战。2014年党的十八届四中全会明确提出完善行政诉讼体制机制等要求，随后经2015年行政诉讼法的修改、2020年最高人民法院颁布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，我国行政诉讼功能模式朝着混合模式的转型，即客观法秩序维护模式兼顾主观公权利保护模式的转型。2021年，《纲要》提出“一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督”是法治政府建设的基本原则，并将“人民需要”“人民权益”“人民尊严”“人民满意”“人民信任”“人民理解”“人民支持”等作为检验法治政府建设实效的指标，对行政诉讼如何发挥其主观公权利的保护与客观法秩序的维护两大功能，如何实现二者价值的协调与平衡，提出了新的要求。由此可见，我国行政诉讼功能模式的演进是以政治发展和转型为内生动力，并伴随着民主政治、市场经济、权利意识的发展而逐步发展的。

（三）行政诉讼功能模式演进的阶段划分

我国行政诉讼功能模式风格在整个思想变迁和政治实践中渐进式发展，大致可以划分为三个阶段。

首先，以客观法秩序维护为中心的初始阶段。我国1989年颁布行政诉讼法后，行政诉讼的目的之一在于“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，此时行政诉讼以“行政行为合法性”为审理核心议题，以“行政行为效力”为轴心建构行政判决类型。相反，在具体制度上则淡化甚至限制了相对人权利救济、原告资格、受案范围等主题。一段时期内，行政诉讼在确认、支持、维护甚至扩充客观法秩序方面发挥重要作用［18］。其次，以客观法秩序维护为主体、主观公权利保护为补充的转型阶段。进入21世纪，“国家尊重和保障人权”写入宪法，学界涌现出“一元目的论”“二元目的论”以及“多元目的论”，学者们对行政诉讼到底是以维护和监督依法行政秩序，还是以保护公民主观公权利为首要目的，展开了激烈讨论［19］。改革开放后的相当长一段时期，有学者就倡导“中国行政诉讼的唯一目的是保护相对方合法权益”［20］，一定程度推动了我国行政诉讼功能模式的转型进程与方向。再次，以主观公权利保护为主体、客观法秩序维护为补充的发展阶段。我国在2014年对行政诉讼法第1条进行了修改，废除了“维护”行政的立法目的，并在具体制度上大大拓展了行政诉讼的受案范围，放松了原告资格的限制，并废除了维持判决类型。但是，行政诉讼仍然是以“行政行为”（创立时期是以具体行政行为）为制度中心展开建构，较少考虑行政相对人的诉讼请求等问题。不过，近年来主观公权利保护被提到一个前所未有的高度，并多次通过最高人民法院的裁判得以彰显，一定程度上体现了行政诉讼权利救济的立法目的。

但是，“如过度强调行政诉讼之终极目的在于人民权利之保护，忽视其行政适法性控制功能者，实有轻忽行政诉讼制度特有构造之嫌，未必有益于行政诉讼理论之架构。”［21］事实上，不同国家、不同时期的行政诉讼立法目的必然是存在差异的，而且这种立法目的必然会随着时代的发展和现实的变化而变化的。［22］因此，未来在修法和法律适用上，应当坚持监督行政与权利保护并重的多元目的，并根据时代发展和个案需求来调适二者之间的权衡和比重。

三、我国行政诉讼功能模式的内在局限

在新发展阶段，我国的行政诉讼功能模式必须服务、适应法治政府建设的目标，以发挥其在推动法治政府建设中的作用。以这样的视角去透视我国行政诉讼的基本构造，去审视我国行政诉讼诉讼功能模式，会发现其明显存在其局限性。

（一）基于行政诉讼价值选择的局限性分析

近年来，我国行政诉讼制度价值上的失衡主要表现为，设计以主观权利的保护为价值取向设计，忽视了客观法秩序维护价值的考量。尽管我国行政诉讼具有监督行政的性质，以行政行为的合法性为审理对象，但从制度的总体设计看，一定程度上以主观权利的保护为价值取向，忽视客观法秩序维护的价值，突出地体现在行政诉讼的启动以及受案范围上。

