基于不同行为主体的城市更新模式初探

文｜同济大学 陈晨

1 引言

从经济学视角，分析基于不同行为主体的城市更新模式的相关理论支撑依据，发现驱动城市更新活动发生的经济关系是决定城市更新成败的关键点。不同行为主体主导的治理方式可归纳为自上而下和自下而上两种，在目前国内城市更新实践中，正有从自上而下走向自下而上、上下结合的趋势。

2 基于行为主体的城市更新模式的理论支撑

2.1 基于更新行为相关者理论的分析

城市更新行为相关者较多，主要有政府、原居民、开发商等。根据不同更新行为相关者对城市更新的热情，满足预期经济收益要求的紧迫性，以及对整个城市更新活动的重要性所表现的特征差异，可分为核心和次要更新行为相关者，核心更新行为相关者为政府、居民和开发商（付俊文,赵红，2006；晏姿,等,2014）。从制度经济学角度看，核心更新行为相关者之间的更新成果分配关系决定了城市更新活动的发生方式和效益结果。[1]

2.2 基于合作竞争理论的分析

核心更新行为相关者（政府、居民和开发商）在城市更新活动中根据自身的期望收益跟更新行为相关方进行合作竞争（李剑锋，2019），核心更新行为相关者围绕待分配的经济收益（包括物业租金、经营收益、税收和土地财政等）展开合作竞争，其合作竞争结果促使各方做出相应的行为策略，进而在经济收益动态协调的过程中实现合作竞争的均衡态势，最终影响城市更新决策，导致城市更新活动的效益结果。

3 按行为主体的城市更新模式研究概述

3.1 基于更新行为相关者及其主体关系的城市更新模式分类

从更新行为相关者及其主体关系看，城市更新模式可分为政府主导、社会公众主导和市场主导三个大类（吴智刚，等，2008；任绍斌，2011；姜紫莹，等，2014），在这三个大类的基础上，两方合作又有政府与市场合作（匡晓明，2017）、市场与社会公众合作（林辰芳，等，2019）等模式，三方合作即是政府、市场、社会公众的三方合作模式（李剑锋，2019）。近年来，随着社区自治理论的兴起，社会公众主导模式衍生出了社会组织或社区主导模式（康毅彬，2019；邹元昊，等，2020）。[2]

3.2 基于产权主体治理方式的城市更新模式分类

从产权主体治理方式看，城市更新模式可分为激进式的自上而下、渐进式的自下而上（吴伟仪，2008）；城市更新模式也可分为自上而下的政府主导型、自上而下与自下而上的结合型（王京海，2017）。黄静和王诤诤（2015）提出上海应以建立由政府、原住民和市场共同组成的合作伙伴关系，将自上而下与自下而上结合起来，形成多方合作共赢的城市更新发展目标。

4 不同产权主体主导的治理方式：自上而下与自下而上的比较分析

从产权主体治理方式出发，将城市更新模式分为自上而下与自下而上两类，所谓“上”是指政府管理部门，所谓“下”就是社会公众，而处于上下之间的是市场主体，市场主体可以与政府管理部门或者社会公众进行合作，发挥市场主体的金融、管理、建筑、规划、施工、运营等多个维度的专业优势。在城市更新的过程中，“上”与“下”围绕更新行为产生的经济收益进行合作竞争，形成经济收益分配方式，从经济收益分配的角度看，自上而下与自下而上的区别即是哪一方拥有决定经济收益分配方案的主导权。[3]

4.1 自上而下模式

自上而下模式是政府主导或政府和市场主体共同主导，政府在城市更新过程中发挥管理作用，是以蓝图为目标导向的城市更新机制（张帆，葛岩，2019）。过去，在城市快速发展的时代背景下，中国的城市更新较多地采取自上而下的模式，由政府或者政府加市场共同主导完成，其优势在于：一是有利于提升城市功能，通过快速拆建的方式，引入城市新兴业态，置换原有旧城功能，起到功能优化完善的作用。二是有利于激发市场活力，自上而下模式一般需要市场主体共同主导，由于市场主体的建设、实施、运营、管理能力较强，促进市场资源发挥积极作用。三是有利于促进城市形象的快速提升，拆除重建比综合整治的方式更利于快速地重塑城市形象，可在短时间内打造城市地标。但是，由于缺少社会公众的积极参与，使得城市更新项目较多地考虑经济发展这单一目标，并且部分城市更新项目出现了破坏城市文脉与社会联结，最终只能实现较高经济效益的单一目标。

从城市更新的物质空间改造方式看，自上而下模式往往采取的是大拆大建的建设方式，追求短时间内以较低的投入获得较大的城市形象改善和城市功能提升，大拆大建的方式已经被证明具有较多弊处，比如破坏了城市文脉，原有的历史建筑没有保留下来，原有的社会文化受到冲击，原住民搬离后，新的社会阶层取代了原住民，原有的历史积淀下来的社会文化不复存在，有时在拆迁的过程中，由于缺乏充分沟通的公众参与，就容易使得更新项目推进的社会阻力较大。自下而上模式会造成城市更新活动的负外部性，使得公共效益受到损害。[4]

