开封市建立“编制周转池制度”提升编制资源使用效益的探索与实践

开封市委编办课题组

机构编制资源是重要政治资源、执政资源。在中央编委第一次会议上，习近平总书记对机构编制使用提出了坚持瘦身与健身相结合的基本原则，要求“创新管理思路和方法，把规模控制在合理可持续的范围内，不断提升机构和编制资源使用效益”。实际工作中，编制资源固化、结构不优等问题以及“无编可用”与“有编不用”并存等矛盾不同程度制约着编制资源支撑保障作用的充分发挥。落实上级部署要求、解决现实问题都需要创新思路方法，提升编制资源使用效益。基于此，2021年3月起，开封市分重点、分行业领域对全市编制配备使用情况进行了深入摸底，针对部分领域编制管理使用中面临的实际矛盾，认真学习借鉴外地经验做法，探索建立了“编制周转池制度”，在严控总量的前提下，就编制周转池的来源、使用、管理等进行探索，走出了一条编制资源周转循环使用的新路子。

一、开封市机关事业单位人员编制基本情况

开封市对近三年来全市机关事业单位人员编制基本情况，特别是市直教育、医疗等重点领域行业人员编制配备使用情况进行了全面摸底调研，就人员编制管理中面临的实际问题进行了梳理分析。按行业性质区分，情况如下。

（一）行政机关

2018年—2020年，市直机关自然减员（含退休、死亡、调出、辞职、开除等）年均约180人，补充人员用编年均约150名；综合考虑自然减员和公务员招录、政策性人员安置、遴选选调等因素，2018年—2020年，年均可使用空编约100名，平均到市直党政群60多个单位，每单位平均空编不到2名。

至2021年3月，全市行政机关总体空编约800名，空编率7.0%。其中，乡镇空编约540名，空编率18.8%；市属区（含街道）空编约250名，空编率11.5%；县（含街道）超编约50名；市直党政群机关可使用空编约80名，空编率0.23%，平均每个单位空编不足2名。

（二）事业单位

2018年—2020年，市直事业单位自然减员（含退休、死亡、调出、辞职、开除等）年均约780人，补充人员用编年均1300名；综合考虑自然减员和事业人员招聘、政策性人员安置等因素，年均空编约3900名，平均到市直400多个事业单位，每个单位平均空编约9名。考虑到编外用人、政府购买服务等（约7000人）因素，市直事业单位同样存在编制总量不足的问题。

至2021年3月，全市各级各类事业单位总体空编约9000名，平均每个单位空编约3名。其中，市直空编约3000名，县区（含街道）空编约4500名，乡镇空编约1400名。综合考虑编内编外用人情况及事业发展需要，编制资源稀缺性进一步凸显。

（三）重点行业

1.市属高校。开封市高校属事业单位2个，事业编制约1600名，实有在编人员约1300人，空编约300名。另有人事代理人员约270人。

2.市局中小学（含职高）。事业单位约40个，事业编制约4700名，实有人数约4600人，空编约50名。另有人事代理人员约700人。

3.县区中小学。共核定事业编制约36000名，实有人数约34500人，总体空编约1700名，近三年每年待入编约1000人、自然减员约700人，年均可使用空编约1400名。按照省编办、省教育厅、省财政厅、省人社厅联合印发的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的意见》明确的高中、初中、小学、特殊教育学校的教职工与学生比分别为1∶12.5、1∶13.5、1∶19、1∶3的标准测算，县区中小学应核定编制约34000名，全市各县区实际核定的编制数与应核定基本持平，但实际核定编制总量与应核定编制总量在县区间分布不均衡。

4.市属公立医院。事业单位10个，事业编制约5300名，实有人数约3600人，空编约1700名。另有自主招聘的人事代理人员约5300人，2015年至2020年期间平均每年增加约320人。

5.乡镇卫生院。乡镇卫生院事业单位约90个，事业编制约4200名，实有人数约3100人，空编约1100名。

可以看出，开封市医疗行业存在空编较多与编外人员较多并存的现象，教育行业存在部分编外用人的现象。如，市直10所公立医院在空编约1700名的情况下，使用人事代理人员近5300人；市属高校和市直中小学分别使用人事代理人员约270人、700人。经深入了解发现，公立医院使用编外人事代理人员是全国共性问题，已被广泛接受，编外人员在养老保险、职业年金上与在编人员虽有区别，在职称评定方面则同岗同筹，不受编制限制，并且根据开封市人才引进政策，具有副高职称以上或硕士研究生学历以上人员均可按人才引进渠道入编，此种做法已在医疗系统形成较为稳定的编制周转循环使用模式，大多数人事代理医护人员均有通过职称晋升入编的可能。另外，随着医疗体制改革的推进，上级还会对医疗系统的机构编制管理政策进一步明确，由此引发的编制供需矛盾并不突出，可暂维持现状。同时，近年来开封市直中小学通过年度招聘的办法解决了部分编外人员入编问题，学校也已停止招收编外人员，目前存在的人事代理人员可逐步消化。综上，以上矛盾并不突出。