事实上，原告资格是行政诉讼的构成要件之一，其宽松程度一定程度上反映了一个国家对主观公权利的保护程度，也反映了一个国家行政诉讼客观法秩序维护价值的实现程度。在法国行政诉讼中，原告为了获得适格的原告资格必须证明其诉的利益，即原告提起行政诉讼时必须证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，在这一证明问题上法官享有相当宽松的自由裁量权。而且，法国行政诉讼同时也为公民提供了起诉抽象行政行为的可能，并且对抽象行政行为提起的诉讼采取另一种立场。在客观之诉中，原告只要证明存在某种简单的利益即可，这种原告资格的认定展示了法国行政法官在这一行政诉讼核心问题上的基本立场，不仅要尽可能广泛地接受原告诉的利益，同时也要防止出现“全民诉讼”的局面［23］。法国行政诉讼的原告资格尽管需要法律上的权益，但在实践中对原告资格标准的把握主要由法官来掌握，这就为其提供了相当灵活甚至宽松的审查空间。而目前我国的行政诉讼不仅制度上对原告资格进行了限制，要求原告提起行政诉讼必须与被诉的行政行为具有法律上的利害关系，而且即使提起对规范性文件也只能提起附带性审查。司法实践中，法官也往往利用原告资格这一诉讼要件对其进行限制性解释，由此在一定程度上限制了原告的诉权，使众多案件不能进入行政诉讼管道，一定程度上背离了行政诉讼监督行政功能。

（二）基于行政诉讼制度构造的局限性分析

我国行政诉讼功能模式主要呈现主观公权利保护模式，尽管客观上起到监督行政的作用，但它是以个案监督为主要特征，忽视了客观法秩序的维护。这种模式与我国行政诉讼设立之初的价值取向是一致的，但是，它打破了主观公权利保护与客观法秩序维护之间的平衡。一个相对成熟的行政诉讼制度都是以客观法秩序维护与主观公权利保护两条路径设计行政诉讼制度。例如，法国行政撤销之诉、完全管辖之诉以及行政行为的合法性审查之诉等几种诉讼类型中，都体现了客观法秩序维护的模式特征［24］。其中，撤销之诉是最重要、最主要的诉讼类别，这种诉讼着眼于公共利益，但是撤销之诉也必须在当事人的利益受到侵害时才能提起，事实上具有保护当事人权益的作用。此外，与撤销之诉并行的完全管辖权之诉，则是以保护当事人的某项具体权利为核心，属于主观诉讼的范畴［25］。完全管辖之诉几乎囊括了所有与主观权利相关的行政案件，任何原告主张其主观权利受到侵犯的行政诉讼，均属于完全管辖之诉。同时，行政责任、行政合同、财税案件以及选举争讼案件也均属于完全管辖之诉，前者称为完全管辖的主观之诉，后者则称为完全管辖的客观之诉①爱德华·拉费里埃在《行政法院及诉讼总论》一书中将行政诉讼按性质分为四类：完全管辖之诉，行政法院行使与普通司法法院类似的职权，负责对行政机关和行政相对人之间的争讼案件作出裁决；撤销之诉，行政法院负责撤销行政机关违法的行政行为；解释之诉，行政法院负责解释所提交的法律文本；处罚之诉，行政法院负责处罚损害公产完整性或用途的行为。［26］。由此可见，法国行政诉讼制度实现客观诉讼与主观诉讼的统一。

这方面，我国行政诉讼制度尚需进一步完善。一方面，我国尚没有现实行政诉讼诉讼的类型化，行政诉讼目的或者原告诉讼请求的实现都是以行政行为为中心，并通过行政判决的类型化来进行制度设计。这种制度设计尽管在一定程度上把维护客观法秩序与主观公权利保护结合起来，但在一些与原告主观权利没有直接关联的客观诉讼案件很难进入行政诉讼管道，这一定程度上弱化了行政诉讼的客观法秩序的维护功能。从理论逻辑上看，行政诉讼制度的价值取向应当是主观公权利与客观法秩序维护的有机统一。过度强调公民主观公权利的保护，容易忽视司法对行政秩序的合法性控制功能；过度强调客观法秩序的维护，则可能忽视主观公权利的救济。因此，应当避免原告资格在司法个案中无限扩大，或者无原则对行政诉讼原告资格进行限缩解释，否则将会弱化其监督行政的功能。

（三）基于行政诉讼模式的局限性分析

我国行政诉讼构造总体上采取职权主义原则，这种职权主义特征突出表现在人民法院在原告资格、受案范围、行政判决等方面呈现出“权力化”倾向，致使法院在相当程度上主导了案件的启动、审理和终结。采取职权主义原则，是与我国创设行政诉讼制度之初确立的监督行政的立法目相适应的。但是，从现实形态上看，我国行政诉讼功能模式以主观权利保护模式为特征，诉讼上的当事人主义原则也并未得以体现，这与诉讼发展的基本规律存在不适应之处。

