村规民约助力农村人居环境整治面临的困境及对策——以贵州省H县为例

刘 梅

（贵州大学 经济学院，贵阳 550025）

引言

改善农村人居环境是保障农民福祉的重要民生工程，同时也是实现农村现代化必然要求。农村人居环境整治一直是国家“三农”工作的重要内容，截至2020年底，全国农村卫生厕所普及率达到68%以上，农村生活垃圾进行收运处理的自然村比例稳定保持在90%以上，农村生活污水整治率达到25.5%，农村人居环境明显改善。尽管如此，农民参与不充分、长效机制不健全等问题仍阻碍着农村人居环境整治常态化和可持续化整治目标的实现。

能否推动农民在农村人居环境中的有效参与是环境整治成效可持续的关键。村规民约作为农村基层自治的重要载体，对提高农民参与整治经济性和保护环境整治成效具有重要作用。近年来，我国相继出台系列政策，强调要重视村规民约在发挥农民主体作用中的重要性。同时，学者们从认知[1～2]、制度因素[3]、民主协商[4]、整治主体[5]等角度直接或间接地论证了村规民约在农村人居环境整治中的重要作用。但总体而言，村规民约在农村人居环境整治中的动力作用仍待激发。

一、村规民约助力农村人居环境整治的作用机理

规范激活理论由施瓦茨于1977年提出，被广泛用于环保行为的研究，认为个人规范是个体亲环境行为的最直接的影响因素，而个体的结果意识和责任归属是个人规范的重要前提。基于规范激活理论认识村规民约在农村人居环境整治中的作用，将有利于提升对村规民约参与环境整治的作用认识。

（一）村规民约对村民环境整治结果意识的认知塑造

结果意识指个体对不实施某一行为可能会带来的不良后果的认知。村规民约对村民环境结果意识的塑造主要体现为两方面。一是村民对不遵守村规民约可能会给自身带来不良后果的认知。一方面，村规民约作为村庄的社会规范在乡村社会具有较强的社会舆论约束力，村民个体能明确感知其违规行为将受到社会舆论的谴责。另一方面，村规民约中的惩罚性条例使村民在做出违规的行为决策时能明确感知其行为将导致的损失。二是村民不实施相关环境保护行为将会带来不良后果的认知。农村环境涉及农民的生产、生活、消费等多方面，许多传统的不环保生产生活方式已成为习惯。留守农村的老人、妇女以及儿童缺少环境保护信息的获取意识、渠道及处理相关信息的能力。通过规约修订前动员、修订中协商、修订后宣传教育与动员，能有效提升村民环保知识储备，推动村民对不实施环境保护行为将造成的不良后果的认知形成，转变村民不良生产生活习惯形成，推动农村人居环境整治常态化、长效化。

（二）村规民约对村民环境整治责任归属的认同提升

责任归属指个体认为其对不实施某一行为所造成的不良后果负有责任。村规民约对村民环境责任归属的认同强化主要体现在以下几方面。一是村规民约的内容方面。村规民约在内容上强调对村民个体责任和义务，多体现为“应”如何做以及“禁止”如何做。围绕村民对农村人居环境保护践行责任进行规范细化，将环境整治这一宏观理念落实到村庄的具体行为规范中，能有效提升村民个体自身对村庄环境整治的责任和义务的理解与认知。二是村规民约的制定过程方面。村规民约是在广泛征求民意、民主协商的基础上设立的，这是国家村民自治制度的政策规定，同时也是村规民约作为村民的价值观和行为规范共识凝聚的基础。由于村规民约是村民自身通过民主协商的方式修订的，其民主性特征能够增强村民对其中责任归属的认同。三是村规民约的执行保障方面。村规民约的遵守和落实，能够再次有效强化村民对相关责任归属认同。

（三）村规民约对村民环境整治个体规范的意识内化

个人规范是指个体对自身责任与义务的认知。村规民约对村民环境整治个体规范的内化主要体现在以下几方面。一是村规民约的价值引导功能。环境整治村规民约所体现的社会价值导向与村民自身健康保障、生活舒适等需求取向是相统一的，所形成的社会氛围能直接或间接地引导个体形成符合群体期望的观念。二是村规民约的传承性。村规民约是历经千百年传承乡村有效治理经验，是乡土文化的重要组成。一方面，通过代际文化、知识、价值观念的传递以及行为的引导，塑造了新个体基于村庄生存的个人规范。另一方面，其文化特性也会对人的认识及行为方式具有重要导向作用。三是村规民约的自治性。村规民约是对村庄自治的重要体现与载体。在村民自治的背景下，村民对村庄具有较强的主人翁意识和社会责任感。将农村人居环境整治纳入村规民约，能推动村庄将农村人居环境整治作为村庄事务而进行自治管理，进而内化为村民个体责任与义务。

