老少边穷地区公共文化服务软治理路径建构研究

熊 皇 宫慧颖 许艳艳

随着我国国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提升，公共文化服务“软治理”在国家治理中发挥愈加重要的功能。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，“提升公共文化服务水平，推进城乡公共文化服务一体化建设”。在全面建成小康社会背景下，推进老少边穷地区公共文化服务体系建设是巩固拓展脱贫攻坚成果的应然之举。老少边穷地区是革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困(或欠发达)地区的统称，这些地区地理环境复杂，治理过程中经常出现治理手段有限、治理方式单一等情况。“软治理”作为一种柔性治理方式，通过对人们思想观念、价值判断等方面引导教育，提升民族认同感，尤其适合面临治理困境的老少边穷地区。

一、文献回顾

目前，学界对软治理没有一致性定义，国内外学者开展相关研究时表述各有不同，但内涵基本一致，多涉及文化和认同两方面。美国学者奈伊（Nye）认为，一个国家的治理能力包括两方面——硬实力和软实力，前者包括军事、经济等强制命令，带有胁迫、恐吓和制裁之意，而软实力包括文化、价值观等，是一种能够说服他人与自己同行的吸引力[1]。国内学者高奇琦则提出，软治理是基于成文或不成文的约定、由多个治理主体实施的、以客体的内在认同和自我约束为主要方式的治理。[2]付春更加关注文化在推进社会治理方面的能量，他强调软治理并非意识形态教化的过程，而是通过文化塑造来提升和促进社会治理的过程[3]。任勇等认为其在整合社会意识形态、保障社会系统常态运转及维护社会和谐具有重要作用，是国家治理有效运转的“润滑剂”[4]。

（一）软治理与公共文化服务

学者沙垚提出，公共文化服务是指“由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”[5]。周晓丽等认为公共文化服务具有“很强的积极外部效应”，体现在建构政治意识形态、影响经济、社会发展和推动区域发展三个方面[6]。其作用意义研究主要围绕对于当地群众意识形态影响及社会层面影响展开。巩村磊提出，在农村构建公共文化服务体系有利于对于农村建设、稳定发展、传播先进文化及增强党和国家的政治动员能力。[7]张波认为，完善公共文化服务体系保障机制能够促进人的全面发展和维护社会稳定[8]。建设路径相关研究则主要从政府、市场和队伍建设三个方面展开。此外，也有少数学者关注到村民在公共文化服务建设中的意义，认为他们不仅可以充当决策者、监督者和校对者，还可以在科学引导下称为生产者[9]。

关于公共文化服务与软治理的相互关系，吴理财提出，公共文化服务具有治理属性，如果从文化治理的高度重新审视公共文化服务，就会发现，公共文化服务既是文化治理的形式，也是文化治理的内容[10]。周彦每同样认为，文化是国家“软治理”形态的现代模式，在文化与治理对接过程中，文化既是治理的对象，又是“柔性管理”的重要手段[11]。

（二）国家治理现代化与软治理

自党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”，路径研究大多围绕治理主体、治理方式两大方向展开。在主体上，学者们一致认为推进国家治理现代化要转变政府职能[12]，坚持多元主体协同治理，扩大和提升社会公众在国家治理体系现代化过程中的参与水平[13]。治理方式上，杨乘虎认为，软治理是国家治理现代化的重要组成部分，是必需的组织和制度的建设[14]。学者们强调文化的影响，认为文化在现代治理中有非常重要的决定意义，文化软治理是国家治理的工具性条件，能够影响国家信仰的树立。综上，当前学界对于软治理、公共文化服务及国家治理现代化的研究在多年间不断强化认识和思考。但总体而言，相关研究现实针对性仍待提升。在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，确保老少边穷地区治理与国家治理现代化同步并进，实现当地人民群众物质和精神“双小康”，生活幸福感、国家认同感不断增强，对维护社会和谐稳定无疑具有深意。由此，探讨老少边穷地区公共文化服务“软治理”的困境、原因及其建构路径在理论和现实层面都具有重要意义。

二、老少边穷地区公共文化服务软治理的现实困境

（一）软治理根基较弱

2020年，我国贫困县全部摘帽，是全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的国家。老少边穷地区人民群众基本生存的“硬需求”已然得到满足，但是文化建设仍是短板。以广播电视为例，即便“村村通”工程和西新工程等民心工程实施多年，但依然存在基础设施故障和广播电视接收信号差等问题，影响当地群众收听收看效果。“农村书屋”“乡村图书馆”和“送电影下乡”等在实际推进过程中也频繁遭遇水土不服。能够预见，由此导致的“文化鸿沟”伴随物质发展水平和媒介技术水平的提高将不断扩大。

