优化编制资源配置 促进教育均衡发展

杨振风 王振京

为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于教育发展的重要论述，洛阳市紧紧围绕人民群众关心的教育热点难点问题，着力破解阻碍教育事业发展的体制机制障碍，盘活用好编制资源，多措并举促进教育均衡发展。洛阳市委编办通过书面调查与实地考察相结合的方式，对全市中小学教职工编制进行了专题调研，基本摸清了中小学教育资源配置情况和存在的问题，为下一步推进教育改革发展打下了良好的基础。

一、基本情况

目前，洛阳市共有公办中小学1065所，其中小学709所、初中258所、普通高中55所、中等职业学校28所、特殊教育学校15所（含1所工读学校），全市中小学在校学生数为989458名。全市中小学教职工编制总量为60162名，实有61077人。

二、主要做法

近年来，洛阳市不断深化教育体制综合改革，创新编制管理方式，优化编制资源配置，构建更加优质均衡的教育公共服务体系，持续推进教育事业高质量发展。

一是在“优化布局”上下功夫。按照义务教育“以县为主”的原则制定市属学校属地化管理的实施意见，高标准推动市属学校下放，将市直27所初中和2所幼儿园移交城市区管理，按照等额划转的原则共划转2817名教职工编制，同时配合市教育部门对城市区高中布局进行了调整优化，理顺了市、区两级的办学体制。指导县区加强公办幼儿园机构编制管理，全市共将85所公办园纳入机构编制管理，调剂补充556名事业编制。

二是在“动态调剂”上下功夫。完善“县域挖潜+市域调剂”管理方式，形成与生源增长相适应的教师用编保障机制。在落实城乡统一的中小学教职工编制标准的基础上，通过严格控制、深化改革、创新管理等举措，盘活用好沉淀的机构编制资源，综合考虑城市化发展进程产生的影响及生源数量增长等实际，在县域挖潜的基础上，加大市域统筹调剂力度，2017年、2019年、2021年在全市范围内分三次共调整教职工编制4325名，各县区及市直中小学教职工编制全部达到国家基本标准。截至2021年，洛阳市已建立全市教职工编制动态调整机制，原则上每两年调整一次，特殊情况随时进行调整。

三是在“补足配齐”上下功夫。按照“有编即补、应招尽招”的原则，在年度用编计划上对学校用编进行倾斜和优先保障，按次年8月底预计空编数进行审核，确保教职工编制资源得到充分利用。不断扩大教育直招比例，按当年招录教师总量70%的比例，确定直招教师使用编制数量。同时，支持各县区通过增加特岗教师、全科教师的方式补充小规模学校教师队伍。

四是在“服务保障”上下功夫。深化教师“县管校聘”改革，推进优秀教师资源配置更加均衡。在县级改革试点基础上，率先制定市直学校“县管校聘”管理改革实施方案，由教育部门在编制总量内因校制宜、合理调剂，统筹分配各校教职工编制、自主用编用人；同时，将校级领导职数调整的权限一并下放教育部门，在编制备案时同步备案校级领导职数。深层次打破教师交流轮岗体制机制障碍，引导骨干教师向薄弱学校流动，让教师“出得来、留得住、教得好”。

五是在“严格管理”上下功夫。深入贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》，组织开展教育领域机构编制管理专项督查，从严查处公办中小学混编混岗、私自占用教职工编制以及有编不补、编外用人等违规违纪问题，确保教育领域专编专用、管理规范。2020年，联合市教育、人社、财政部门，共同开展了占用中小学教职工编制和抽调借用中小学教师专项治理。通过治理，党政机关、事业单位抽调借用的教师305人已全部返岗或办理调动手续，民办学校长期借用的教师利用2～3年的时间逐年返岗。今后还将定期开展专项清理，确保教师编制“专编专用”。

三、存在问题及原因分析

虽然洛阳市在促进教育均衡发展上进行了积极探索，取得了一定的成效，但这些成效与上级的要求、实际工作的需要和群众的期盼还存在着不小的差距。

（一） 编制总量按标准“基本够用”与按需求“严重不足”并存

一是小规模学校编制需求大。按城乡一体化核编标准核算，洛阳市现有中小学教职工编制数量基本够用，但现行编制标准仅适用于平原地区和较大规模学校，而洛阳地处豫西山区，山地、丘陵占全市总面积的86%，小规模学校数量多、分布散、规模小，全市100人以下的小规模学校（含教学点）仍有851个，按生师比标准核定的编制数量远不能满足教学需要。二是教育改革对编制需求不断增加。为适应高考综合改革要求，需按照普通高中现有教师数的一定比例，增加满足走班教学要求的在编教师。同时，根据民办教育分类管理改革相关要求，民办义务教育学校在校生占比不高于5%，未来几年将有大量的民办学校学生回流到公办学校，现有教职工编制数量将面临较大缺口。三是中职学校编制远不能满足需要。当前河南省关于职高和中职学校的划分，与推动职业教育高质量发展的要求不相适应。目前，全市7个县级教育部门举办的中职学校中，2个县为职业教育中心、2个县为职业高中、3个县为中等职业学校，除名称不一致外，在学校招生、专业设置、升学考试等方面均无不同，但在教育统计时仅2所学校按职高类别计入在校学生数，造成全市按中职与职高统计在校学生数时相差近2万名，仅教职工编制缺口就达1500余名。

