“双碳”背景下碳排放权的法律属性

赵星月

（江南大学 法学院，江苏 无锡 214122）

一、问题的提出

我国对碳排放权法律属性没有清楚界定，这也是碳排放权交易中一直存在的问题，如果能够在条例中厘清这一概念性问题，那么将直接决定碳排放权在诸多部门法中的定位，而且也能直接决定用什么样的法律制度去规定碳排放权，使得与之相关的权益保护纠纷解决能够有更加明确的法律依据。一国政策制定者对碳排放权法律属性的界定决定该国碳排放交易机制能否很好地应对气候变化问题。但是在碳交易市场中，对于碳排放权属性的规定，大多只是对配额持有者的权利义务做出描述性规定，政策制定者很少会对碳排放权的法律属性进行明确清楚的界定，通常做法是使之处于模糊不清的地位。然而清楚地界定碳排放权法律属性，却能保证碳排放交易一级市场的正当性和二级市场的有效性。因为对碳排放交易一级市场而言，其性质的确定有助于调整政府和碳排放权持有者的法律关系；对于碳排放交易二级市场而言，不仅有助于树立碳排放交易主体的市场信心，更有助于碳排放市场的长远发展。因此，基于中国制定法实践，明确碳排放权的法律属性反而有助于提升参与主体的预判和市场的确定性。此外，对于碳排放权法律属性的界定，国内外学界存在很大的争议，产生了不同学说，不同的法律性质也会带来不同后果，在给碳排放权进行清晰定位的同时就需要政策制定者充分考量各方面因素，本文主要基于“碳达峰、碳中和”背景下为积极应对气候变化，促进双碳目标的实现，对碳排放权的法律性质进行探讨。

二、碳排放权法律属性之争

（一）国外对碳排放权法律属性的定位

1.财产权。在讨论环境问题的解决时，通常观点就是将财产权当作解决问题的最佳途径。因为通过这种赋予私人财产权的方式，可以最大限度地调动他们保护环境的积极性，不仅可以鼓励私人或企业保护好他们所拥有的资源，还可以激励他们自主投资开发相关环保技术，从而实现以最低成本达到最佳的环境保护效果，避免“公地悲剧”的发生。随着自由环保主义思潮对环境立法的影响越来越大，许多学者在讨论碳排放权的法律属性时也同意财产权理论，这些学者也相信碳排放权具有财产权的所有特性。比如碳排放权可以在碳市场上进行交易，那么法律就必须保护那些拥有、使用、收益和处分碳排放权人的权利与利益。部分国家明确规定碳排放权属于财产权，可是用财产权制度来解决环境领域的诸多问题虽然在理论上有利，在实践中也可行，但是在碳排放权交易市场领域，若要借助财产权机制，应该谨慎考量。就比如排污权借助财产权体制，虽然解决了“公地悲剧”问题，但同时也引发了较大规模的经济悲剧，导致丧失大量的公共资源。认为财产权体制是解决环境问题最佳方案的学者，其实忽视了财产权制度安排会涉及权利的最初分配，在初始分配中处于劣势的人，则日后也会处于劣势地位。财产权制度本质上是把公共财产分配给政府、公众和民营企业，但在碳排放权方面，本质上是把更多的排放权分配给私人企业，这必然会导致公共财产私有化。虽然有经济学家称就算财产权体制在碳排放权交易领域会造成公共财产私有化，但财产权学说仍是界定碳排放权最合适的做法，只有这样才能确保私人企业参与碳排放交易。但是笔者仍坚持认为环境属于公共资源，将其私有化的做法不可取，从伦理角度而言，将大气资源私有化也缺乏正当性。除此之外，许多国家不承认碳排放权具有财产权属性主要是基于以下两点原因：其一，若将碳排放权赋予私人企业财产权，那么政府在对配额进行调整时，倘若需要削减配额总量，那对于拥有配额许可证的企业来说，无疑是政府的征收行为，政府在进行这一行为时也必须对该类企业做出补偿，这必定会增加政府的负担，且不利于政府在应对气候变化中扮演的角色，甚至会阻碍双碳愿景下推进“碳中和”目标的实现。其二，将碳排放权界定为财产权就意味着赋予企业污染权，从道德伦理角度而言，将污染合法化的行为难以被大众所接受，环保主义者也极力抵制这一行为。因此，将碳排放权界定为财产权的这一学说，笔者认为不妥。

