南阳市A区机构编制动态管理改革探索浅析

李 猛 程万强

进入新时代以来，随着社会环境的深刻变化，各级机构编制部门纷纷迈出机构编制动态管理改革的探索步伐，着力破解政府职能转变带来的机构编制需求问题。2011年11月，中央编办在重庆市、江苏省南通市、山东省青岛市和烟台市等地启动了全国机构编制管理评估试点工作；2012年，濮阳市在河南省委编办的支持下，借鉴全国改革试点经验，开展了以机构编制评估体制为基础的“总量控制、动态调整”改革试点工作；2017年，安徽省在医疗卫生系统推行“编制周转池”制度。上述改革探索，都是在上级机构编制部门支持下启动的，探索了一些成功经验。南阳市A区的机构编制动态管理改革是一场自发性、实践性、持续性的探索，希望能给各级机构编制部门提供些许借鉴。

一、改革探索动因

（一）辖区管理任务繁重，行政编制存量不足。A区位于南阳市中心城区，1994年撤地设市时由原县级南阳市演变而来，是一个“城乡接合、以乡为主”的农业大区。A区辖区总人口86.67万，常住人口规模相当于一个大县，但行政编制存在先天不足。如，A区现有行政编制1000余名，行政编制万人比为11.7，低于南阳市其他县（市、区）行政编制万人比20.5的平均值，仅为全市平均值的67%；A区共有42个行政机构（含党委工作机关9个、政府工作部门27个，人大、政协、群团机关6个），共有行政编制500余名，平均每个区直机关行政编制13.4名、群团组织行政编制5.25名。行政编制存量严重不足，使得区直机关行政编制极为紧缺，个别政府工作部门仅设置1~3个内设机构，勉强满足基本工作运转需要。

（二）县乡编制流动困难，结构性问题较为突出。A区编制存在乡镇行政编制富裕、事业编制紧张，区直行政编制紧缺、事业编制富裕的结构性问题。以行政编制为例，11个乡镇和8个街道办共有行政编制400余名，占全区行政编制总数的45%，平均每个乡镇行政编制33.2名、街道办行政编制11.75名。乡镇行政编制平均值是街道办的2.82倍，是区直机关的2.53倍；而乡镇与区直不是一个管理层级，编制跨层级流动十分困难，使得A区无法通过“腾笼换鸟”的方式来解决编制结构性紧缺问题。

（三）市区职责分工调整，加重编制紧缺状况。A区属于“半是城区、半是乡村”的市辖区，辖区内工矿企业、个体和私营企业多，履行经济社会发展职能的任务十分繁重；而市区职责分工又分流了A区的编制资源，加重了编制紧缺状况。如，2014年机构改革中，工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局由省里下放属地管理，市级实行市区统管体制，三个部门的人员编制全部由市级管理，使得A区错过了补充编制资源的机遇。2015年，为配合做好市辖区食品药品监管工作，A区又为15个乡镇（街道）食品药品监管所配备30多名事业编制及人员，而这些人员编制又在后续改革中上收至市级管理。

（四）政策性用编需求增加，加重了编制管理压力。近年来，上级部门通过行政审批制度改革、“放管服效”改革向县、乡两级下放管理权限，或重点向医疗、教育等民生领域倾斜编制资源，或通过“减县补乡”为基层补充工作力量，这类政策性用编需求，加重了编制管理的压力。如，A区现有事业编制19000余名，教育系统和医疗卫生系统事业编制12000余名，占区直事业编制总数的66.1%，其他事业编制6000余名；仅2019—2020年为解决乡镇（街道）机构改革和5所新建完全学校用编需求，从非教育卫生系统调剂事业编制567名，占调剂编制总数的8.8%，难度可想而知。

（五）编制资源补充困难，致使“源头活水”严重不足。2012年以来，机构编制部门严格遵守“两个不突破”原则，从严从紧控制财政供养人员数量；受此影响，A区编制资源补充十分困难，基本没有增加。以行政编制为例，2013—2020年底，因物价检查和统调队改革、接收军队转业干部增加行政编制6名，2020年市县生态环境垂管改革时又上收行政编制7名，净减少1名。长期以来，编制资源“源头活水”不足，工作任务持续增加，“巧妇难为无米之炊”，使得机构编制动态管理改革探索成为A区的必然选择。

二、改革探索历程

（一）前期探索阶段。2006年，A区进行公务员初次登记时，出现行政编制人员结构性超编问题，即行政编制人员总体上不超编，且部分行政机构编制有富裕有空缺，但还有部分行政机构编制紧缺、人员超编，使得部分行政在编人员无法进行公务员登记。为此，区委、区政府经过慎重研究论证，决定将部分区直行政机构的空余编制临时调剂给编制紧缺单位使用，调剂的行政编制通过人员动态调整或收回退休人员空编等方式，逐步返还原单位。2006年启动的机构编制动态调整探索，主要集中在部分区直行政机构，数量、规模和范围都比较小。也正是这次探索，使A区尝到了机构编制动态调整的甜头，找到了破解人员编制结构性矛盾的可行性路径。