同时，随着工业化发展和城镇化建设，贫困地区人口流失不断加大，区域人口老龄化、低龄化趋于严重。而此类留守群体对公共文化的需求、参与意愿均较低，再加之外界对其利益诉求相对关注度不够，更使得老少边穷地区公共文化发展内生动力不足。本土文化传承主体断裂，文化和人才“空心化”现象不断凸显，地区地方特色文化和传统文化根基不断受到冲击。事实上，旧的价值体系已经不足以完全支撑当地社会生活，而新的价值体系又尚未完全建立起来，文化生态在传统与现代之间不断交融碰撞。

此外，城乡融合、市场经济等导致的传统本土文化秩序和既有价值体系失衡等现状，也使得当地群众对自己真正的文化诉求感到迷茫、参与公共治理和表达个人诉求的意愿趋于减弱，阻碍了老少边穷地区公共文化发展的内生动力。总体而言，面临传统文化基础失序与公共性重建的情况，老少边穷地区文化治理转型是必然之举。

（二）治理方式“水土不服”

软治理更加强调柔性治理等非正式治理方式，重视文化、价值和理念的作用。在一定程度上，软治理更接近一种“服务过程”，关注治理对象的主观意识和现实需求，据此建立服务分发体系和评价体系。公共文化服务自身所具备的非排他性和非竞争性使其理应成为软治理的有效抓手。过去的软治理实践大多采用“文化配送”的方式，内容多为电影、戏曲、图书和报刊等，还包括村史馆建设、文化活动场所开设及乡村大舞台等。不可否认其积极意义，但其中也存在某些“偏差”，即公共文化服务相关政策制定有时在一定程度等同于公共文化服务活动或产品供给完成，物质性公共文化设施落地建设有时在一定程度等同于公共文化服务取得最终成效。这两种“偏差”导致相关活动多次遇冷，乡村图书室设施齐全，但是阅览人数少，免费电影下乡放映很少人观看，文化活动中心宽敞明亮，设备崭新，但却成为物资仓库。这些惠民项目和活动有时更像统一供给、配置的“标准工程”，数量众多，设施完备，能够完成建设指标，但并没有充分考虑不同地区、不同年龄、不同民族的服务对象在文化消费需求、文化消费习惯和文化消费能力等方面的差异性。另一方面，缺乏维护行为和延续动作，“只输入，不培育”始终是老少边穷地区公共文化服务的痛点所在。

此外，由于挖掘和深耕内植于当地真实历史和生活的优秀文化，是一项需要耗费大量时间精力但回报较慢的长期工作，导致服务提供者们对其有意无意忽视，选择更加简单的输送“新的文化”，而这些外来事物并不完全符合实际文化需求和习惯，缺少生存土壤，难以落地生根。如何将基于他者视角的文化安排转变为内生于本土的文化滋养，将福利式行政建设转变为服务式文化共享，是我们试图借助公共文化服务来推进软治理所必须思考的问题。

（三）内容供给缺位

在市场经济和互联网信息技术发展影响下，报刊书籍销量、广播电视收听收视率、网络视频平台点击量等，成为一些重要的公共文化承载媒介延续自身生存的关键指标，使其在搭建自身内容体系时，有时一定程度倾向于精英化、泛娱乐化、消费主义等都市文化，有意无意地忽略了基数更大但消费能力相对较弱的农民群体，尤其是老少边穷地区的群众。根据国家广播电视总局发布的数据显示，2020年全国生产完成并获得国产电视剧发行许可证的剧目共202部，其中农村题材23部，占比16%，不足1/5。

当下很多公共文化服务所创作的内容对于老少边穷地区的呈现是“滤镜化”的。创作者大多生活在城市，对于农村，尤其是老少边穷地区知之甚少。既没有长期生活了解，也缺乏实地调研，在进行内容生产时常常是基于想象，呈现出城市中心主义倾向，带有功能化、套路化的刻板印象，为衬托主角而存在。这种单调且片面的刻板印象式建构，不仅影响外界对其形成正确认知，也不利于当地群众自我判断，进而在更深层次上阻碍其自我认同和主体意识养成。

三、老少边穷地区公共文化服务软治理路径

（一）内容根植本土，服务供需匹配

公共文化服务软治理存在两种逻辑，一种是外部文化内容或文化活动输入；另外一种是挖掘并培育根植于当地的本土文化，即以外部扶持为辅，内部群众自发创造为主，开展符合当地文化传统等现实情况的文化产品。后者更符合软治理所强调的多元主体共治共享，“从群众中来到群众中去”的思路是内容生产方面的重中之重。