2.规制权。许多学者赞成规制权理论主要是由于将碳排放权界定为规制权，则可以避免将公共资源私有化，因为政府分配的不是公共资源本身，而是大众使用大气的权利。政府有权限制和控制这种权利，一方面，这种权利具有公法上的限制特性；另一方面，仍可以对这种权利进行交易。因此，有学者将这种权利视为规制性财产权。一些学者认为这种权利既包含了传统财产权的诸多特征，但又缺乏传统财产权的其他特征，所以政府规制所创设的这种财产权属于许可财产权。依据公共信托理论，大气资源是属于公众的，公众对大气资源享有所有权，但公众又是分散的，所以将政府定位为信托人，公众赋予其管理大气资源的权利，但是政府在行使这一权利时也要受到限制，政府必须基于公众利益使用大气资源谨慎地将其分配给私人企业。这就像政府发放给企业行政许可一样，但同时政府也被赋予更多灵活性。比如在管理碳排放权时，如果实践中对气候干预的效果不理想，那么可以在无须对企业进行补偿的情况下及时收缩配额总量。此外，通过这种信托机制，虽然是企业使用了大气资源，但是公众得到了诸如企业利用大气资源提供电力等好处，企业在行使碳排放权时，也基于利益考量，可以享受私法上的权益，因为企业产生的价值越多越能更好地补偿公众因此而遭受的大气污染。基于这些特征，碳排放权也不是传统意义上的规制权，而是一种新型规制权，兼具公法和私法的特征。由于碳排放权不能具体界定为公权或是私权，笔者认为界定为规制权较为合适，也正因我国碳交易是由政府主导，这种权利能够使政府在碳排放权交易中起到较大的作用，在当前“碳达峰、碳中和”的背景下，我国若想如期实现双碳目标，离不开政府的推波助澜。

（二）中国对碳排放权法律性质的定位

1.环境权学说。有学者认为，之所以将碳排放权界定为环境权，是由于碳排放权的权利客体特征符合环境权的权利客体特征[1]。从经济学角度，环境资源的功能可以分为环境功能和经济功能，分别体现其环境价值和经济价值[2]。从环境权学说来看碳，一方面，它发挥了保护环境的价值，碳排放权的设置正是为了应对气候变化，控制温室气体的排放；另一方面，它又发挥了经济价值，使得碳排放权持有者的排放行为合法化，促进碳市场的发展。所以，在国内环境法学领域，将碳排放权界定为环境权引起了很多学者的探讨。但是，就实践而言，由于将碳排放权界定为环境权的理论本身在内容上就非常抽象，所以难以在碳排放权交易市场上提供实质有效的指引。

2.物权学说。将碳排放权定义为物权的学者主要基于两个理由，一是只有将大气资源物化，才能合理分配大气资源；二是碳排放权的客体符合物权客体诸多特征。碳排放权物权学说之所以在我国成为主流观点，也是因为受西方自由环保主义的影响，注重产权保护，而我国的产权保护制度主要依赖于《物权法》。由于我国遵循物权法定原则，因此想要在物权法领域找寻碳排放权的法律基础，只能通过对现行物权相关概念进行扩大解释才能将碳排放权界定为物权，从法律规范层面来看，在现行《物权法》中并不能找到碳排放权法律基础。并且将碳排放权物化也会面临许多困境，其存在道德性缺陷，意味着将排放二氧化碳这种污染大气资源的行为合法化，并且将之物化也不能在实践中满足政府管控的需要，在当前双碳背景下，不足以有效地推进双碳目标实现。

从中国的实践可以看出，政策制定者对将碳排放权界定为环境权或物权都存在犹豫，因此，这些学说也无法切实有效地解释实践中出现的问题，需要在“双碳背景”下重新审视碳排放权的法律属性。

