地方政府间财政支出竞争的解构与重构

梁 洋

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

地方政府间竞争是指地方政府为吸引资本、技术和其他流动性生产要素，在基础设施、公共服务与制度环境等方面展开的跨区域竞争。[1]从地方政府间竞争的发展阶段来看，财政收入竞争随着税收优惠政策的全面清理而日渐式微；在经济总量向国家主要经济区域集中、区域之间及其内部分化显著的新发展格局下，处于更高层次的财政支出竞争①依然是促进地方经济社会发展的长效机制。纵观地方政府间竞争的学术成果，西方学者提出的联邦主义理论与我国基本国情并不完全吻合，对财政支出领域中“为增长而竞争”现象缺乏解释力。由此可见，对我国地方政府间财政支出竞争的研究应当始于财政支出竞争的成因分析，通过归纳并总结不同于西方国家的特征与影响，最终形成更契合区域经济社会发展需求的规制措施。

一、地方政府间财政支出竞争的根源

地方政府间竞争理论发端于西方经济学家对公共产品供给机制的研究，但无论是由联邦制下分权与普选因素催生的“用手投票”，②抑或是基于“完全竞争市场”假定的“用脚投票”，③都不足以解释在中央政府掌握经济管理主导权的发展型国家中形成的财政支出竞争范式，尤其是与辖区居民公共产品需求偏好不完全一致、显著增加区域间交易成本并造成严重资源浪费的各种保护性或掠夺型竞争策略。所以，对“为增长而竞争”及其失序现象的本土溯源也相应地成为了准确理解我国地方政府间财政支出竞争的根本出发点。

(一)制度因素：财政分权改革

随着1994年“分税制”改革重新定义国家财力的初次分配与再分配，地方政府被赋予越来越多的经济自主发展权限与公共产品供给责任，也自然地成为了拥有各种资源控制与支配权力并进行独立核算的经济单位。但由于“分税制”改革执行过程中出现的政府间财政事权与支出责任的不相匹配，大部分地方政府常处于支出项目与日俱增、财政资金相对紧张的“紧平衡”状态，也更倾向于采取能够吸引更多资源进入本辖区、进而带动地方经济增长的财政收支组合。由此可见，已有的财政分权制度引发并激化了地方政府之间的竞争。[2]随之国务院颁布了一系列旨在限制税收优惠政策的规范性文件,《税收征管法》及其实施细则也明令禁止地方政府擅自作出减免税决定，地方政府间竞争逐步从单纯的税收竞争转向更高层次的支出竞争。[3]正如“瓦格纳法则”④所言，随着经济社会不断向前发展，微观主体对公共产品的要求与日俱增，并愿意为此承担相应的税负。所以，为了获得更多的流动性生产要素，各级地方政府不同程度地加大了基本公共服务投入力度。以历届地方五年发展规划指标体系的设置为例，从“九五”规划开始，人口、收入、就业和教育成为了社会民生领域的重要评价指标；从“十一五”规划开始，健康、社保与社会治理方面的评价指标的阶段性特色更加鲜明。

(二)现实基础：资本相对稀缺

作为改革开放后经济持续增长的主动力之一，资本主导的要素驱动模式在区域经济发展过程中具有举足轻重的地位。根据国家统计局发布的《2020年国民经济和社会发展统计公报》，在拉动经济增长的“三驾马车”中，相较于消费支出(-0.5%)和货物与服务净出口(0.7%)，资本形成总额拉动国内生产总值增长2.2%，为我国率先实现经济的正增长作出了相当突出的贡献。进一步从新冠肺炎疫情爆发后不同地区的恢复性增长来看，除了经济发达地区中GDP规模大、基础厚的头部省份，固定资产投资增速相对较高的省份更快地实现了区域经济的正增长。然而，科技的不断进步事实上会导致资本流入速度的持续走低。这是因为在“规模报酬递减规律”⑤的作用下，过快的资本代替劳动通常会造成资本回报率的下降，进而影响资本在不同地区之间的流向与速率。与此同时，人口红利的加速消失也会引发区域经济发展的资本瓶颈。一方面，我国劳动年龄人口自2012年开始持续缩减。根据第七次全国人口普查公布的相关数据，2020年我国劳动年龄人口(8.8亿人)减少超过4000万人。另一方面，我国劳动力绝对成本优势也在逐年削弱。对比国家统计局与国际劳工组织2018年以来发布的相关数据，我国城镇单位就业人员平均工资保持逐年增长态势，与其他东南亚国家劳动力价格的相对差距不断扩大。所以，各级地方政府围绕相对稀缺的资本要素展开了愈发激烈的竞争，将财政资金大量投入足以影响企业投资决策的支出项目。