从理论逻辑看，一个国家的行政诉讼模式都不可能是纯粹的当事人主义模式或者职权主义模式，它必然是一种混合模式，即应当在当事人主义与职权主义模式之间寻求到恰当的平衡。这是因为，尽管从诉讼的一般规律看，诉讼模式应当总体呈现当事人主义的模式，但是，我国行政诉讼制度具有其内在的特殊性，行政诉讼中的原告与被告客观上存在一定程度的不对等，原告寄期望行政诉讼通过制度安排，期望人民法院通过职权主义干预。同时，新行政诉讼法实施后，我国行政诉讼的受案范围的扩大，特别是一些诸如行政协议等非单方行政行为纳入到行政诉讼受案范围后，行政诉讼模式可能的更倾向于当事人主义模式，以职权主义为特征的诉讼模式，不能适应我国行政诉讼司法实践的需要。行政审判中如何协调平衡当事人主义与职权主义之间的平衡，也是新时代法治政府建设的应有之义。

四、我国行政诉讼功能模式转型的基本路径

随着法治政府建设目标的时代转型，行政诉讼功能模式将会面向实践不断自我修正、自我调适，从而适应法治政府建设目标的转型发展要求。未来，我国行政诉讼功能模式的应当定位为混合模式，即客观法秩序维护与主观公权利相统一的模式［27］。但是，这种模式的形成并非一蹴而就，需要思想理论以及政治发展为我国行政诉讼功能模式的转型创造必要条件，并通过具体制度的完善实现转型。

（一）行政诉讼基础理论的研究转型

加强行政诉讼的基础理论研究，特别是通过行政诉讼价值、性质、目的等与功能模式相关的理论研究与创新，为其转型提供方法论的指引。如何定位我国行政诉讼功能模式，有代表性的观点有两种似乎对立的观点，即“客观诉讼兼顾主观诉讼的模式”“以权利保护为主导之多元目标模式”两种学说。持第一种观点的学者认为，“我国行政诉讼法设置的是一种侧重于客观诉讼兼顾主观诉讼的模式，即诉讼成为相对独立于诉讼请求的的监督行政行为的过程”，“这种模式具有中国特色，而且预计在今后的行政诉讼法修订的过程中仍然不会有太大的变动。”［28］持第二种观点的学者则认为，我国行政诉讼模式应选择“以权利保护为主的综合模式”，这样才能达到制度设置与立法目的的一致，保证行政诉讼法发挥应有的功能，实现立法预期①在“维护行政模式”下，行政诉讼的目的是为了保障行政权的行使，维护统治秩序，而非监督行政。行政诉讼审理机关隶属于行政系统。当事人提起行政诉讼需经过诉愿（包括再诉愿）程序。而在“纠纷解决模式”下，注重行政诉讼解决纠纷的目标、诉讼程序的重要性，也充分尊重当事人的意思自治，当事人对程序问题享有控制权。［29］。之所以会产生两种对立的观点，其实是对行政诉讼在维护行政、解决争议、监督行政和保护权利之间寻求平衡的不同结果。当然，立法本身是一项需要平衡的艺术，总是希望能达到尽善尽美的结果，但问题在于这四重目的存在内在张力。具言之，“以解决争议为务，是以行政机关为本位的；以监督为务，是以立法机关为本位的；而以救济为务，是以行政管理的相对人为本位的。因此，从总体上说，四者是不能完全兼得的。”②原文所说的四种目标包括：维护行政、解决争议、监督行政和救济权利。由于维护行政的目标背离行政诉讼的性质，因此笔者所指的混合模式只包括后三种目标的混合。［30］

当上述四重目的无法同时实现时，就必须让分清主次矛盾以及矛盾的主次方面。当前，相关研究主要是从行政诉讼自身的形式化结构论证其功能模式的定位，这样的研究视角及其方法论上显然一定的局限性［31］。学界对我国行政诉讼功能模式的定位迄今仍然没有达成一致。其根本原因是，各自的逻辑起点与路径有明显的差异，突出地表现为主观公权利保护与客观法秩序维护价值在行政诉讼构造中的位阶差异。实际上，除了从行政诉讼自身的理论体系去推演，也有必要从世界范围内各国行政诉讼功能模式历史演变的内在机理，更需要从我国法律思想资源、历史发展脉络以及政治现实状况等角度综合考量，为我国行政诉讼功能模式的定位和转型提供充分的思想资源和科学的分析框架。