4.2 自下而上模式

自下而上模式是社会公众主导或社会公众和市场主体共同主导，政府作为管治的角色，是由社会公众基于自身需求发起的，是以满足人的需求为导向、社会公众和市场主体多元协作的运作机制。自下而上模式是对自上而下模式的有益补充，由于充分考虑了在核心更新行为相关者中不可忽视的社会公众的经济社会综合效益，尊重社会公众在城市更新过程中的需求，通过积极有效的公众参与促使物业权利人达成共同的更新意向，从而降低因合作竞争产生的交易费用，有效推动更新项目的实施，同时自下而上模式因其对社会公众经济社会综合效益的尊重而减少了社会矛盾，以社会公众共同参与的和谐方式完成城市更新行为。

从城市更新的物质空间改造方式看，自下而上模式较多采取综合整治为主的建设方式。与大拆大建形成鲜明的反差，综合整治可以最大程度地保留原住民、保护历史建筑，而原住民是城市文脉的精神载体，历史建筑是城市文脉的物质空间载体，由此有利于城市文脉的留存与城市文化的延续。由于充分的公众参与，使得城市更新项目较易于满足社会公众的需求，同时容易获得社会公众的认可，当群众在城市更新活动中获得生活品质的提升，真正感受到幸福感、获得感和满足感时，城市更新就被认为具有较强的社会效益，这也是人民城市理念所追求的目标。自下而上模式的弊端在于缺少解决部分城市更新实际问题的相对宏观的角度（张帆，葛岩，2019）。[5]

4.3 上下结合

上下结合指的是自上而下城市更新模式与自下而上城市更新模式的结合，上下结合改变了原有两种模式的更新主体、更新目标和更新物质空间改造方式，从更新主体看，更加地强调政府、社会、市场的多元合作，从更新目标看，更加地强调城市经济社会发展的综合效益，从更新物质空间改造方式看，改变了以往大拆大建的方式，强调小规模、渐进式发展。

吴冠岑等（2016）提出上下结合的城市更新模式就是一种多元合作、共同参与的运行机制，将城市更新行为相关方——政府、市场、社会公众组织到一起，共同探讨与协商解决城市更新过程中的问题，包括改造方式选择、设计方案协调、施工工艺优化等各种细节，这种自上而下和自下而上相结合的方式也是一种多中心治理的模式。张帆、葛岩（2019）提出根据上海城市更新的经验，城市更新活动的更新主体及其需求正发生变化，由于社会公众在社会参与中拥有越来越多的话语权，以往政府自上而下的主导方式越来越无法适应这种变化，因此需要把自上而下与自下而上结合起来，充分调动社会资源，解决因城市更新行为相关者之间不同需求而产生的问题，这种上下结合的模式更加有利于推动城市更新项目的落地。周详、成玉宁（2019）提出自上而下与自下而上模式具有优势互补性，政府主导的自上而下模式具有政策引领的作用，社会公众主导的自下而上模式具有公众参与的作用，上下结合就是找到两者之间的平衡点，发挥两者的综合优势，建立一种新的城市更新机制。

上下结合在实践中也有主次之分，在充分尊重社会公众的意见、保障社会参与渠道畅通的前提之下，往往需要政府起到城市治理的主导性作用，通过构建一系列的管理机制保障更新行为的顺利进行，在田子坊案例中，在政府建立一系列管理机制之前，出现了公共池塘的负外部性效应，而当管理机制深化落实之后，更新实施效果取得了明显的改善，由此可以看出，上下结合模式对城市治理能力现代化提出了很高的要求，需要政府从上进行积极有效地管治，社会公众从下进行全面的深度参与。

5 结论

通过对现有基于不同行为主体的城市更新模式的理论支撑和相关研究的分析，发现基于不同行为主体的城市更新模式大体上可分为自上而下与自下而上两种模式。从经济效益分配的角度看，自上而下与自下而上的主要区别在于“上”或者“下”中的哪一方拥有决定城市更新方案的主导权，在城市更新过程中，更新方案的主导权在某种程度上决定了城市更新活动实施的经济社会综合效益。

自上而下城市更新模式有其经济活力足、形象改善佳、促进城市发展的优势，在经济效益方面具有较强的优势，但因其对物质空间和历史文脉的建设性破坏，较难以获得良好的社会效益，而自下而上城市更新模式因其多元合作、沟通协调的社会参与方式，较易受到社会公众的认可，具有社会活力足、文脉保护佳、社会效益突出的优势，因此，自下而上是对自上而下的有益补充，在主导权和经济效益分配方面，倡导一种自下而上、上下结合的多方合作的关系，有利于在现有法律框架内解决各种问题，促成经济和社会综合效益最优的城市更新目标。