(三)内在动力：政治晋升激励

当然，将财政支出竞争完全归因于资本相对稀缺背景下中央与地方政府之间的分权安排并不充分。从财政支出竞争的行动路径来看，自上而下的“标尺竞争”⑥理论及其衍生的晋升激励机制对“为增长而竞争”现象更具现实解释力。在以行政科层制成员、地方事务决策者的双重身份参与不同维度的利益博弈时，地方党政领导干部更加重视以区域经济增长为核心的政绩考核，辖区居民的公共服务诉求对政府决策行为的约束力相对较弱。当上级政府与辖区居民对地方经济社会发展目标阈值不一致时，地方党政领导干部很可能会产生向上隐瞒本地居民真实偏好的机会主义倾向。[4]与此同时，政治晋升激励机制中存在的可视性偏差、地方党政领导干部的“倒U型”任期分布也对财政支出竞争产生了极为深刻的影响。在疫情变化与外部环境具有高度不确定性、经济恢复基础尚不牢固的现实背景下，“稳增长”依然是当前乃至今后较长时期内各级地方政府工作的核心目标，上级政府对地方党政领导干部任职期间的政绩考核也更侧重就业率、GDP增速和税收增长率等容易量化且便于进行横向对比的经济指标。[5]另一方面，有助于遏制行政职权滥用的“任期制”在某种程度上加剧了地方政府间财政支出竞争中的短期行为。[6]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、中共中央印发的关于党政领导干部职务任期的规范性文件，我国地方党政领导干部实行五年任期制，同一职位的连续任职不能超过十年。作为辖区事务的临时负责人与“剩余索取者”，地方党政领导干部往往更倾向于将有限的财政资源分配在可视性相对更高的公共产品上。[7]

二、地方政府间财政支出竞争的现状

从已有的实践经验来看，在地方政府履行资源配置、经济发展与其他基本财政职能的过程中，适度的竞争有助于提升基础设施与公共服务水平，进而对区域经济增长产生不同程度的积极影响。但传统的“为增长而竞争”也可能滋生低水平重复建设、地方保护主义等不利于区域可持续发展或损害社会整体福利的问题。为了更加客观中立地评价我国财政支出竞争的发展现状，除了归纳总结地方政府财政支出结构的基本特征及其变化趋势，仍有必要进一步探究新发展格局下财政支出竞争的外部效应。

(一)地方政府间财政支出竞争的结构变化

根据公共产品的需求层次、受益范围与供给外溢程度，我国地方政府财政支出大致可分为经济建设支出、行政管理支出与社会福利支出。其中，经济建设支出占比相对偏高，新形势下内部项目“有增有减”，但下降幅度并不会太大；行政管理支出中的非急需与非刚性支出持续压降，但绝对规模仍显著高于世界平均水平；社会福利支出呈现稳中有升趋势，依然存在规模不足、质量不高与区域分化等发展短板。从地方政府财政支出的结构性变化来看，我国地方政府财政支出结构并不乏“以竞争促改革”的发展空间。