二、H县村规民约助力农村人居环境整治面临的困境

H县是贵州省2020年脱贫摘帽的最后9个深度贫困县之一，农村基础设施长期薄弱，环境整治工作艰巨。在2018—2020年，H县共计59个村入选贵州省村规民约示范村。在三年整治计划中，通过将农村人居环境整治纳入村规民约取得较好的整治成效。但村规民约约束力减弱、内容不合理、执行保障机制不完善等因素，仍制约了H县村规民约在新阶段对农村人居环境整治的有效推动。

（一）民主性难以保障，村规民约的约束力减弱

一是民意收集程序的虚化。民意收集是村规民约制定流程的开始，也是在环境整治村规民约制定中对村民环境整治结果意识塑造的关键环节。然而部分村委会干部由于思想意识不足、精力有限等原因，往往会简化甚至虚置这一程序，直接由村委会拟出问题并组织讨论，违背了村规民约制定的民主性与自治性，降低了村规民约对村民结果意识的认知塑造效力。二是制定主体错位。村（居）民会议是村规民约制定的法定形式、审议主体。然而，笔者对H县收集到的106份村规民约整理后发现，在95份注明审议主体的村规民约中，有30%的村规民约以村民代表大会代替村民会议作为审议主体，不符合制定程序的合法性，同时违背了制定过程尊重和体现全体村民的共同意愿的工作原则，降低了村规民约的约束效力。

（二）内容制定不合理，难以满足村庄现实需求

第一，内容同质化现象突出。村规民约能够发挥行为规范作用的关键在于，它是对本村生活秩序与生活逻辑的提炼总结，合理的规范内容能有效促进村民责任归属感的形成并利于执行落实。但是调研发现，H县村规民约同质化现象突出，表现出乡（镇）范围内的高度重合性。以H镇为例，该镇21个村庄中，有19个村在两套“模板”内高度重合，不同之处仅在于村（社区）名字。第二，环境整治规约范围较窄。当前农村人居环境整治中基础设施建设与运行问题仍旧突出，除了要求政府“硬件”服务要完善外，村规民约作为“软件”也理应协同并进。但H县村规民约的整治规范多限于“三清”“八乱”整治工作的部分要求，较少涉及环境整治基础设施使用与管护等规范，难以有效契合农村人居环境整治整体提升的新阶段任务。第三，规约对象的局限与现实需求的矛盾。在笔者收集到的村规民约中，有接近20%的村在其村规民约中明确规定“居住在本村的外来人员，参照遵守本村规民约”，但在农村自治的长期实践中，村规民约的效用一般被认为限于本村村民。在乡村产业发展的背景下，非本村外来人员的进驻将不可避免，但相关村规民约是否能对其行为具有规范效力较为模糊，容易激发矛盾。

（三）执行保障机制不完善，村规民约有效落实困难

第一，奖励机制不健全。合理的奖励有利于促进村民遵守行为规范，并且有利于社会责任感的塑造。但在村规民约的实践中，奖励机制的效能仍未有效激活。首先，缺乏奖励性条约，笔者在收集到的106份村规民约中，接近80%的村在其村规民约中未设立奖励性条约。其次，奖励措施缺乏保障。调研发现，H县“党建+积分”的奖励方式在农村人居环境整治中取得良好成效，但部分乡镇的“积分超市”资金来源依赖脱贫专项资金，政策调整导致资金来源停滞，使“积分超市”难以维持成为摆设，对村民的信任感造成了极大的负面影响。第二，惩罚机制不完善。首先，惩罚措施内容的违法违规。在H县的调研中发现，该县村规民约的惩罚条例中普遍采取“暂缓或者取消一切惠农政策”的惩罚方式，明显违反了不得损害农民权益的法律规定。在实际执行中常常会受到村民反驳与抵抗，降低了规约落实的难度与信力。其次，惩罚措施笼统。该县村规民约的惩罚措施普遍不具有针对性，多采取整个村规民约共同适应某几条惩罚条例的方式。最后，惩罚条例缺乏标准。在其规约中，多表述为“凡违反本规约的，村民委员会有权根据客观事实和本规约规定，酌情对行为人做出相应的处理”。由于惩罚实施标准没有细化，导致在执行时往往无规可依，给村民造成村领导凌驾于村规民约之上的误判，严重影响村规民约在村民群体中的认同感。

