我国政府引导基金发展现状与思考方向研究

沈婷桦

摘要：自“大众创业、万众创新”战略提出以来，政府引导基金规模和数量逐渐发展壮大，在增加创业投资资本供给、弥补资本市场失灵等方面发挥重要作用，但在进入存量优化与精耕细作的新阶段，募集资金渠道有限、投资条件限制多、内部制度建设不完善等问题日益暴露，严重制约基金的运作效率。文章在分析问题的基础上，探讨政府引导基金如何优化，以期更好发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应和引领作用。

关键词：政府引导基金；政策目标；运作机制

政府引导基金是由政府设立的不以营利为目的的政策性基金，以政府引导、市场运作、科学决策、防范风险的运行原则，主要通过参股支持、跟进投资、融资担保投资模式。政府引导基金主要汇聚社会资本，有效解决初创型企业融资难、融资贵问题；合理配置市场资源，引导社会优秀创业投资机构投向高成长性企业，为我国经济结构、创业结构的调整、转型、升级提供资本保障。

一、我国政府引导基金发展现状

（一）我国政府引导基金新设步伐放缓，逐步进入存量优化精耕细作阶段

2010年第一支政府引导基金设立以来，经过10年的探索、试点、规范、精细运作阶段，截至2021年，我国累计设立1988只政府引导基金，目标规模约12.45万亿元人民币，认缴规模（或首期规模）6.16万亿元人民币（见图1）。从2014年起，我国政府引导基金数量、规模均呈现井喷式增长，到2016年达到历史最高峰（基金数量493只、目标规模37795.52亿元人民币、认缴规模17885.68亿元人民币）。2017～2020年新设基金数量逐渐减少。在疫情防控常态化下， 2021年新设立政府引导基金115只，较去年增长2.7%，目标规模达6613.62亿元人民币，认缴规模达3831.95亿元人民币，为我国经济可持续发展提供新动能。

（二）我国政府引导基金集中在东南沿海经济发达地区

按政府引导基金注册地分析，截至2021年，我国设立政府引导基金活跃的地区主要集中在华东、华北、华南这三个经济发展活力强的地区。其中华东地区累计设立政府引导基金数量（632只，占比43.98%）和认缴规模（8563亿元人民币）排列第一。第二是华北地区，累计设立228只政府引导基金，占比13.78%，认缴规模5681亿元人民币；第三是华南地区，累计设立198只政府引导基金，占比15.87%，认缴规模4290亿元人民币。相比而言，西北和东北地区数量少，基金认缴规模相对不大。

（三）我国政府引导基金级别分布中规模上国家级和省级占优势，数量上地县级占优势

截至2021年，国家级政府引导基金设立数量逐步紧缩（37只），仅占整体数量比重1.93%，但目标规模和实缴规模占总体规模较大，分别为22.60%和30.5%。2021年仅新设1只国家级基金（中国国有企业结构调整基金二期），基金目标规模达1000亿元人民币，实缴规模达737.5亿元人民币。省级政府引导基金目标规模占比最大（34.55%）。地市级引导基金数量最多（达到858只），占比46.29%，有效助推地方经济发展。区县级政府引导基金目标规模和实缴规模最低，分别占比13.15%和12.56%。由此可知，我国设立政府引导基金在级别分布呈现“下沉式”趋势，以地市级、区县级为主，是当前政府引导基金重要推动力量，但国家级和省级基金在规模上占比大。

（四）我国政府引导基金运作偏好于产业基金，PPP投资基金平均规模最高

目前我国政府引导基金运作模式主要分为创业投资基金、产业投资基金、PPP投资基金。创业投资基金主要投资于初创型企业，产业投资基金投资于特定产业发展，PPP投资基金投资于基础设施、公共服务领域。

2011年我国政府引导基金中新设产业投资基金99只，占整体总数近90%；创业投资基金设立数量仅11只，占比低。截至2021年，产业投资基金数量1233只，占比高达62.72%，目标规模及实缴规模占比分别为68.90%和70.51%。创业投资基金535支，占比27.21%，但目標规模（8.05%）和实缴规模（10.55%）最小。PPP投资基金平均目标规模和实缴规模最高，其中单只基金平均目标规模为141.97亿元人民币，是产业投资基金平均目标规模的2.08倍，是创投基金的7.73倍；单只基金平均实缴规模46.94亿元人民币，是产业投资基金平均实缴规模的1.67倍，是创业投资基金的4.85倍。