但实际运行中，还存在几个方面的突出矛盾：一是市直行政机构总体满编运行，部门间编制供求存在局部失衡问题。从掌握的情况看，市人大、政协机关连年超编，有些安排到市人大、政协的领导干部提出了入编要求，编制需求问题较为突出。二是市直部分单位存在编制供求失衡，个别领域供需紧张。市委、市政府重点工作，急难险重任务等阶段性任务增加，事务性工作繁重，所需人员有时无法及时补充，无法满足工作需要。三是县区中小学教职工编制总体空编，但存在区域性供需不平衡问题。10个县区核定的中小学编制总量基本能够满足需求，但以各县区中小学在校生数为基准，按照上级文件明确的标准测算，部分县区中小学编制核定存在区域性失衡现象，如有的县区实核中小学编制数高于标准，有的县区核定的编制数低于标准，导致个别县区中小学用编紧张，需求强烈。按照《关于进一步挖潜创新加强教职工管理的意见》提出的“加强市域调剂”“通过周转使用、跨层级跨县（市、区）调剂等措施, 妥善解决各地中小学教职工编制需求”的方法，此问题可通过县区间动态调整逐步加以解决，但解决需要一定的过渡缓冲，过渡期间个别县区的学校急需编制问题需要统筹考虑。

二、外地实施“编制周转池制度”的启示

为学习外地经验，开封市成立专项调研组，由市委编办主任带队赴安徽实地考察，重点就安徽省“编制周转池制度”的建设背景、思路做法、主要成效等进行交流。同时，对山西，湖南省直、湘潭，浙江桐乡、舟山，山东淄博，辽宁鞍山等地的主要做法进行了汇总，并就其对开封的实际指导意义进行了分析。

（一）安徽省“事业编制周转池制度”有关情况

1.建设背景。中央以2012年底统计数为基数对地方事业编制总额实行省级总量控制后，随着经济社会发展，安徽省教育、卫生等民生领域的人员编制难以满足人民群众对公益服务的实际需求。整体上，安徽省各级事业单位零散闲置有几万名空编，但因其“碎片化”分布难以发挥实际作用。为此，安徽省先后进行了“整合编制资源”“编制备案管理”“规模总量管理”等探索尝试，均因难度大、效率低、推行难等因素而效果不彰。为充分盘活闲置的编制资源、保障公益事业发展急需，安徽省立足“严控总量、盘活存量和提高编制使用效益”的标准要求，于2016年8月在6所省级高校试点建立了“事业编制周转池制度”，此后根据实际需要拓展到公立医院、中小学等领域。

2.主要做法。安徽省“编制周转池制度”的核心是“两权分置、统筹管理、按需配置、定向投放、周转使用、制度保障”。两权分置，即借鉴银行业“金融存贷”原理，将编制“所有权”与“使用权”分离，在不改变各级、各行业、各单位编制总量数和“所有权”前提下，将全省事业编制按空编总量一定比例集中起来（40%，约6万名）建立“编制周转池”（相当于存款），省级统筹使用（“使用权”）。统筹管理，即由省编办会同相关部门统筹建立“编制周转池”，统筹管理周转池编制的配置、使用、评估、存废等，各地市、县区和部门行业不能擅自建立使用周转编制。按需配置，即打破层级和地域限制，区分轻重缓急将周转池编制重点向近年来发展迅速、社会关注度高、编制资源缺口大等民生事业领域行业转移。定向投放，即结合实际情况和发展前景，将周转池编制重点向教育、卫生等急需刚需突出的行业单位定向定量投放（相当于贷款），用于保障其正常运转所需和高层次人才需求。周转使用，即周转编制重点发挥“循环周转”作用，各单位以自有编制建立“自建池”，“自建池”编制空缺后，周转池人员随即转入“自建池”，动态流转、循环使用。周转期三年，期满后，省委编办会同组织、人社、财政、医保等部门进行评估，根据评估结果确定是否重新核定或逐步收回。制度保障，即通过建立完善的制度体系，加强部门协同和规范管理，确保“编制周转池制度”落地见效、发挥作用。安徽省通过建立制度体系，明确编制周转池规模由省编办会同相关单位按需配编制数与实配编制数差额确定，不计入各级各单位编制总量基数，在人事管理和经费来源方面与现有编制同等待遇，人员参加机关事业单位养老保险。各地市行业使用周转池编制时，必须事先向省委编办申请，并严格按要求控制适用范围和数量。