在2008年金融危机爆发后全球经济动能恢复乏力、各国政府持续加码财政刺激政策的时代背景下，以基础设施建设为核心的经济事务相应地成为了我国地方政府财力保障的重点领域。根据财政部公布的相关数据，2019年我国经济建设支出占比32.1%，远高于绝大部分发达国家的支出比例(6.24%-9.22%)。随着新冠肺炎疫情在全球范围的持续蔓延，财政支出结构从“抓基建”转向“重民生”，2020年我国基建类支出增速开始逐步放缓。其中，农林水事务(4.4%)、交通运输事务(3.2%)保持小幅增长，城乡社区事务(-20%)出现大幅下行。但作为数字经济重要载体的“新型基础设施建设”仍是“十四五”期间结构优化、内需扩容与技术创新的关键着力点。

随着各国财政供养人口规模的不断膨胀，以行政管理支出绝对增长为根本标志的政府扩张成为了主流发展趋势，地方政府在竞争机制的驱动下更努力地追求部门规模与预算的最大化。但由于一般性支出中非急需与非刚性项目规模相对有限，行政管理支出的实际压降效果呈现边际贡献递减效应。具体到我国，为了应对2008年金融危机导致的财政收入增速下滑，各级地方政府严格执行一般性支出的“四个零增长”；在落实“八项规定”精神的过程中，各级地方政府从2017年开始按5%的比例压减一般性支出；为了缓解大规模减税降费与新冠肺炎疫情对财政收支平衡构成的空前压力，各级地方政府陆续将一般性支出的压减力度提至10%以上。然而，随着一般性支出可压减空间的不断缩小，对压减率的一味追求很可能损害地方政府公共产品供给效率。

在全面建成小康社会的伟大历史进程中，以民生保障为主线的社会福利支出的地位愈发重要，但“向左右看齐”、”“避高就低”等竞争策略事实上加剧了社会福利支出领域的分化趋势。面对辖区居民多样化、多层次的美好生活需求，我国地方政府的福利性支出有所增加，但通常会维持与邻近地区同等的福利待遇，从而将更多资金投入经济建设或行政管理。以医疗卫生事务的财政投入为例，“十三五”期间我国的卫生健康支出从2016年的1.31万亿元增至2020年的1.92万亿元，占全国财政支出的比重也由2016年的7%升至2020年的7.8%，但仍无法满足人口老龄化背景下日益增长的基层就医需求，医疗资源地域分布不均衡的问题也没有得到根本解决。根据21世纪经济研究院、复旦大学医院管理研究所分别发布的《城市公共卫生治理能力评估报告》《2019年度中国医院排行榜》，17个万亿GDP城市的三甲医院平均拥有量为25.47家。其中，北京、上海和广东拥有百强医院的数量分别为25、16和6家。

(二)地方政府间财政支出竞争的外部效应

在经济步入高质量发展阶段、更加注重存量优化的时代背景下，地方政府间财政支出竞争也依然是改善经济发展环境、优化社会资源配置的关键推手。从已有的实践经验来看，地方政府间财政支出竞争的正外部性主要有：第一，基于地方政府直接投资的乘数效应。财政支出竞争促使地方政府保持一定力度的经济建设支出，最先从中受益的是项目原材料供应商与所有受雇劳动者，然后再通过两者的投资与消费行为影响仍处于正常运行状态的微观经济主体。第二，社会供需总量及其结构的基本平衡。除了直接引起相关市场需求与价格的上扬，进而实现区域投资与消费相互促进的良性循环，财政支出竞争也有助于撬动社会资本，引导更多资金投向供需共同受益的产业领域，进而更好地挖掘区域产业转型升级的内在潜力。第三，客观上促进生产要素的市场化配置。作为地方政府间财政支出竞争的重要组成部分，招商引资工作的开展不仅促进了资本、技术与劳动力要素的横向流动，也加快推动了政府内部数据向社会与市场开放的历史进程。第四，助力本地特色产业集群优势的形成。除了围绕国家或区域创新高地而展开的政府财政支出竞争有力地推动了地区经济增长动能的转换，对基础设施与政务环境的持续性改善也能够吸引更多同质与高关联企业落地发展，并最终形成有利于增强地区综合经济实力的规模集聚效应。