二、我国政府引导基金运作中存在的问题

通过分析我国政府引导基金发展现状，发现新设基金步伐放缓且实际基金运作中存在大量财政资金“沉睡”现象，严重限制产业升级转型和对新兴产业发展的扶持。

（一）政府引导基金数量偏少，资金来源渠道有限

根据中国证券投资基金业协会统计数据，截至2021年，存续私募基金管理人24910家，管理基金数量124117只，管理基金规模19.76万亿元人民币。其中私募证券投资基金管理人9069家，私募股权、创业投资基金管理人15012家。而政府引导基金累计设立1903只，仅占管理基金总数的1.53%。

由于政策性因素，我国大部分政府性引导基金资金来源于地方财政资金。目前投资机构普遍采取有限合伙组织形式，因此投资市场上主要以专业投资管理机构为主，自我管理型的投资机构企业占比很小，但大部分专业投资管理机构实收资本（出资额）较低。一些投资管理机构为满足当地政府引导基金出资条件，不得不再联系其他投资管理机构充当发起人，这增加基金募集设立的额外工作量，也不利于基金持续运作，加剧政府引导基金募资难现状。

（二）政府引导基金政策性与市场化的利益分歧

这是政府引导基金的引导目标与社会资本商业目标间的冲突。政府引导基金有投资当地经济的运作考评重要指标要求，同时也要考虑社会资本与基金管理人的利益最大化的诉求，实际运作中大部分主要集中在地域限制（至少投资50%比例在当地）、投资方向等方面存在较大博弈。过多的限制条件降低一些大型或运作良好的基金管理机构的合作意愿，从而导致多数政府引导基金合作方为项目实际落地能力、优质项目筛选能力、合规性管理能力一般的基金管理人，降低基金的专业化运作管理水平。同时，部分区域发掘符合投资要求的项目少，筛选周期较长，影响基金的运作效率。实际操作中，由于缺乏有效统筹协同，一些基金管理人倾向于投资成长期、成熟期项目，与政府引导基金设立的促进产业升级等宗旨相背离，甚至产生专项资金“沉睡”现象，削弱政府引导基金在加快推进扶持进度、盘活现有资金的积极性。

（三）政府引导基金内部管理机制有待提升

在制订管理办法方面，一些政府引导基金的管理办法部分内容已不适应当前投资行业的发展，亟须根据国家最新政策、行业通行运作规则和自身实际运行情况，借鉴国内外先进经验对管理办法进行完善。

在风险控制管理方面，多数地方政府引导基金为体现政策性目标，直接由国有控股投资机构管理，从最初洽谈合作到最终签订协议，期间尽调流程、投资决策等流程审批较繁琐，时间间隔过长。一些地方政府采用引导政策基金代替商业性贷款，导致市场资源在宏观经济调控下配置不合理。

同时，多数政府引导基金在管的项目数量大且投资期限长，需要长期对项目各环节和业务流程进行跟踪，但实际投后管理中，多数政府引导基金没有建立完善的风险管理体系，后续跟踪监管不完善、数据信息不对称，没有及时发现和纠正项目存在的风险和隐患，影响后续股权处置和清算，不利于实现财政资金“自循环”使用效率。

在激励机制方面，目前多数政府引导基金采用国有企业薪酬机制，其薪酬涨幅受限，只能以职务晋升渠道予以激励，而中层以上管理岗位均有限额或已满额，在影响管理团队积极性的同时，对专业性人才缺乏吸引力。同时，政府引导基金存在多头管理，出现考核目标重叠，缺乏合理的绩效考评体系，影响激励机制的实施。

（四）政府引导基金容错机制尚未系统建立

由于政府引导基金投资于初创期项目，投资风险较高，为更好地发挥扶持效果，近年来，国家、地方相关政策出台政府引导基金容错机制，但大多为原则性阐述，缺乏实际可操作性。实施容错范围的责任认定复杂且有主观性，对政府引导基金管理团队的勤勉尽职工作没有清晰界定。加之审计局、财政局等相关监管部门主要倾向于财政资金的保值增值，对容错机制容忍度偏低，对于失败投资项目予以核销实际执行难。