3.工作成效。安徽省通过建立“编制周转池制度”，在不突破总量的前提下盘活了存量闲置资源，有效缓解了编制只减不增与编制刚性急需之间的矛盾和“空编不用”与“无编可用”并存的结构性矛盾，满足了社会公益事业重点领域行业发展急需。特别是在服务保障省直和合肥市属高校、公立医院和中小学等优质资源充足、生员病员集聚、财政保障无虞地区单位编制急需的同时，兼顾了财政承受能力相对不足、编制相对富足地区单位的基本利益，在推动编制供给侧改革、服务保障公益事业发展方面进行了大胆探索，走在了前列。

（二）其它地方有关情况

1.湖南湘潭。着眼于保障全市人才行动计划顺利实施，2018年出台意见，从基本原则、专户设立和使用范围、条件、程序以及日常管理等方面，对建立“市直事业单位人才周转编制管理专户”工作进行规范。采取挖潜、盘活的办法，从市直调剂部分事业编制建立市直事业单位人才周转编制管理专户，专门用于引进高层次人才和急需短缺人才。

2.辽宁鞍山。着眼于保障全市人才行动计划顺利实施，2018年出台意见，从周转编制的建立、管理、办理等方面，对建立事业编制周转池工作进行规范。明确周转编制主要用于高等院校、公办高中、公立医院和科研院所等单位引进急需紧缺人才。

3.浙江桐乡。着眼于有效盘活编制资源，提高事业编制使用绩效，破解编制总量控制和刚性需求矛盾，2019年制定管理办法，从编制来源、使用范围、日常管理和部门联动等方面，就建立实施“总量控制、动态调整、周转使用”的编制管理模式进行规范。明确周转编制从优化整合事业单位收回的空余编制中解决，用于招聘高层次人才和“双一流”高校毕业生。

（三）各地“编制周转池制度”的特点及启示

1.特点。一是背景目的基本一致。都是立足编制总量控制前提，缓解各地编制供需之间的实际矛盾，盘活现有编制资源，服务保障本地区高质量发展。二是性质用途基本一致。除湖南省直建立使用行政编制周转池外，其余绝大部分地区均建立实施事业编制周转池，主要用于引进高层次人才和党委、政府重点工作，重大任务人力资源急需。三是保障措施基本一致。使用周转编制人员为在编人员，纳入机构编制系统进行实名制管理，周转编制不纳入各单位编制基数，分别纳入事业单位岗位设置、职称评定、养老医保、财政保证基数，确保与其他事业人员同等待遇。四是管理手段基本一致。通过完备的制度建设，对编制周转池建立、编制来源、使用范围和对象、使用条件和程序、使用期限和跟踪评估等进行了全链条规范。通过建立组织、编制、财政、人社、医保等部门间管理联动机制，确保周转编制管理使用保障各环节、各领域有序衔接，周转编制由编委统筹管理、单列统计，各单位依据工作需要申请使用，周转期满后进行考核评估并确定其“存废进退”。

2.不同之处。主要是使用的层级、领域和对象有所差异。安徽省事业周转编制覆盖省、市、县各级，主要保障因公共服务资源优质富集、公益事业发展快速导致的编制和人力资源不足的地区和行业，既用于引进高层次人才，也用于保证正常的医疗、教育所需，解决公立医院、中小学等单位因快速发展导致的人力资源不足问题。其他如山西等地的周转编制层级单一，主要任务是为引进高层次紧缺人才提供保障，部分地区（浙江舟山、山东淄博）周转编制适用范围拓展到为党委、政府重大工作提供支持。

3.可借鉴之处。一是用银行业“金融存贷”原理管理编制的理念可以借鉴。此种模式可以在不突破编制总量和不改变编制“所有权”的情况下，通过“使用权”重置盘活分散于各部门单位的存量编制资源，增加编制的流动性和使用率，提升整体效能。二是着眼缓解本地编制供需突出矛盾、服务保障工作急需的导向可以借鉴。编制资源作为重要的行政资源，必须服从于全面坚持和加强党的领导这个大局，必须为经济社会高质量发展提供保障。可借鉴各地“站位全局、服务大局、保障重点”的基本理念及探索编制资源服务保障“人才引进”“三大攻坚”“五个重大”“督查督导”和教育、卫生等领域工作的有效途径，因地制宜、对症下药、分类施策，以“盘活存量，统筹使用，靶向投放”等手段缓解市委、市政府重点工作人员急需，服务保障全市发展大局。三是系统化、制度化、全链条的管理方法可以借鉴。建立实施编制周转池制度是统筹使用编制资源、服务发展大局的重大创新，只有在党委的正确领导下，通过组织、编制、财政、人社、医保等部门有效协同和各相关单位密切配合，才能有效发挥作用。可借鉴外地系统化设计、制度性规范、全流程管理、分领域推进的有效做法，将建立实施编制周转池制度纳入机构编制工作全局，通过制度设计和机制建设，将编制周转池制度建设与机构编制、组织人社、财政支持等工作融合谋划、协同推进，以满足经济社会发展重点领域行业急需。