然而，受制于财政资金配置效率“双重约束”的地方政府间财政支出竞争很难实现预期的正外部性。其一是资本边际效率递减效应。随着地方政府财政支出总量的增加，单位资金提供的公共产品会在某个时点开始递减。当新增单位资金带来的公共产品为零时，对地方政府财政支出规模的继续扩张只会造成资金效率损失。[8]其二是支出决策中的机会成本。过剩的公共投入可能抢占私人部门投资机会，如果私人资本的效率高于政府直接投资，也会直接导致区域经济发展的效率损失；对社会福利支出的“挤出效应”则将降低辖区居民对已有公共产品的获得感，当已形成的机会成本显著高于地方政府财政支出时，竞争机制事实上也是缺乏效率的。[9]具体到我国，地方政府间财政支出竞争中可能出现的经济效率损失主要有：第一，重复建设与产能过剩。愈发激烈的竞争导致地方政府更倾向于投资基础设施，从数年前“大干快上”的光伏热潮到近期频繁曝出的芯片项目烂尾，引发地区同构或资源浪费的低水平重复建设问题层出不穷。第二，地方保护主义的加剧。为了缓解财政支出竞争过程中愈发严峻的收支矛盾，地方政府通常会采取各种有助于壮大本地税源、保障财政收入的政策措施。大量存在的贸易保护政策不仅会增加地区间交易成本，也将阻碍新发展格局下我国超大规模市场优势的充分发挥。第三，影响环境可持续发展。从已有的实践经验来看，财政支出竞争导致地方政府更关注引进项目的经济增长效应，在不同程度上放任了本地高污染与高耗能产业的野蛮生长。根据CEADS数据库已公布的我国各省(市、自治区)二氧化碳排放量，产业结构更依赖高耗能行业的地区碳排放总量和强度通常相对较高。

三、地方政府间财政支出竞争的规制

如前所述，财政分权体制的基本确立促使地方政府形成了相对独立的利益诉求，资源性要素的相对稀缺与自由流动则进一步推动了“为增长而竞争”格局的全面铺开。然而，以政绩考核为核心的激励约束制度并不能充分发挥竞争机制在地方政府财政支出领域的积极作用，缓解地方财政收支矛盾过程中滋生的失序现象也会对区域协调发展造成不同程度的负面效应。[10]所以，仍应立足于我国财政支出竞争格局的根源与影响，通过深入剖析现行地方政府财政支出治理体系，更具针对性地提出有助于规范财政支出竞争行为的法制化建议。

(一)中央层面：完善地方党政领导干部激励约束制度

中央与地方财政事权与支出责任划分框架的初步形成为重构财政支出竞争奠定了坚实的制度基础，但日益健全的纵向财政体制并不能彻底改变我国地方政府深植于自上而下“标尺竞争”的行为逻辑。从正向激励的视角来看，应当逐步细化新发展格局下经济增长与民生福利指标并重的地方党政领导干部绩效评价标准。一方面，在绩效考核过程中充分考虑地方党政领导干部为解决区域发展不平衡与不充分问题所作努力。衡量区域经济发展质量的考核指标不再局限于GDP增长规模或基础设施通达程度，将更高的权重赋予有助于优化空间开发格局、培育新经济增长极的机制改革。另一方面，根据“十四五”规划对社会治理目标的顶层设计，更具针对性地完善民生领域的绩效考核指标体系。例如，注重辖区居民消费所占GDP比重，形成更多倾向于发展服务消费的地方产业政策；在保持辖区居民可支配收入与GDP两年平均增速基本同步的基础上，不断缩小与其他地区、区域内部城乡居民的相对收入差距。