（五）政府引导基金面临退出难困境

政府引导基金运作时间较长，投资协议签订一般在5～10年，退出方式模式单一，主要是通过IPO、上市公司并购、企业回购等方式。加之基金清算退出的等待期限过长，不利于实现财政资金的滚动再投资。若基金存续期满后，部分投资项目可能尚未完全退出，实施强制清算，会影响基金的投资效益。

另外，按照国有产权出让的有关规定，基金份额转让的股权资产需经专业评估机构评估，依据资产评估结果确定股权出让价格，并在规定的产权交易机构公开挂牌并经相关部门核准或备案，程序复杂，大大增加交易成本，也易错失退出良机。

三、我国政府引导基金的优化探析

针对以上政府引导基金运作中存在的问题，为更好地促进政府引导基金的协同发展，提出以下几点优化策略。

（一）精准布局，增加引导基金出资比例

政府引导基金因地制宜，结合区域发展的特点和规律，发挥区域优势，重新定位符合区域发展的战略性新兴产业和重点扶持产业。同时，加强各级政府协调性，鼓励提升各级引导基金出资比例，省级引导基金出资比例由原来最高可出资30%提高到40%，省、市、区（县）级政府共同出资比例由最高可出资50%提高到60%，缩小政策引导目标与商业目标的差异，加大吸引力度；建立或完善核心项目库，以政府引导基金为招商“抓手”，重点撬动和引领国内外投资业绩突出、基金募集能力强、管理成熟规范、网络资源丰富、信用良好的品牌投资机构，带动社会资金聚集。

（二）因时而动，完善政府引导基金发展体系

政府投资引导基金运作要紧随行业发展变化，及时修订完善《管理办法》和实施细则等管理制度。通过对外学习交流、行业调研、借鉴先进地区优秀管理经验、依托当地投资行业发展实际，减少对基金运作的干预程度，简化冗余手续流程，不断探索基金市场化运作改革措施，如适当放宽地域限制和投资当地比例计算标准等指标，充分发挥财政资金的杠杆效应和政策性基金的引导效应。

（三）精细化运作，强化基金全过程管理

建立或完善基金绩效评价体系，根据出资人、基金管理人和项目方各方利益诉求，政府引导基金从政策效益、管理效益、经济效益和风险管控等多个维度平衡政府和市场的关系。

搭建大数据平台，按照动态监管，建立關口前移、监管严密的风险防控机制。对内设立观察员或董事，对外建立跨部门工作联动协调机制，减少信息不对称带来的投资风险。

健全内部激励体系，结合国有企业和投资行业薪酬范围，制订相匹配的薪酬待遇和考核培训激励体系，吸引高素质、专业化人才队伍落地生根，也有效调动基金管理团队积极性和主动性。

建立多层次退出渠道，可依托区域产权交易所，建立规范私募投资基金二手份额交易市场，也可通过并购、股权转让等多种方式退出。政府引导基金可提前准备审批等流程和优先考虑固定利息让利等模式，加快投资项目退出节奏、提高财政资金使用效率。

（四）加强顶层设计，完善容错机制

加强国家层面的容错机制顶层设计，在坚持市场化运作下，建立以勤勉尽职为中心的政策纠偏机制。围绕容错尺度的自由裁量范围、认定程序等重要指标，细化可执行的容错责任划分、免责条件、免责情形、免责范围等具体内容。鼓励政府投资引导基金大胆创新投资模式，在经过规范投资流程和有效投后管理基础上，对基金管理运作综合评价，提高基金投资风险的容忍度，促进投资进度。

四、结语

当今世界正经历百年未有之大变局，叠加新冠肺炎疫情全球大流行的交织影响，经济发展环境更加错综复杂。目前我国经济已从高速增长转入高质量发展阶段，政府引导基金使命在肩，聚焦实体经济，赋能创新发展。通过分析现存问题，积极思考优化策略，围绕精准定位、完善机制、严格风控重要维度，探索多元化方式助力产业发展，完善新体制激发国有资本活动，通过全方位管理优化投资行业，实现政府引导基金可持续发展。

参考文献：

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[5]清科研究中心.2020年引导基金设立放缓，有基金一年投出十几支子基金[R].2021.

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（作者单位：宁波市创业投资引导基金管理有限公司）