（二） 各县区教育发展和资源配置还不均衡

一是部分县区学校布局还不够合理。以同处伏牛山区的嵩县、栾川为例：嵩县全县共322个行政村，现有中小学校及教学点350所，其中小规模学校217所，学校总数及小规模学校均偏多；栾川县全县共213个行政村，由于撤点并校、寄宿制学校建设开展较好，全县中小学校仅71所，其中小规模学校17个。学校布局和编制调整紧密相关，不合理的学校布局会造成编制资源的极大浪费。二是各县区学生数变化情况不均衡。一方面，城市区内部存在着“西高东低、南快北慢”的现象，西部的涧西区优质学校多，南部的洛龙区、伊滨区作为城市重点发展方向，学生数增长较快，而其他几个城市区学生数增长较慢。另一方面，9个郊区县(含2个县改区） 也呈现出分化现象，2个县学生数增长较快，2个县基本稳定，其余5个县区学生数不断减少。学生数是核定教职工编制总量和进行动态调整的基础，学生数变化情况必然会影响到教职工编制调整。三是各县区教职工编制配置还有待优化。经多次动态调整后，洛阳市教职工编制在均衡配置上有了较大改善，但由于缺口基数大、学生变化快等，各县区编制仍存在“多寡不均”的情况。以洛龙区为例，2017年洛龙区教职工编制比省定标准少535名，尽管近年来先后为洛龙区增加了497名编制，但由于学生数量增长快，增编数量基本被学生增长所抵消，2021年其编制缺口仍达500名左右。

（三） 县域内城乡教育发展还不协调

一是普遍存在“城里挤、村里空”的两极化状况。随着城镇化进程的加快，县城中小学校的学生不断增多，造成大规模学校和大班额问题依然存在，“城里挤”现象十分突出；与此同时，农村学校标准化建设虽然普遍得到加强，硬件设施不断完善，但受限于师资力量等因素，学生流失仍然较为突出，“村里空”的问题仍然存在。二是城镇“缺教师”与农村“缺年轻教师”并存。一方面，随着县城学校学生数量不断增多，现有教师数量难以满足教学需要，只能通过加大班额的方式来解决。另一方面，考虑到教育资源、交流平台、生活环境等因素，优秀学生毕业后更愿意留在城里工作，导致农村学校通过招聘来补充年轻教师的难度加大；同时，农村学校压力较小、工作相对轻松又有乡村补贴，又导致部分年长教师不愿到城镇学校任教，进一步加剧了城乡教师队伍的不均衡。三是部分农村学校“政策性超编”与“结构性缺编”并存。主要表现为：学科结构不合理，多数学校语文、数学等大学科教师富余，而音乐、体育、美术等小学科及通用技术、心理等新增学科教师严重紧缺；部分专任教师素质不适应岗位需求，有些由于年龄大、学历低等不能满足教学岗位的要求，占着编制不能完成教学任务。

四、解决思路和对策建议

（一） 加大市域调剂，科学核定县区编制总量

一是规范编制核定标准。在核定教职工编制时，既要确保全市各县区教职工编制按同一个标准核定，又要充分考虑各县区实际情况不搞“一刀切”。全市教职工编制总量核定标准统一为S=(1+n)B+G+X,其中S为省实际核定全市教职工中小学编制总量，B为按城乡一体化标准应核编制数量，G为普通高中高考综合改革倾斜编制数量，X为小规模学校倾斜编制数量，n为考虑到女职工生育、课程改革等需求的倾斜系数。各县区均按照上述标准测算编制总量，确保“一个标准”；同时，因各县区实际倾斜要素不同，实际上分为市本级、主城区、郊区县三个档次。

二是科学确定调整原则。充分考虑县区承受能力，考虑当前空编情况和学生数变化情况，分期分批、积极稳妥推进教职工编制调整。按标准应核减编制但空编较少的县区，参考空编数量进行核减，确保总量不超。充分考虑近几年学生数变化趋势，对学生数变化较快的县区在编制调整时适当倾斜。同时要确保增减平衡，按照“以减定增、增减平衡”的原则，确保全市各县区增、减编制数量保持一致。