（二）行政诉讼功能模式的政策动向

我国1989年颁布行政诉讼法时，由于受到当时观念、体制和理论等因素影响，再加上司法资源有限性考量，最终选择以“具体行政行为”来限定行政诉讼的受案范围。在新发展阶段，通过党的政策和人民的意志推动行政诉讼制度的变革，仍然是我国行政诉讼制度功能模式转型的有效途径。例如，党的十八届四中全会明确指出，要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这一纲领性文件就推动了我国行政诉讼客观化发展的趋势。随后我国行政诉讼法的修改，确立了以检察机关作为原告资格的行政公益诉讼制度。因此，在思考我国行政诉讼功能模式定位问题上，应当将其置于我国当前所处的历史阶段、社会思想观念等背景下。一方面，国家司法体制改革必须遵循行政诉讼发展的规律，并适时借助政策逐步推动某些行政诉讼基本制度的改革。另一方面，要坚持在党的领导下，加强权力机关、行政机关、司法之间的合作，通过立法、执法和司法共同促成我国行政诉讼功能模式的转型。

（三）行政诉讼主要制度的修改完善

我国行政诉讼功能模式应当定位为客观法秩序维护与主观公权利相统一的模式。与这一模式相适应，我国行政诉讼主要制度应当秉持以“行政行为”与“原告诉讼请求”的双向设计思路，对行政诉讼中的原告资格、受案范围、公益诉讼以及立法模式等制度进行相应的修改完善。

首先，从原告资格的基本逻辑看，在主观公权利保护路径下，诉之利益是原告具有起诉资格的逻辑基础。但是，如果在客观法秩序模式下，原告主张即使没有事实上的损害，其原告资格也不能一概否定，其背后的逻辑是，公共利益是客观法秩序模式下原告没有事实上的损害却取得其原告资格的逻辑基础。如果这样的逻辑成立，我国行政诉讼原告资格有进一步放松的空间。行政诉讼法可以专章规定原告资格，分别从主观诉讼与客观诉讼二个层面明确规定原告资格标准。具体而言，主观诉讼层面应当明确原告资格的三层结构标准；客观诉讼层面应当明确基于公共利益的无利害关系标准。此外，应当通过案例指导制度发展原告资格标准，逐步完善原告资格这一极具流变性的课题［32］。

其次，从行政诉讼受案范围看，如果我国行政诉讼功能模式定位为客观法秩序维护兼顾主观公权利保护的功能模式的逻辑成立的话，那么我国行政诉讼扩大受案范围就存在广阔的理论空间。在客观法秩序模式下，行政诉讼受案范围比主观公权利模式下要宽，其基本的逻辑是假定一切行政行为都可以接受司法审查。行政诉讼受案范围最大化的结果就是，不问原告与被诉行政行为有无利害关系，需要对行政行为的合法性进行司法审查。我国行政诉讼法应当明确双层结构的受案范围标准，一方面，要建立预设行政行为可以审查的规则，另一方面，在此基础上通过立法排除司法审查的例外范围［33］。

再次，从公益诉讼角度看，我国行政诉讼法没有规定一般意义上行政公益诉讼，仅规定了检察机关提起行政公益诉讼。这在一定程度上说明了在对待行政公益诉讼问题上，我国立法采取的是渐进式的做法。从长远看，应当建立一般意义上的行政公益诉讼制度，即赋予公众提起公益诉讼的原告资格。实际上，公益诉讼本质上属于客观诉讼的范畴［34］。如果我国行政诉讼定位为客观法秩序维护模式的话，原告即使没有事实上的损害，也能取得其原告资格，这是设立公益诉讼的逻辑基础。

最后，从立法模式看，我国行政诉讼需要改变以“行政行为”中心的立法模式。显然，上述三个方面的制度将推动我国行政诉讼客观化的趋势，有助于我国行政诉讼主观公权利保护与客观法秩序维护价值的有机结合。但是，我们也要清楚地认识到，我国行政诉讼功能模式的转型，需要以“原告诉请”与“行政行为”双线条进行精细化的制度设计，具体包括行政诉讼类型、举证责任的分配、当事人主义、职权主义制度的具体设计、行政调解的范围与程序设计、行政判决等制度的完善，以落实法治政府建设的要求。