（二）持续完善阶段。2007年至2014年，A区持续优化行政编制动态调整的工作机制，主要集中在三个方面：一是变部分调整为区直单位全覆盖。A区牢固树立编制“一盘棋”思想，根据区委、区政府实际工作需要，统筹调配区直行政机构空余编制，该增编的增编、该调剂的调剂，待相关人员调整或退休后再收回编制，保证区直行政机构人员总体不超编。二是变临时调整为规范统一调整。A区每年定期汇总区直行政机构人员超缺编情况，结合区委、区政府重点领域工作，拟定编制调剂的意见建议，经编委领导同意后统一调整；或根据部门实际工作需要，“一事一议”研究调整。三是变随机调整为全方位管理。A区在核定的部门行政编制基础上，综合考虑人员超编情况、年龄结构及干部调整需要，为满编或超编单位解决用编难题，待该单位人员减少时，即时收回，确保工作的连续性。这一阶段的机构编制动态管理改革探索，重点集中在解决编制动态管理的制度化、规范化和管理全覆盖上，但改革探索仍着眼于行政机构的编制调剂余缺、动态流动，没有形成科学有效的管理体系。

（三）规范深化阶段。2014年至2020年，A区机构编制动态管理改革探索工作从行政机关向事业单位延伸，调整的范围进一步拓展和深化。一是建立“编制周转”制度。A区借鉴安徽省做法，结合教育领域编制管理的特殊需要，探索建立起“编制周转”制度。即从区直事业单位和部分学校统筹空余编制作为“周转编制”，采取“人编对号、人留编留、人去编销”的方式，用于满足教育系统教师招聘的动态需求。目前，为急需编制的中小学校调剂解决事业编制1500余名。二是加强机构编制资源整合。A区按照政府职能转变和机构改革相关要求，通过撤并、整合职责弱化、职责相近、重复分散及规模过小的事业单位，收回部分编制，或收回部分事业单位闲置时间较长的空余编制，引导编制资源向重点民生领域倾斜。2019年以来，累计为教育、卫生、退役军人服务、城管执法、应急管理等部门调剂解决事业编制320名，确保各项重点工作顺利推进。三是强化特殊领域编制动态管理。A区每两年根据教育系统中小学校在校生数量和教学任务变动情况，定期对城区和乡镇中小学校编制进行优化调整，任务增加的学校调剂增加编制，任务削减的学校核减编制，确保“好钢用在刀刃上”。这一阶段的机构编制动态管理改革探索，重点集中在统筹全区行政事业编制资源、建立“编制动态调整”管理机制两个方面。特别是“编制周转”制度、中小学校编制定期调整机制的建立，标志着A区机构编制动态管理制度日趋成熟。

三、改革探索经验

（一）始终坚持机构编制管理的基本原则。A区机构编制动态管理改革探索工作，在区委、区政府的正确领导下，始终坚持优化协同高效、机构编制瘦身与健身相结合的原则，通过编制动态调整和机构撤并整合，腾出机构编制资源破解发展难题，保证改革的连续性、稳定性和规范性。特别是在统筹调剂行政事业编制时，始终坚持机构编制管理的刚性原则，方案一经区委编委研究审定后，集中统一调整，区直各部门（单位）无条件服从，真正做到了“机构编制一盘棋”。

（二）建立了“空编统管+动态调编”的工作机制。在行政编制管理上，实行调控编制模式，动态调整空余编制满足区直行政机构编制需求；在事业编制管理上，实行“编制周转”制度，将区直事业单位1~2年内未使用的空编集中周转，周转编制实行“定编定人、人走编销”，统一收回。A区每年根据机构编制台账、机构编制实名制系统，随时掌握和核算区直行政事业单位空余编制情况，结合区委、区政府重点工作和部门工作需要，报经编委领导同意后实施，优先向重点领域和关键部门岗位倾斜，确保编制资源按需分配，让编制资源“活”起来。

（三）实行“基础编制+动态编制”的统管模式。“三定”规定明确的区直行政事业单位编制是基础编制，保持相对稳定，原则上不作调整；根据单位承担的阶段性任务情况，调剂补充的编制是动态编制，从编制富裕单位周转调剂解决。A区对编制资源实行动态统筹管理，明确了动态编制的使用条件：一是根据区委、区政府和上级安排部署的重点工作，结合部门每年上报的年度任务核查报告，判断其承担的阶段性任务变化情况，进行调剂编制。二是凡是上级安排部署任务较重的，适当调剂补充编制；原增加的工作任务减轻或取消的单位，适时收回核销编制。三是补充编制单位因干部调整、人员退休、人员调出等出现空编，达到收回编制的条件时，按规定及时收回。动态调剂编制，既满足了用编单位补充人员、优化结构的需求，也避免了编制沉淀、编制部门化等问题，确保“人编相适、职责相当”，有效增强了编制管理弹性，让编制资源“动”起来。