从约束机制的视角来看，行之有效的监督与问责制度是地方政府间财政支出竞争有序运行的“最后一道防线”。所以，应当不断改进人大预算审查程序及其配套制度，使监督力量的触角延伸至财政支出竞争的神经末梢。除了将地方人大及其常委会预算监督的重心转向支出预算，加快推进地方政府预算审查工作的常态化、智能化和标准化[11]，仍需持续改善审计监督部门相对薄弱的基础条件与统筹能力，充分发挥以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度的积极作用。与此同时，仍需根据“权责一致”原则的内在逻辑，形成与新发展格局下地方发展需求更相契合的问责制度。从责任的性质来看，以过错责任为主，必须量化到个人。除非法律明确规定公务人员的履职方式或注意义务，“重大过错”通常是问责地方党政领导干部必须具备的主观要件。[12]从责任的形式来看，并不局限于传统意义上的行政处分、行政处罚与刑事责任。笔者建议，通过增设公务人员的经济赔偿责任与声誉约束机制，更有效地制约地方党政领导干部在财政支出竞争过程中的短期行为。

(二)地方层面：重塑合作与竞争并存的区域发展格局

随着“集聚性”、“非均衡”成为全球经济发展的主流趋势，我国的区域发展战略开始转向更加尊重市场运行规律的“区域经济一体化”，地方政府间财政支出竞争也逐步从对抗性竞争向合作型竞争蜕变，以“先进带后进”为核心理念的对口关系相应地成为了区域协调发展的重要途径。不同于传统的对口支援或帮扶关系，新发展格局下的对口合作关系更注重区域之间的互补性，其实质是通过各方供需偏好的有机结合提升资源利用效率。[13]以由此衍生的“飞地经济”⑦为例，这种跨区域经济发展模式不仅有助于打破财政支出竞争中形成的“贸易壁垒”，其中蕴含的知识溢出与技术扩散效应也能精准地对接地方政府支持资源集聚孵化所作财政投入。当然，对口合作关系也很可能产生源于区域内部成员各自为政的“零和博弈”。所以，在持续推进“以经济带为轴线、以城市群为支点”的新型空间布局形态时，不能忽视地方主政官员在“有限理性”影响下形成的机会主义倾向，更加积极地构建产业跨区域转移或跨区域建设项目中的利益协调机制。

作为重新审视效率与公平之间关系的发展战略，“区域经济一体化”并未否定竞争机制在促进资源性要素优化配置过程中的重要作用。然而，源于产业竞争同质化的低水平重复建设不但无法扭转地区之间的经济差距，也很可能导致区域内部出现“一城独大”与其他非均衡发展现象。从我国经济带与城市群的发展实践来看，在自然禀赋、经济基础与城市功能相似度高的情况下，盲目追求“大而全”或“小而全”而造成财政资源配置低效的问题并不鲜见。因此，除了错开不同区域及其内部城市的战略定位，在传统的金融、研发与制造业中心的基础上形成更多本地特色产业，仍需根据区域内部发展落差及其变化适时调整地方财政支出的重点领域及其投入比例，最终形成区域之间“求同存异”、区域内部“和而不同”的有序竞争格局。例如，与同样定位于经济转型、技术创新的珠江三角洲城市群不同，长江三角洲城市群更加注重提升对国内经济均衡发展的影响力。其中，上海市聚焦国际一流的营商环境，江苏省致力于发展先进制造业，浙江省充分发挥民营经济特色优势；安徽省集中建设承接产业转移示范区。

(三)居民层面：强化需求偏好表达机制的外在约束力

根据我国宪法对人民主权原则的权威解读⑧，辖区居民享有对地方政府财政支出结构、支出优先顺序与其他相关事项“用手投票”的权利。但从“参与式预算”⑨的地方实践来看，源于辖区居民认可的制衡效果不及预期。无论是组织公众代表参与讨论财政预算草案的“民主恳谈模式”，由社区居民提出并决定预算项目、政府负责技术评估和组织实施的“全民参与模式”，抑或是街道负责牵头、居委会积极参与和社会组织给予专业帮助的“社区决策模式”，其中存在的政府主导色彩浓厚、信息公开进度滞后、参与公众素养不足明显弱化了居民偏好表达机制对地方政府财政支出行为的实质性影响。[14]笔者认为，除了借鉴经济合作与发展组织在《社会概览》中引入主观监测指标的有益经验，将有助于反映辖区居民获得感的体验指数纳入社会民生考核评价体系，仍需充分发挥社会组织在地方公共事务治理过程中的专业优势，逐步扭转公众代表依据政策与资源偏好建言献策的发展趋向，从而更好地落实辖区居民在地方预算决策过程中的知情权、参与权与监督权。