从群众中来，内容创作应取材于当地，围绕老少边穷地区真实生活展开。创作者应深入群众内部，“同吃同住同劳动”是理想状态，艺术加工和再生产的基础和原则是真实，不仅要微观细节真实，更要宏观整体真实。从日常生产生活中提炼的片段、故事和人物才是饱满的、鲜活的和引起共鸣的。具体到实践层面，一方面，内容创作者需坚持对创作对象进行观察的工作流程，对当地阅历丰富的老人或村干部进行深访；另一方面，可选择有代表性的村民为原型展开创作，以个体反映群体。

到群众中去，进行回应型公共文化服务内容创作。针对当前部分公共文化服务活动“水土不服”的问题，有关部门和内容创作者宜秉持受众思维，在具体创作前开展调查，访谈了解群众真正想看的是哪些类型、哪些形式的内容。例如，有贫困地区留守老人提到“如果能够在电视上看到一些简便实惠的调理保健的小方法就好了”，以及很需要关于农民农村相关政策解读、种植养殖建议等。由此可见，老少边穷地区群众在文化方面是有需求的，基于了解前提下在公共文化服务层面进行针对性回应，将大大提升公共文化服务质量及软治理效果。

（二）积极调动各方，多元主体协同

1.政府发挥主导作用

在老少边穷地区公共文化服务软治理过程中，基层政府需要变更治理角色，改变传统的强力灌输模式和政治动员方式，调动文化资源，参与到地区社会文化价值重构中，发挥主导作用和保障作用。具体包括以下四方面：其一，落实相关政策法规。推进《中华人民共和国公共文化服务保障法》全面落地并逐步完善，明确公共文化服务质量标准、服务范围、责任分配和支付类别等；其二，完善公共文化服务购买制度。建议关注购买主体、购买标准、资金补贴力度、经费测算、资质审核和长效评估等问题，完善公共文化运营和管理相关制度；其三，发挥监管职能。运用多种监管方式，对已经推进的公共文化服务活动、产品和设施等进行监管。进一步细化年报制度，避免实际意义不大的数字堆砌和项目罗列；其四，加大人才培养力度。一是加大基层文化队伍建设力度，从当地群众中发掘、培养与本地文化调性相符、熟悉本地文化传统的文化创作者、民间艺人等。二是对老少边穷地区文化工作者提供技能提升课程，强化激励机制，提升工作动力和活力。

2.激发群众主体力量

软治理在一定程度上秉承“自主自治”理念，政府的工作更多体现在资源提取、分配和整合。真正的治理主体是“人”。具体到老少边穷地区软治理语境下，当地群众既是治理的对象，也是治理的主体。软治理是以人为本的系统性工程，目的是通过唤起情感和文化聚力实现更深刻意义上的认同和支持。但是目前来看，群众主体性尚未完全被激发。客观上，此类地区自然资源禀赋先天不足，恶劣的地理环境和气候条件限制发展活力；主观上，由于特定历史条件，其主体力量受到一定限制，难以在完全意义上提出文化诉求，由此影响软治理策略展开及成效。

积极鼓舞老少边穷地区群众发挥主体性，唤起内生性力量，是开展公共文化服务软治理的必然之举。对于“观念贫困”根深蒂固，因循守旧，难以接受新鲜事物，参与活动意愿较弱的人群，可采取引导和鼓励的方式，通过向他们传递正向优质的文化作品，在潜移默化中影响思想观念；对于较多接触新媒介新信息、对提升本地文化水平具有主动性和想法的人群，应鼓励和帮助其积极参与公共文化活动创作和落地，进行技能培训，提供在乡村春晚等活动上的展现机会。乡村春晚是调动广大农民群众参与乡村文化活动的积极性、满足其精神文化需求的重要渠道。策划、统筹和表演等工作都需要村民们共同加入，这种参与极大提升当地群众的“主人感”、成就感和满足感，在潜移默化中强化了对本村和国家民族的认同感和自豪感。以中部某省为例，2019年省文化和旅游厅举办“首届百场乡村春晚大联欢”，全省326个行政村、21万村民踊跃报名参加，两个老少边穷地区也在其中。通过各类网络社交媒体现场直播，线上线下的互动人数超过千万，引起广泛社会关注。有村干部表示，这种扬正气的活动，推进了文化扶贫扶智，比开十次群众大会都管用。