三、开封市提高编制使用效益的实践探索

着眼于解决好周转编制资源从哪里来、往哪里投，效益怎么提，机制怎么建等实际问题，真正实现编制资源的持续周转、循环使用，开封市重点在以下几个方面展开了探索。

（一）运用大数据思维整合零散编制资源，聚合使用周转编制

开封市近三年的情况显示，虽然每年空编的单位不同、每个单位空编情况在持续动态变化、空编分布零散不均，但年均空编总数大体相当、较为稳定，如事业编年平均空编量持续保持在3000名左右。这些稳定的闲置空编就是可再利用的编制资源。在不突破编制总量的前提下，开封市依托机构编制实名制数据库，运用大数据手段将零散的空余编制“云整合”串联，然后以全市近三年年均空编量为基数，采取基数不变、存量统筹的方法，让“碎片化”空余闲置的编制聚合“活化”，从而形成了全市存量编制资源库，为各类编制周转池的建立蓄积起了“源头活水”。

（二）着眼解决突出的矛盾问题，分类建立“编制周转池”

运用金融存贷原理，开封市从存量编制资源库中拿出部分比例的编制作为“本金”，探索开设了“编制银行”，分重点打造编制周转池，把空余编制资源“二次分配”，定向投放到供需矛盾集中领域，实现了空余闲置编制的“二次发力”。一是为解决安排到人大、政协任职的领导干部入编问题，探索为人大、政协设立了一定数量的过渡性周转编。在行政编制总量范围内，从市直单位尚未使用的空余行政编制总量中拿出一定比例的编制作为过渡性周转编制，用于转岗到市人大、政协各委员会任职的县级领导干部过渡性使用。明确周转编制和用编人员实行“专编管理、总量控制、周转使用”的原则，划定了部门分工，对人员使用编制和回收编制的条件、方法等做出了规定。二是为解决市委、市政府重点工作、急难险重工作及人才引进的用编需求问题，探索建立了市直事业编制周转池。首批从市直事业单位已分配尚未使用的空余编制中拿出一定的比例数，建立市直事业编制周转池，其中部分用于保障市委、市政府重点工作和急难险重等工作急需，部分用于保障人才引进急需。明确了用编单位申请经办程序，规定了周转编使用的数量、期限和各部门全流程协同管理的分工，重点对周转期满后回流的方法进行了强调，确保“建得起、管得住、用得好、收得回”。三是为解决地域供需失衡导致的部分县区中小学编制紧缺问题，探索建立了县区中小学过渡性编制周转池。明确在各县区创新挖潜基础上，在不突破省下达的县区中小学编制总额的前提下，从县区中小学已分配未使用的空余编制中拿出一定比例，建立“县区中小学过渡性编制周转池”，市级统筹，县区根据工作需要向市委编委申请额度。开封市规定了周转编使用期限和使用期间的管理方法，强调了使用期满后回收的方法步骤，提出了各层级部门间加强协同、全流程用好管好周转编的具体要求。

（三）发挥平衡资源配置作用，精准投放周转编制

开封市坚持集中优势资源办大事的原则，结合经济社会阶段性发展变化，从“供给侧”“需求侧”两个角度分析研判编制配置使用情况，在周转编制的“二次分配”上，坚持围绕重点、精准投放。一是向因工作任务量激增出现的用编缺口进行投放。坚持党管编制原则，首先考虑就是将周转编“二次分配”到市委、市政府重点工作领域、急难险重部位，这些领域人力资源缺口较大，并且工作量随时间、阶段发展呈周期性变化，契合了周转编灵活机动的使用规律。二是向因城乡人口流动出现的行业性用编缺口进行投放。如对于建立的县区中小学过渡性编制周转池，规定要结合现行的市域内中小学教职工编制动态调整机制进行使用，过渡期间因区域人口流动、学生数量变化较大，确需大量补充教师的学校，可申请使用周转编，弥补部分县区中小学当前教师编制不足的问题。三是向急需引进入才出现的用编缺口进行投放。落实党的十九届四中全会关于“加快人才制度和政策创新”要求，畅通人才引进绿色通道，加大招才引智力度，在市直事业编制周转池中设立人才专项周转编，明确对于政策性安置人员用编、优化干部队伍结构用编等用编急需，可通过周转编加以补充和保障。