三、村规民约助力农村人居环境整治的对策建议

（一）保障村规民约制定的民主性，强化村规民约的效力

村规民约的民主性指村规民约的具体内容必须由大多数村民通过既定程序认可后方可形成，在一定程度上决定了村规民约是否有约束效力以及约束力的强弱。保障村规民约的民主性，主要可从以下几方面入手：第一，加强对村规民约制定程序规范性的审查监督。地方政府在村规民约的制定中有严格把关的主体责任。一方面，要严格把关制定程序合法性，保障农民主体地位；另一方面，要严格监督制定程序合理执行，避免程序虚化、有形无实，保障民主性充分发挥。第二，创新构建民主协商平台。利用“互联网+村规民约”“线上+线下”的方式拓宽村民参与村规民约制定的渠道。借助腾讯会议等互联网在线会议及投票工具，使外出务工者能参与村规民约的民主协商讨论、审议表决。需要注意的是，线上会议与线下会议的召开应在时间上保持一致性，保证规约的充分协商，同时降低制定的时间成本。在生计空间分散化的现实情况下，利用互联网等方式构建新的民主协商平台将成为乡村自治民主性保障的重要趋势。

（二）以村庄发展需求为导向，确保内容合理有效

村规民约是村民会议或村民委员会本村村务进行管理的依据，在合法性的基础上，要确保规约内容的合理有效必须要立足于本村实际需求。第一，充分尊重村民主体地位。村民是村庄的主人，也是村庄发展需求最深切的体会者。只有充分尊重村民的意愿，才能做到一村一策，确保规约符合村庄需要并得到村民认同。第二，坚持现实需求与整体发展相结合。农村人居环境整治提升是重点突破与整体推进相结合的过程，村民关注的多是当下的需求，为了推动农村人居环境的整体性提升与常态化保障，还需以县域整治规划为参考，以村庄发展需求为导向，以村落文化为纽带，与时俱进更新村规民约，逐步建立农村人居环境整治系统性行为规范。第三，建立健全村规民约对外来人员的约束机制。对外来人口的约束需根据实际情况区别对待，可通过民主协商、“经济组织+责任承诺书”的方式，逐步探索村规民约对外来人员的行为规范的适用方式。

（三）健全执行保障机制，推动村规民约有效落实

村规民约的执行落实是村规民约诸多作用发挥的前提，为此，需要有一个健全的执行保障机制。第一，健全奖励机制。各村应设立符合本村的奖励措施，注重精神和物质激励相结合。同时，地方政府应给予适当资金支持，以确保有效的奖励机制长效运转。第二，完善惩罚机制，加强制度供给。首先，加强对惩罚条例合法性的审查，确保合法合规。落实一村一法律顾问制度，要求法律顾问履行在村规民约制定中进行法律指导的责任义务。其次，加强制度供给。县级部门应结合实际出台指导村规民约惩罚措施制定的地方规章制度，为地方村规民约惩罚机制划定范围阈值，使惩罚措施的制定和落实有法可依、有规可据。避免因难全面把握“合法权益”范围而违法或不敢制定的情况，并鼓励在合法的基础上挖掘本村约束惩罚的“土办法”“老办法”。最后，惩罚条例要对应细化并明确标准。确保违规行为的惩罚落实时有规可判，避免惩罚措施执行落实的主观性而导致村民对村规民约的质疑。第三，加强规约执行监督。一方面，明确监督主体，落实监督责任，形成村（居）务监督委员会为主导的多元化共督共查体系。另一方面，巧用科技支撑，利用“雪亮工程”平台，通过视频监控系统实现对村民环境整治行为规范的有效监督。第四，构建常态化宣传机制。充分发挥群众性组织的宣传作用，组织建立宣传志愿团队，利用形式多样的宣传方式，构建宣传常态化工作目标。保障村规民约人人知晓、人人掌握，推动形成遵规光荣的社会氛围，助力农村人居环境质量提升的常态化、长效化。