3.完善市场机制，助推产业发展

市场机制能够为老少边穷地区公共文化服务的发展注入长效动力，产业化发展能够同时取得经济效益和社会效益。无论是在软治理层面，还是公共文化服务层面，灵活且具有创造力的市场力量都是不可或缺的。首先，不论是基础设施建设，还是后续设备和场所运营维护，都需要大量资金支持，政府相关部门补贴是来源之一，通过设立专项资金支撑其基本运行需求。此外，激发市场主体活力，通过合作共建提高老少边穷地区公共文化服务的营收能力和服务水平也是重要方式。本研究的调研对象位于南方革命老区的某县，通过拓展产业经营范围保障本县广电部门的营收，并不断进行创新探索。其广电网络传输有限公司负责规划建设节目传输、用户管理和数字电视服务等业务，和县广播电视台共同组成县广电系统。除常规的有线电视安装与维护外，该公司与公安局、教育局和当地人民医院等多部门进行合作，承建“天网”系统增加破案率、搭建“教育城域网”开展线上教育，安装信息化设备推进当地智慧医疗进程，这些业务营收不仅大大减轻经济压力，并用于开展公共文化服务。此外，与广电部门合力推进电视机顶盒“进家门”，使居民不仅可以免费观看电视，还能使用内置的远程就诊、在线教育和电视购物等功能，实现足不出户享受服务。当前，各类市场化创新探索虽尚未完全取得可量化的成就，但如能实现，即能创造更多工作岗位，吸引更多合作方，增加广电系统收入，推动县广播电视公共服务体系建设。

（三）加强基础设施建设，推进媒介技术融合

首先，继续加强公共文化服务基础设施建设。就目前我国各类承载公共文化的主流大众媒介而言，全国广播及电视节目仍分别以99.13%、99.39%的综合人口覆盖率占据相当优势[15]。作为我国覆盖范围最广、影响力度最大的公共文化承载媒介，广播电视对于“打通公共文化服务‘最后一公里’”“加强边境地区基层公共文化设施建设”“支持老少边穷地区挖掘、开发、利用民族民间文化资源，充实公共文化服务内容”起着关键性作用[16]。因此，继续利用广播电视媒介，为老少边穷地区公共文化传播拓展新空间仍不失为一种有效路径。相关扶持政策应继续加大资金投入，大力推进广播电视惠民工程深入实施，使广播电视公共服务基础设施能覆盖全国民族自治县和边境县。对于更为边远的贫困地区民族自治州及一些游牧民族，则可以通过推进当地广播器材的配置和升级迭代，使其具备享用基本公共文化服务的可能。

其次，在实体设施建设方面，公共图书馆、活动中心、展馆和流动电影院等形式应在保持的基础上不断创新调整。以公共图书馆为例，其在知识普及、乡风建设和文化传承等方面具有重要作用，是公共文化建设的重要载体。公共图书馆建设应结合当地实际“按需建设”，例如在少数民族地区提供本民族语言图书报刊，在儿童和老人较多的乡村提供童书和大字版书籍，在半文盲人口较多的乡村提供图画书，在特色农作物种植产区提供相关指导资料等，兼顾独特性和公共性。在具体经营和维护方面，可更加灵活多样，例如某少数民族村书屋支持读者免费带书回家阅读，实行“全面开放、免证进馆、免费服务、借书到家”，内容满足农牧民实际生产生活多种需要，主题党日活动的党员领读也增加了村民的凝聚力和归属感。此外，乡村活动中心的建立也十分必要，除却开展各项文娱活动，其意义还在于为村民提供交流沟通的场所。通过非暴力方式解决家庭纠纷和邻里矛盾，在闲聊间传递最新政策法规，或为村中留守老人定期定点播放电视上无法观看的网剧网综，这些联结乡村社会主体的方式轻松自然，甚至能够在一定程度上成为村民们日常生活的精神寄托，为软治理提供良好的土壤。

最后，鼓励公共文化服务方面的媒体融合和技术融合。老少边穷地区公共文化服务多年来始终面临信息流动受阻、供需不均衡等问题，数字化赋能十分必要。一方面，推进媒体融合，打通各媒体间壁垒，形成供给合力。以广电行业为例，对已经实现广播电视媒介覆盖的地区，应当探索“智慧广电+公共文化服务”新模式对区域内公共文化传播空间拓展的积极效用。后续政策制定中，还应继续强化广播电视公共服务数字化、高清化、网络化、智能化和移动化等水平，在实现广播电视由“户户通”向“人人通”，由“看电视”向“用电视”新跨越的同时，助力文化传播“人人通”“人人用”。从而为国家意识形态进一步下沉、文化传播空间再拓展创造有利条件，也为公共文化对公民精神和心灵的塑造，创造国家共同理想和精神夯实基础；另一方面，通过大数据、云计算等技术采集老少边穷地区群众的内容偏好、服务评价和意见反馈等内容，保持动态更新，确保供给侧能够在更大程度上了解群众需求，并将信息分发给各相关部门、志愿者团队和市场组织等，以精准提供文化产品，助力公共文化服务软治理，并最终实现以人民为中心的“善治”。