（四）畅通循环周转路径，让周转编制循环运转

开封市探索实行了“基础编+周转编”并济的管理模式，让周转编能放得出、收得回、转得动，主要探索了三种运行管理模式：一是阶段性周转管理模式，主要适用于阶段性重点工作。阶段性任务或重点项目建设工作完成后，对编制资源的需求减少，收回周转编，再次投放到新发展阶段产生的新的重点工作领域，确保周转编制临时用临时退，实现循环使用，顺畅周转。二是过渡性周转管理模式，主要适用于在过渡期间临时使用周转编的情形。如县区中小学过渡性周转编的使用，过渡期结束后，根据学校师生比，确需增加编制的，收回周转编，按需调剂基础编；对基础编核定过剩的，视情况收回一定数量的基础编。三是借贷型周转管理模式，主要适用于基本满编单位因工作急需“借”编运行的情况。一旦所在单位出现空编，编制部门及时收回周转编，从而实现周转编能放能收，循环周转。

（五）建立完善制度体系，确保周转编制闭环稳定运行

开封市及时建立健全配套制度，同时探索建立了编制周转池制度与编制评估制度的有机衔接机制，实现了周转编闭环周转、循环使用模式的稳定运行。一是严格落实总量控制的制度安排。把严控总量作为统筹使用编制资源的首要前提和实行编制周转使用的底线、红线，确保全市编制总量始终不超限额、实有在编人员始终不超编制的“双不超”。二是完善周转编正常运转的配套制度。对周转编制实行全链条管理，明确周转编与核定基础编同等待遇，统筹建立使用周转编制人员在人事管理、岗位设置、财政供给、社会保障、医疗保险等方面的制度保障体系。三是探索编制周转制度与评估制度的有机衔接。将科学配置编制资源的事前评估与执行情况的事后评估合二为一，通过2~3年周转期的实实在在运转，更加科学准确地评估和测算所在单位对编制的需求量，根据实际需求增加或者核减基础编，收回周转编，形成了周转编与基础编双向转化的闭环运转体系，既解决了机构编制管理评估难的问题，又解决了编制资源使用效益提升问题。

四、结语

开封市建立实施编制周转池制度是提升编制资源使用效益的一次深入尝试，但编制资源使用效益的提升是一项长期系统的复合工程，单一的编制周转池制度虽然能够取得一定成效，却很难取得整体效果。只有着眼当地经济社会政治发展所需，综合采取深化改革、优化管理、完善制度建设、加强工作协同等多种手段，从供给侧、需求侧双向发力，才可能在提升编制资源使用效益方面取得明显进展。一是围绕建立系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，持续深化党政机构改革和事业单位改革，有效廓清行政机构、事业单位职责任务边界，全面理清各类编制资源的使用范围、领域和重点部门单位，各部门单位行政事业单位一体考量，协同配置其机构编制事项，既真正实现政事分开、事企分开、管办分离，切实做到政归政、事归事、企归企，又在确保单位部门工作整体高效运行的基础上，做好改革后半篇文章，确保改革真正发生“化学反应”，推动有限的编制资源用得其所、“好钢用在刀刃上”。二是围绕促进新时代公益事业平衡充分高质量发展，持续创新机构编制日常管理，在有效发挥机构编制资源保整体、保基本、保重点的同时，综合运用统筹使用、内部挖潜、精细化管理、加强“事前事中事后”跟踪评估和动态优化调整、以技换编、购买服务等手段，多措并举缓解编制不足带来的压力，有效破解以往一有工作就要编制的“靠编吃饭、靠编办事”工作局面，切实把有限的编制资源向经济社会政治基础领域、重点领域、关键部位倾斜，实现编制资源使用得当，真正发挥作用。三是围绕机构编制法治化加强制度机制建设和工作协同，把实名制管理、动态调剂、统筹使用、增减平衡、内部挖潜、以技换编、购买服务等行之有效的经验做法上升为政策制度，为提升编制资源使用效益保驾护航。要在理清压实机构编制、组织、财政、人社和各编制使用部门单位职责任务分工的基础上，建立健全部门单位机构编制工作协同机制，切实推动把提升编制资源使用效益的政策手段落实落细，实现编制资源用得其所，发挥最大效用。