（四）持续推进机构编制优化精简工作。A区除了定期对教育系统核编外，每年根据实际工作需要，或整合职能重合、职能严重弱化、编制5名及以下的事业单位，核销收回部分事业编制，或压缩职能弱化、有职能但工作量减少的事业单位，收回部分事业编制，或直接收回部分事业单位2~3年长期闲置、不招录人员的空编，优化编制资源管理。通过核减编制，倒逼相关部门优化队伍结构、加强人员管理，确保将有限的编制资源用于保障民生等关键领域，把编制资源“用”起来。

四、改革探索障碍

（一）机构编制评估机制缺失阻碍了改革探索的深入。A区改革的视野，始终紧盯在编制动态调整上，忽略了构建“机构编制评估+动态编制管理”联动机制的重要性。特别是没有构建起以工作量、岗位需求、财政供养能力为基础的编制评估体系，使得区直行政事业单位的基础编制该如何核定、核定多少，缺乏科学的标准和依据，阻碍了改革的进一步深化。

（二）机构编制数据库政策收紧限制了改革探索的步伐。A区的改革源于行政编制紧缺，也受困于行政编制资源不足。特别是2019年党政机构改革后，区直行政编制资源潜力基本挖掘殆尽，随着全省机构编制实名制管理系统并入中央统一管理，涉及编制调整的，必须相应核减内设机构，或出具新的部门“三定”规定，致使A区“拆东墙补西墙”的行政编制动态调控、事业编制周转模式走进了死胡同。

（三）编制资源向基层倾斜政策绊住了改革探索的步伐。目前，大部分县区与乡镇之间存在着行政事业编制的结构性问题。统筹整合县、乡两级行政事业编制资源，无疑是破解A区编制资源困局的良策；但跨层级调整编制的权限在中央，不仅调整难度大，而且时效性较为滞后。特别是在鼓励编制资源向基层、向一线下沉的当下，统筹调整县、乡两级行政事业编制资源，很难得到上级的政策支持。

（四）履职考核评价制度不健全影响了改革的持续性。当前，机构编制部门牢牢把住了行政事业单位机构、职责、人员编制等优化调整的前端审核环节，但缺乏健全的事中、事后全流程监管机制。特别是对相关部门因法律法规立改废释带来的职责变化，或部门阶段性任务落实情况的工作量变化，缺乏实时有效的监管和考核评价，不能及时调整、撤销相应机构或收回编制，使得编制资源周转效率偏低，影响了改革的持续性。

五、改革探索建议

（一）机构编制部门要鼓励支持扩大改革试点范围，加大机构编制动态管理改革配套机制探索力度。中央编办在推进全国机构编制管理评估试点的同时，也要支持省级机构编制部门，每年选定2~3个市县作为机构编制动态管理改革试点单位，在机构编制管理政策上给予支持，鼓励市县先试先行。通过加大在县、乡两级编制统筹管理、市区编制统筹管理、建立健全部门履职综合考核评价机制、规范行政事业单位编制核定标准等小微环节的探索力度，进一步深化改革，积累经验。

（二）出台以人口比例为基准的行政编制分配标准，在全国或全省范围内统筹调剂行政事业编制资源。参照南阳各县（市、区）每万人行政编制配备比，可按每万人核定21~25名行政编制的标准，在全省范围内统筹调剂行政编制，或者从中央、省直部门向县级下沉行政编制，以缓解基层行政编制紧缺的难题。同时，可综合考虑常住人口、辖区面积、区域国民生产总值、一般性税收收入等数据，综合核算市、县两级行政事业编制总量，在全省范围内形成“基础编制+动态编制”的编制资源管理新模式。

（三）机构编制部门要立足机构编制动态管理改革，鼓励支持地方统筹调整县、乡两级行政事业编制资源。根据A区探索经验，在保证正常运转、留有余力的情况下，乡镇行政编制可按30名核定，街道办可按20~25名核定，区直党政机构行政编制可按18~20名核定。中央、省直相关部门可出台政策，支持县级党委政府按照1∶2或1∶3的比例，向乡镇基层下沉事业编制。通过编制置换的方式，既减少了乡镇（街道）行政编制资源沉淀的问题，也保障和加强了乡镇工作力量，同时破解了县、乡行政事业编制结构性紧缺难题，避免编制资源的“囚徒困境”。

（四）机构编制部门要建立健全部门履职考评体系，构建起党政部门机构编制日常监督考核评估体制。中央编办要及时总结全国机构编制管理评估试点经验，以“三定”规定和权责清单为依据，按照“人岗相适、人事相宜”原则，建立健全机构编制事前论证、事中监管、事后跟进的履职综合考评体系，跟进评估党政部门职责变动情况，对职责持续弱化或基本消失的，该核减人员编制的，核减人员编制，优化党政部门编制资源，打破编制资源“肥瘦不均”的现状。