三、双碳愿景下碳排放权性质界定为行政规制权的合理性

（一）碳排放权带有更多公法色彩

从现有的立法实践中有关配额管理的规定来看，我国碳排放权带有更多公法色彩。如《碳排放权交易管理办法（试行）》第14条、第15条及第19条的规定，说明政府可以决定碳排放交易市场主体、碳排放权价值以及可依情况不同决定分配方案等。由此可见，碳排放权从产生到运行甚至消灭以及配额的流转、继承和作废都要受到政府公权力影响，从中可以看出政府实际掌控碳排放权。

（二）有助于控制气候变化，促进“双碳”目标实现

我国建立碳排放交易市场最重要的目的就是积极应对全球气候变化问题，以科学有效的方法实现碳达峰、碳中和目标。自由市场环境论者在引入碳排放权交易制度初期提出让该市场自行运营，才能激发市场活力，以最少费用获得最大利益。但随着碳排放权交易市场逐步运营，实践证实自由市场环境主义者的这一想法仍有些许纸上谈兵之意，比如在欧美碳排放交易市场出现过的情况，由于经济危机造成碳排放量下降或者是政府为了促进碳市场的发展，给予企业的配额过多从而导致碳排放价格变得极其低，会造成碳排放不需要任何成本的现象。这种市场失灵会严重损害碳排放交易市场的环境价值和效率价值。从实践中得以证实，市场是需要政府干预的，如果在碳市场完全放任其行为，不仅不利于碳市场稳定，更会影响控制气候变化目标的实践[3]。因此，将碳排放权界定为行政规制权，政府能够对碳排放交易拥有更多管理职责，这样政府就可以通过一系列降低或删除配额等手段对碳排放交易进行及时调控，防止碳市场出现混乱，有利于政府借助碳排放权交易机制早日实现控制气候变化目标。

（三）有助于政府管控

如果将碳排放权界定为财产权，那么就可以将政府做出的一系列影响碳排放权价值的行为视为征收行为。在这种情况下，如果政府想要实施一些诸如改变排放总额的行为来促进碳排放交易市场的发展，就要对碳排放持有者予以补偿，对政府而言这笔补偿将是较大的负担，不利于政府对碳交易市场进行干预。如果将之界定为行政规制权，则可以赋予政府更大的灵活性，这样不仅有助于促进碳交易市场的运行，而且也有助于解决气候变化问题。因为气候不具有确定性，气候变化是随时随地会发生的，这就需要政府随时根据掌控的科学真实信息及时对相关政策予以调整，从而发挥碳交易市场应对气候变化的作用。从另一方面而言，随着我国碳排放交易市场逐步发展，也暴露出碳排放交易机制诸多问题和缺陷，需要政府科学合理地调整相关政策和措施来完善碳排放交易机制。如果从私权属性出发，将之界定为财产权，那么将会在很大程度上增加政府改革的阻力。若从公权属性出发，将之界定为行政规制权，那么将会赋予政府更多的灵活性，政府在进行改革时所受到的阻力也会减小，更有利于碳排放交易机制的完善和发展。当然这也不意味着政府可以随意进行管控，公众可通过信息公开、行政复议和行政诉讼等对政府的管理行为进行监督[4]。

（四）更加符合我国的利益

从我国国情来看，将碳排放权界定为行政规制权更加符合我国利益。首先，我国碳排放权交易机制仍不够健全，需要与之相配套的各种制度加以完善，离不开由政府主导的改革；其次，我国在国际气候变化谈判上一直秉持着较灵活的态度，需要根据国际会议上的谈判结果来调整我国关于碳排放控制的政策目标。因此，将碳排放交易权界定为行政规制权不仅有利于完善我国现阶段的碳排放交易机制，也有利于我国政府根据国际有关气候变化的谈判情况及时调整国内关于气候变化的政策，促进气候变化控制目标的实现，更有利于我国兑现“双碳”承诺，体现出我国负责任的大国形象。