随着“人口老龄化”时代的加速到来，地方政府围绕适龄劳动力人口展开了新一轮财政支出竞争，“用脚投票”机制对地方政府间财政支出竞争的影响力也有所提升。从各省陆续发布的“十四五”规划来看，破除人才引进、使用与激励的体制障碍，加大创新创业人才集聚力度已经成为地方经济社会高质量发展的重要或优先目标。但事实上，“用脚投票”机制的影响力也是有限的。由于非流动性生产要素的所有者或流动成本很高的要素所有者对地方政府提供的公共产品并不享有充分的选择权与退出权[15]，“用脚投票”机制无法对发展水平较低的城市形成足够的竞争压力进而促使其积极改善本地公共产品的供给效率，其中蕴含的优先或过度服务于流动性生产要素、向非流动性要素所有者转嫁公共服务成本的竞争倾向也成为了经济转型时期侵蚀社会公平的重大风险隐患。所以，仍有必要持续推进户籍制度改革，倒逼地方政府引入更多有助于实现基本公共服务均等化的现代治理方略，进而将主动化、精细化与人性化的政务服务理念融入地方政府间财政支出竞争。[16]当然，这并不意味着地方政府财政支出行为应当完全遵循“民粹主义”的内在逻辑，效率与公平动态均衡的财政分配关系仍是我国地方政府间财政支出竞争的基本取向。

综上所述，地方政府间财政支出竞争有助于补齐基础设施建设短板、促进生产要素自由流动与实现特色产业集群发展。然而，实践中大量存在的不规范竞争行为严重阻碍了区域经济社会的可持续发展。以经济建设支出为例，作为“十四五”期间统筹推进疫情防控与区域增长的重要抓手，地方政府在基础设施、产业发展与民生工程领域的财政投入对社会总产出具有显著的积极效应，但“为增长而竞争”的区域性追赶模式也对民间投资与社会福利形成了不同程度的“挤出效应”。由此可见，在充分肯定地方政府间财政支出竞争对区域经济高质量发展具有重大现实意义的同时，仍需厘清其中蕴含的公平与效率、开放与保护、合作与竞争、政府与市场之间关系，更多地聚焦于我国区域协调发展过程中“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的有机统一。

注释：

(1)财政支出竞争是指地方政府通过改善财政支出规模与结构，为生产要素的流入营造“外部经济”。

(2)“用手投票”是指社会成员按照特定的投票或“呼吁”规则，对地方政府的公共服务实施方案提出意见建议。

(3)“用脚投票”是指生产要素所有者认为已有公共产品与所缴税费不对等，或地方政府提供的公共产品不能满足自身需求，选择向公共服务水平更高的辖区迁移。

(4)德国经济学家阿道夫·瓦格纳在实证分析的基础上提出，“在国民收入增加的前提下，财政支出将以更大比例增长”。

(5)“规模报酬递减规律”是指在技术水平和要素价格不变的条件下，当生产规模扩大到一定程度时，产量增比将逐渐递减至低于投入增比。

(6)自上而下的“标尺竞争”是指上级政府在比较相似地区绩效表现的基础上，评估地方政府及其主政官员的能力和努力程度并据此作出奖惩决策。

(7)“飞地经济”是指将发展落后地区作为经济发达地区转移劳动、资源密集型产业的承接者，在成立合资平台公司的基础上按照“总部经济+生产基地”的模式实现嵌入式发展。

(8)参见《中华人民共和国宪法》第二条。

(9)参与式预算是指允许非选举产生的公民参与公共财政的分配决策。