三是强化机构编制导向性功能作用。积极发挥机构编制管全局、管长远的基础性作用，强化机构编制资源保障机制及评价指引作用。针对部分县区“空编较少、一减就超”的情况，可考虑在市域教职工编制调剂时“带人调整”，编制增加的县区从核增编制中拿出一定比例面向编制核减县区在编教职工进行定向招聘。对小规模学校编制倾斜实行“以县为主”，在全市编制调整时仅做少量倾斜，以避免降低县区优化布局、整合学校的决心力度。

（二） 优化学校布局，推动编制资源均衡配置

一是优化城市区学校布局。针对三胎时代的到来，需要进一步调整优化城区学校布局，科学布局、合理设置城区学校规模，既要控制超大规模学校，也要减少规模偏小学校。城市区要妥善处理好“建新校”与“改旧校”的关系、高中学校“外迁”与“扩建”的关系，在建设新学校的同时对一些薄弱学校要进行改造提升或重组合并，防止一边新建学校无编可核，另一边原有学校生源减少但编制不减。

二是优化小规模学校布局。农村地区要妥善处理好学生就近上学与接受良好义务教育的关系，既要防止过急过快撤并学校导致学生过于集中，又要避免出现新的“空心校”。小规模学校不搞“小而全”，重点保障1～3年级教学；4～6年级集中设置在中心学校，加强寄宿制中心学校建设，满足本地学生寄宿学习需求。注意把办学规模急剧萎缩的学校和教学点，撤并到规范化办学的学校，提高教师编制使用效益，促进教育均衡化发展。

三是推行集团化办学。在巩固校际联盟的基础上，逐步推进义务教育集团化办学，按照义务教育集团化办学改革的指导意见要求，改进管理模式，探索集团化办学，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式，扩大优质教育资源供给，不断缩小县域、城乡和校际差距，实现城乡教育一体化发展。

（三） 创新管理方式，提高编制资源使用效益

一是破解交流轮岗管理体制障碍。进一步深化“县管校聘”改革，打通编制、人事藩篱，促进教师合理流动，破除岗编分离现象。通过采取定期交流、跨校竞聘、学校联盟、对口支援等多种途径和方式,重点推动城镇学校优秀校长、小学科教师到乡村学校交流轮岗支教。支持教育部门集中向中小学校派驻音体美等公共科目教师，或通过“走教”满足辖区内各中小学教学需求，以缓解农村学校尤其是村小教学点音体美教师紧缺、学科结构不合理问题。

二是加快建立现代学校制度。积极推行校长职级制改革，按照“教育家治校”的要求，取消学校机构规格和学校管理人员行政级别，按照“谁举办谁管理”的原则归口教育行政部门管理。整合教研、科研、电教相关职能和资源，成立市县教师发展中心，以教师发展中心为平台，以加强教师队伍建设为抓手，努力构建新型现代教师培训机构，使之成为广大教师的“加油站”，解决能力素质不够的问题。

三是探索编制资源集约配置。探索编制管理新机制，在一定范围内打破教师编制学校所有的束缚，探索建立“一校核编、多校使用”的联合办学模式，比如，以一所学校为龙头，其他学校均挂牌该校的分校，根据招生规模，按照省中小学教职工编制核定标准，为联校或教育集团核定总编制数量，由牵头学校负责对联校或教育集团所有的教职工实行人员的动态调整。针对新建公办幼儿园编制普遍较少的实际，支持县区成立幼教中心，将编制统一核定给幼教中心，由幼教中心向各公办园派驻在编教师，提高编制使用效益。

（四） 增加编制总量，满足教育事业发展需要

一是压减教育系统内非教学人员编制。加大教育系统内非教学单位编制盘活挖潜力度，将收回的编制用于充实教学一线。深化中小学后勤服务社会化改革，逐步压缩使用编制的非教学人员，把教职工编制用在“刀刃”上，优先保障义务教育所需中小学教师需求，对适合社会力量提供的工勤和教学辅助等岗位的需求问题，可考虑采取政府购买服务方式解决。

二是统筹其他事业编制及资源向教育倾斜。积极盘活编制存量，结合事业单位分类改革，将改革收回的事业编制向教育领域倾斜。同时，创新管理方式，增加服务供给，支持有条件的地方探索利用高校、培训机构等社会资源，补充中小学社会实践等课程和教学辅助力量等；鼓励体育社会组织和专业艺术人才为中小学提供体育、艺术教育服务，多方面满足中小学教育发展需要等。

三是补充部分中职学校教职工编制。建议省里结合当前实际，将市县教育部门举办的中职学校在校学生数量纳入统计并补充部分教职工编制。若不能计入，也应明确职高和中职学校的区别，并在事业单位重塑性改革时，允许市县从改革收回的事业编制中调剂一定数量为中职学校增加部分编制，以满足职业教育发展需要。